話(huà)說(shuō)看守所轉(zhuǎn)隸

樊崇義先生創(chuàng)辦

話(huà)說(shuō)看守所轉(zhuǎn)隸

樊崇義先生創(chuàng)辦

樊崇義中國(guó)政法大學(xué)訴訟法學(xué)研究院名譽(yù)院長(zhǎng)、博士生導(dǎo)師北京師范大學(xué)“京師首席專(zhuān)家”、刑事法律科學(xué)院特聘教授

2017年6月15日，公安部發(fā)布公告，就《中華人民共和國(guó)看守所法（公開(kāi)征求意見(jiàn)稿）》向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。我看了該征求意見(jiàn)稿后，認(rèn)為全文之關(guān)鍵是我國(guó)看守所的管理體制轉(zhuǎn)隸問(wèn)題，即征求意見(jiàn)稿第6條所規(guī)定的仍由公安機(jī)關(guān)管理，轉(zhuǎn)隸為國(guó)家司法行政機(jī)關(guān)管理。抓住了管理體制的轉(zhuǎn)隸，看守所法修改的其他問(wèn)題就迎刃而解了。

一、依法治國(guó)和尊重與保障人權(quán)的必然要求

我國(guó)現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)看守所條例》于1983年頒布實(shí)施，是以1979年《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》為基礎(chǔ)制定的。舊的刑訴法強(qiáng)調(diào)的是打擊犯罪，人權(quán)保障的重要性還未得到充分認(rèn)識(shí)。同時(shí)，當(dāng)時(shí)正逢1983年第一次全國(guó)范圍“嚴(yán)打”運(yùn)動(dòng)，基于提高打擊犯罪效率的要求，看守所歸由公安機(jī)關(guān)預(yù)審部門(mén)直接領(lǐng)導(dǎo)，將看守所定位為打擊犯罪而非羈押性質(zhì)的場(chǎng)所，這一管理體制一直沿襲至今。

2012年《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》將尊重和保障人權(quán)列為刑訴法的基本任務(wù)。黨的十八屆三中、四中全會(huì)提出依法治國(guó)建立法治中國(guó)的目標(biāo)，并明確提出“建構(gòu)人權(quán)司法保障制度”的要求。觀念的進(jìn)步和歷史的發(fā)展，都要求我國(guó)的刑事訴訟從打擊和控制犯罪模式向懲罰犯罪與正當(dāng)法律程序、人權(quán)保障相結(jié)合的模式轉(zhuǎn)型。

在打擊犯罪模式下，為提高破案效率，我國(guó)看守所異化為“為偵破案件”而關(guān)押的場(chǎng)所，審前羈押率高位運(yùn)行。羈押和偵查兼于公安機(jī)關(guān)一身，偵查權(quán)缺乏有效監(jiān)督，公安機(jī)關(guān)用對(duì)看守所管理的便利條件，以刑訊逼供等非法手段獲得口供的現(xiàn)象十分普遍，由此出現(xiàn)各種非正常死亡事件，極大地?cái)牧丝词厮墓娦蜗?。同時(shí)，還將“深挖余罪”作為看守所的一項(xiàng)重要職能，完全背離了看守所的基本定位，人權(quán)保障的價(jià)值消失了。所有問(wèn)題的癥結(jié)都在于，在舊有管理體制下看守所難以保持其中立性，成為侵害人權(quán)的重災(zāi)區(qū)。為適應(yīng)刑事訴訟模式的轉(zhuǎn)型，看守所管理體制必須轉(zhuǎn)隸。

二、根據(jù)權(quán)力制衡原則，偵羈必須分離

絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗，是一條在任何領(lǐng)域都適用的道理。公安機(jī)關(guān)管理看守所的直接后果，就是羈押權(quán)不能有效制約偵查權(quán)，必定導(dǎo)致偵查權(quán)的濫用，引發(fā)冤假錯(cuò)案。據(jù)統(tǒng)計(jì)，已經(jīng)公布的34起冤假錯(cuò)案，每個(gè)案件背后都存在偵查人員利用控制看守所的便利實(shí)施刑訊逼供等非法取證行為，這樣的歷史教訓(xùn)太沉重，我們應(yīng)該深刻反思。為防止冤假錯(cuò)案，杜絕刑訊逼供，這些年我們實(shí)施了多項(xiàng)改革措施，但是收效甚微。根源在于，如果看守所的管理體制不改，偵查權(quán)和羈押權(quán)合于一身，沒(méi)有獨(dú)立的一方介入，偵查權(quán)不被有效監(jiān)督和制約，刑訊逼供就會(huì)屢禁不絕。要從源頭上避免冤假錯(cuò)案，看守所轉(zhuǎn)隸已到勢(shì)在必行、刻不容緩的地步。

