加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制途徑探討

孫茂靈

【摘要】行政事業(yè)單位是行使國家權(quán)力的重要機構(gòu)，發(fā)揮著重要的公共管理職能。加強內(nèi)部控制，有利于提高行政事業(yè)單位的管理水平、對財政資金的使用效益、加強風(fēng)險防范意識和應(yīng)對能力，保障國家資源優(yōu)化配置，維護社會公眾的利益。

【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；現(xiàn)狀；存在問題；建議

一、加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的必要性

內(nèi)部控制是現(xiàn)代管理的重要內(nèi)容，建立和完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，是保證行政事業(yè)單位貫徹執(zhí)行財經(jīng)法規(guī)和部門規(guī)章的要求，有利于提高行政事業(yè)單位使用財政資金的效益，完成部門預(yù)算，是進一步促進國家資源的優(yōu)化配置的必然要求。

行政事業(yè)單位是構(gòu)成國家權(quán)力機構(gòu)的重要組成，其工作的核心是為社會提供公共服務(wù)。因此，加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是保障國家資金安全完整的重要舉措。是行政事業(yè)單位充分發(fā)揮社會職能，為社會公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，維護人民利益的必然選擇。同時，加強內(nèi)部控制，有利于促進行政事業(yè)單位的廉政建設(shè)，減少貪污腐敗。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀及問題

（一）缺乏良好的內(nèi)部控制環(huán)境。目前，我國行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)者普遍缺乏內(nèi)部控制意識，沒有認識到內(nèi)部控制的重要性，或是把內(nèi)部控制僅歸為財務(wù)會計的工作內(nèi)容，缺乏良好的內(nèi)部控制環(huán)境。造成這樣的原因主要包括兩方面的內(nèi)容：一是行政事業(yè)單位不以盈利為目的，主要執(zhí)行部門預(yù)算，大多數(shù)單位把所有的精力放在提供公共服務(wù)和維持財政收支平衡上。二是行政事業(yè)單位機構(gòu)設(shè)置復(fù)雜，部門和事業(yè)人員眾多，施行內(nèi)部控制難度較大。行政事業(yè)單位沒有建立起明確的權(quán)力責(zé)任制度，一旦出現(xiàn)問題，事業(yè)人員相互推卸責(zé)任，不利于加強行政事業(yè)單位的管理和職能的發(fā)揮。

（二）內(nèi)部控制制度不完善。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系不健全，大多數(shù)行政事業(yè)單位沒有把內(nèi)部控制制度形成完整系統(tǒng)、規(guī)范合理的書面文件，僅以財經(jīng)法紀和部門規(guī)章代替內(nèi)控制度，完全憑借經(jīng)驗進行業(yè)務(wù)管理。行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)不足，除了管理者的內(nèi)控意識薄弱外還有多方面的原因。首先是我國在行政事業(yè)單位內(nèi)控方面的法律體系建設(shè)不足，直到2012年才出臺《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，無法為行政事業(yè)單位建立合理內(nèi)控制度提供法律依據(jù)。其次，單位內(nèi)控制度的制定不夠詳細明確，缺乏針對性，普遍忽視風(fēng)險的識別和防范，導(dǎo)致內(nèi)部控制制度的執(zhí)行度較差，對制度的執(zhí)行結(jié)果和有效性也缺乏考核和評價。因此，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的合理性和有效性都有待提高。