同時(shí)，刑事訴訟中也應(yīng)貫徹權(quán)力制衡的基本原理，羈押權(quán)、偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)必須在分離的前提下互相制約，才能實(shí)現(xiàn)刑事法治。在破案壓力之下，偵查人員有天然的傾向，通過(guò)控制犯罪嫌疑人的人身偵查案件，這是刑事訴訟中最易侵害人權(quán)的環(huán)節(jié)，我們必須將兩種權(quán)力進(jìn)行分離。另一方面，看守所作為羈押管理機(jī)關(guān)，必須回歸其本來(lái)的定位，將挖大案、找余罪、抓漏人作為看守所職能的做法，完全偏離了權(quán)力制衡和人權(quán)保障的原則。我們要結(jié)束以前以羈代偵、偵羈不分的狀態(tài)，偵羈分離是刑事法治必須堅(jiān)守的底線(xiàn)。

三、現(xiàn)有看守所改革卓有成效，但是不能從根本上解決管理體制的弊端

近幾年來(lái)，公安部監(jiān)所管理局對(duì)看守所進(jìn)行了一系列改革措施，在保障犯罪嫌疑人、被告人人身權(quán)利和律師會(huì)見(jiàn)權(quán)等方面取得了顯著效果，但是存在的問(wèn)題并沒(méi)有從根本上得到遏制，用四句話(huà)總結(jié)現(xiàn)在存在的主要問(wèn)題是:刑訊逼供仍屢禁不止；違法亂紀(jì)現(xiàn)象叢生；非法證據(jù)仍不斷出現(xiàn)；冤假錯(cuò)案時(shí)有發(fā)生。

從根本上反思，這些現(xiàn)象存在的原因，還在于看守所在公安部門(mén)的管理下，既不能在事前有效地制約非法偵查行為，也不能在事后對(duì)該行為的查處提供客觀的支持，導(dǎo)致違法行為沒(méi)有任何后果，相關(guān)規(guī)定成為一紙空談。如果管理體制障礙不消除，一些舍本求末的改革措施，無(wú)論如何加大力度，都不能從根本上解決問(wèn)題。歷史遺留下來(lái)的看守所打擊犯罪、深挖余罪的傳統(tǒng)思維和固定模式，必須通過(guò)管理體制的改變將錯(cuò)誤的觀念強(qiáng)行扭轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)。

首先，通過(guò)轉(zhuǎn)隸可以回歸看守所的基本職能：1.未決犯罪嫌疑人的監(jiān)管；2.保障被羈押人員的基本人權(quán)；3.保障訴訟和審理的順利進(jìn)行。

其次，通過(guò)改變管理體制保持看守所的中立性，也利于通過(guò)對(duì)非法行為追責(zé)，倒逼偵查機(jī)關(guān)依法辦案，從根本上減少冤假錯(cuò)案的發(fā)生。

最后，看守所職能的轉(zhuǎn)變必將對(duì)會(huì)見(jiàn)難、辯護(hù)難、申訴難等問(wèn)題的解決起到積極的推動(dòng)作用，有利于切實(shí)保障犯罪嫌疑人的基本權(quán)利。

四、看守所不轉(zhuǎn)隸，人權(quán)保障的各項(xiàng)制度和措施很難落到實(shí)處

刑事訴訟中人權(quán)保障理念的運(yùn)用和實(shí)現(xiàn)，落腳點(diǎn)都在看守所中具體制度的建構(gòu)。概括而言，這些制度主要包括：第一，入所人員的信息保密制度；第二，入所人員的體檢制度，第三，入所的登記制度；第四，物品保管制度；第五，基本生活保障制度；第六，提審登記制度；第七，入所的訊問(wèn)制度；第八，訊問(wèn)時(shí)的錄音錄像制度；第九，律師會(huì)見(jiàn)制度；第十，會(huì)見(jiàn)時(shí)不被監(jiān)聽(tīng)制度；第十一，申請(qǐng)申訴制度；第十二，法律援助制度；第十三，羈押變更制度。

以上具體制度涉及犯罪嫌疑人的基本生活保障、接受偵查、辯護(hù)權(quán)的實(shí)現(xiàn)等方方面面，無(wú)一不與犯罪嫌疑人的人權(quán)保障息息相關(guān)。如果看守所的管理體制不變，公安機(jī)關(guān)在偵查案件、打擊犯罪的目標(biāo)驅(qū)動(dòng)之下，通常會(huì)罔顧犯罪嫌疑人的基本生活保障，排斥律師的參與，這些具體制度都難以有效建立和實(shí)施，人權(quán)保障理念就會(huì)在實(shí)踐中被架空。所以，從人權(quán)保障理念具體實(shí)施的機(jī)制而言，看守所必須轉(zhuǎn)隸。

習(xí)近平總書(shū)記在深化司法體制改革、推進(jìn)司法公正的改革中強(qiáng)調(diào)：“完善司法制度、深化司法體制改革，要遵循司法活動(dòng)的客觀規(guī)律，體現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)力制約、公開(kāi)公正、尊重程序的要求?！笨词厮母镎撬痉w制改革的重要內(nèi)容，也是司法規(guī)律的必然要求。我們一定要嚴(yán)格貫徹習(xí)近平總書(shū)記講話(huà)的精神，尊重司法活動(dòng)的客觀規(guī)律，體現(xiàn)權(quán)力制約的原則，將看守所管理體制由公安部門(mén)向司法行政管理部門(mén)轉(zhuǎn)隸。

鏈接：我國(guó)對(duì)現(xiàn)行《看守所條例》作出修改

我國(guó)現(xiàn)行《看守所條例》根據(jù)1979年刑訴法制定，于1990年由國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施。在1996年和2012年，刑訴法經(jīng)歷兩次修改，但作為與其配套實(shí)施的法規(guī)，《看守所條例》一直未作修改。在此次征求意見(jiàn)稿中，有以下幾方面作出了修改。

一是增加人權(quán)保障的規(guī)定和體現(xiàn)。征求意見(jiàn)稿將“尊重和保障人權(quán)”寫(xiě)入總則立法目的中。對(duì)在押人員的稱(chēng)謂由原來(lái)的“人犯”改為“犯罪嫌疑人、被告人”。

二是增加了社會(huì)監(jiān)督的規(guī)定。征求意見(jiàn)稿在監(jiān)督方面增加了社會(huì)監(jiān)督的規(guī)定，明確看守所應(yīng)當(dāng)主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。如，主動(dòng)公開(kāi)有關(guān)辦事程序和監(jiān)督方式、建立執(zhí)法監(jiān)督員巡查制度，接受人大代表和政協(xié)委員監(jiān)督。

三是對(duì)被關(guān)押人實(shí)行分押分管規(guī)定。征求意見(jiàn)稿規(guī)定，看守所管理實(shí)行分押分管。對(duì)成年人和未成年人，共同犯罪的犯罪嫌疑人、被告人，未同案處理但實(shí)施的犯罪存在關(guān)聯(lián)的犯罪嫌疑人、被告人等實(shí)行分別關(guān)押和管理。征求意見(jiàn)稿還明確了參考性分押分管，規(guī)定對(duì)暴力犯罪和非暴力犯罪，故意犯罪和過(guò)失犯罪，初犯和累犯，性犯罪和其他類(lèi)型犯罪等的犯罪嫌疑人、被告人，視情實(shí)行分別關(guān)押和管理。

在看守所隸屬關(guān)系上，征求意見(jiàn)稿保留現(xiàn)行條例規(guī)定，國(guó)務(wù)院公安部門(mén)仍主管全國(guó)看守所工作，縣級(jí)以上地方人民政府公安機(jī)關(guān)主管本行政區(qū)域看守所工作。