（三）缺乏有效的內(nèi)部控制管理。1.監(jiān)督力度不足。我國缺乏有效的監(jiān)督機制，對行政事業(yè)單位的監(jiān)督力度不強。目前，對行政事業(yè)單位的監(jiān)督僅包括國家審計和內(nèi)部審計兩方面。國家審計主要來自同級財政部門和國家審計部門的監(jiān)管，這兩者的審計主要側(cè)重于審查行政事業(yè)單位對財政資金使用的合法合規(guī)性，而往往忽略被審計單位的資金使用的效益和內(nèi)部控制的建全性和有效性。單位內(nèi)部的審計，普遍缺乏獨立性，內(nèi)部審計部門與會計部門地位相當(dāng)，內(nèi)部審計工作受限大，審計人員畏手畏腳，即使發(fā)現(xiàn)問題，也缺乏解決問題的權(quán)力，因此內(nèi)部審計往往流于形式，缺乏時效性。與此同時，行政事業(yè)單位很少接受注冊會計師審計，單位的信息不夠公開，透明度不夠高，社會公眾難以對其進行監(jiān)督。缺乏嚴格的監(jiān)督機制，必然導(dǎo)致行政事業(yè)單位執(zhí)行內(nèi)控缺乏動力。2.會計基礎(chǔ)工作薄弱。會計的基本職能是核算和監(jiān)督，因此會計基礎(chǔ)工作是進行單位管理的前提?，F(xiàn)在行政事業(yè)單位會計工作缺乏規(guī)范的會計制度的指導(dǎo)，單位會計人員的專業(yè)素質(zhì)不高，高校針對行政事業(yè)單位的專業(yè)課程設(shè)置較少，大量缺乏高端會計人才。單位許多會計事項的處理主要憑借經(jīng)驗或管理，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準。單位會計人員不嚴格遵守會計處理規(guī)范，對一些原始憑證的審核較為隨意。缺乏科學(xué)合理的部門預(yù)算的編制方法。以上這些都會降低會計工作準確性和有效性，必然導(dǎo)致以會計工作為基礎(chǔ)的內(nèi)部控制的缺陷。

三、加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建議

（一）建立良好的內(nèi)部控制環(huán)境。良好的內(nèi)部控制環(huán)境是內(nèi)控活動有效進行的基礎(chǔ)，改善單位內(nèi)控環(huán)境，首先要提高管理者的內(nèi)控意識，一方面可以通過國家立法對行政事業(yè)單位的內(nèi)控提出強制要求，另一方面完善管理者的選拔和考核機制。單位領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)以身作則，激勵單位工作人員提高綜合素質(zhì)，增強單位工作人員對內(nèi)控的重視度和參與度，營造積極嚴謹?shù)墓ぷ鳝h(huán)境。其次要完善組織構(gòu)架，改革權(quán)力決策機制，規(guī)范授權(quán)審批程序，不僅能有效防止管理者濫用權(quán)力，還能有效提高決策的科學(xué)性和時效性。最后，建立嚴格的權(quán)責(zé)分工和崗位責(zé)任制，改善出現(xiàn)問題相互推諉的現(xiàn)象。

（二）建立健全內(nèi)部控制制度。加強行政事業(yè)單位內(nèi)控，提高財務(wù)管理能力，需要一套科學(xué)完整的內(nèi)部控制制度體系作為指導(dǎo)。國家應(yīng)該對行政事業(yè)單位內(nèi)控立法，做到有法可依。行政事業(yè)單位則應(yīng)該結(jié)合自身業(yè)務(wù)的特點，明確內(nèi)控的目標(biāo)，建立起詳細化、具體化、系統(tǒng)化、具有針對性的內(nèi)部控制體系，并把內(nèi)控制度形成規(guī)范性文件傳達到全體員工，明確各崗位的職責(zé)分工，把內(nèi)控落實到具體的業(yè)務(wù)流程層面。單位全體人員要加強業(yè)務(wù)知識的學(xué)習(xí)更新及能力的提升，了解國家的政策法規(guī)的變化，對內(nèi)控制度不斷進行完善。財政局應(yīng)該成立專家小組，對行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建立的健全性和有效性進行指導(dǎo)和監(jiān)督，以保證內(nèi)控制度建設(shè)的科學(xué)性和實施有效性。

（三）加強風(fēng)險評估與管理。隨著以“歐債危機”為代表的國家主權(quán)性債務(wù)危機的出現(xiàn)，和行政事業(yè)單位自身的財務(wù)風(fēng)險、經(jīng)濟風(fēng)險、政治風(fēng)險、道德風(fēng)險等風(fēng)險因素的不斷加強，加強風(fēng)險管理，是行政事業(yè)單位進行內(nèi)部控制建設(shè)的客觀要求。首先要加強管理者和普通員工的風(fēng)險防范意識。其次單位應(yīng)重視風(fēng)險評估工作，培養(yǎng)高端管理會計人才，成立專門的風(fēng)險評估小組，對可能存在的風(fēng)險進行識別、分析，從而提前建立應(yīng)對策略。最后對于已經(jīng)識別的風(fēng)險應(yīng)該制定科學(xué)的應(yīng)對策略，完善組織權(quán)力制度，建立健全不相容職責(zé)相互分離和定期輪崗制度、控制財產(chǎn)接觸、嚴格授權(quán)審批程序、進行預(yù)算管理、施行獨立稽核，盡可能減少風(fēng)險發(fā)生的可能性，減輕風(fēng)險帶來的危害。

（四）完善信息溝通機制。信息溝通機制是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要要素之一，完善信息溝通機制主要可以從以下幾個方面進行。第一，豐富信息溝通的途徑和渠道，優(yōu)化信息的整理、分析和傳遞程序，促進信息在上下級和同級部門之間傳遞的時效性和有效性，提高信息處理效率，保證內(nèi)控運行質(zhì)量。第二，加大信息化建設(shè)的力度，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，提高信息自動化，既可以提高信息的共享度，又可以減輕人為因素的影響，提高準確度和規(guī)范性。第三，建立健全信息反饋機制，提高信息公開透明度，向社會公眾披露真實、及時、全面的財務(wù)信息，以反映單位受托責(zé)任和社會職能的履行情況。提供反饋和投訴平臺，對內(nèi)外部信息使用者（包括財政部門、審計部門、紀檢部門和社會公眾）提出的質(zhì)疑，及時進行溝通和協(xié)調(diào)。有利于對內(nèi)控運行的有效性進行評價，不斷解決內(nèi)部控制活動中存在的問題，提高內(nèi)控管理水平。

（五）充分發(fā)揮內(nèi)外部的監(jiān)督作用。強化國家審計作用的發(fā)揮，黨的十八屆四中全會強調(diào)要完善審計制度。既要加強國家審計的法制化建設(shè)，又要擴大國家對行政事業(yè)單位審計的范圍，應(yīng)全面覆蓋單位的業(yè)務(wù)活動和經(jīng)營活動。不僅審查其財政資金使用的合理性和效益性，也要對其組織機構(gòu)設(shè)置、內(nèi)部控制制度的建立和實施等進行全方位的審計，從而督促行政事業(yè)單位不斷完善和落實內(nèi)部控制制度，提高單位人員責(zé)任感和履行職責(zé)的能力。改革單位的內(nèi)部監(jiān)督，提高內(nèi)部審計機構(gòu)的獨立性和權(quán)威性，對內(nèi)部控制制度建立的科學(xué)性、實施的有效性進行持續(xù)的審計。同時，建立內(nèi)部控制職能部門，對單位各機構(gòu)的內(nèi)控活動進行監(jiān)督指導(dǎo)，對各崗位的工作進行協(xié)調(diào)，對內(nèi)控的薄弱環(huán)節(jié)進行重點管理，完善人員考核評價制度，保證內(nèi)控的有效運行。建立健全信息披露制度，引進第三方審計，接受社會公眾的監(jiān)督。注冊會計師審計能以公眾的視角發(fā)現(xiàn)行政事業(yè)單位管理存在的問題，從而形成外在壓力，有利于單位加強內(nèi)部控制，及時發(fā)現(xiàn)和糾正內(nèi)控中存在的缺陷，提高管理水平，更好地行使公共權(quán)力。

四、結(jié)語

隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，加強內(nèi)控管理，對提高行政事業(yè)單位的管理水平、社會職能的履行具有重要意義，有利于行政事業(yè)單位走科學(xué)可持續(xù)發(fā)展之路。要改善我國現(xiàn)在行政事業(yè)單位內(nèi)控意識薄弱、內(nèi)控制度不健全、信息溝通不充分、監(jiān)管不力的現(xiàn)狀，需要統(tǒng)籌單位內(nèi)外部的力量。在國家層面，要加快立法，發(fā)揮更積極的指導(dǎo)和監(jiān)督作用，行政事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合自身實際出發(fā)，提高內(nèi)控意識，建立健全內(nèi)部控制制度體系，提高內(nèi)外部的監(jiān)督力度，完善監(jiān)督機制，檢查內(nèi)控制定的完整性和科學(xué)性，督促內(nèi)控落實到實際業(yè)務(wù)和流程中。只有加強內(nèi)控管理，行政事業(yè)單位才能適應(yīng)經(jīng)濟新常態(tài)的發(fā)展要求，提高公共服務(wù)能力和行使國家權(quán)力的效率。（指導(dǎo)老師：谷春燕）

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