廣東自貿(mào)區(qū)南沙片區(qū)與上海自貿(mào)區(qū)的開放措施比較研究

◎ 陳德寧 高曉祥 高靜雯

廣東自貿(mào)區(qū)南沙片區(qū)與上海自貿(mào)區(qū)的開放措施比較研究

◎ 陳德寧 高曉祥 高靜雯

自2013年9月上海自貿(mào)區(qū)成立以來，各項開放措施及相關(guān)制度創(chuàng)新方面的改革取得了極大的進(jìn)步。2014年底成立的廣東自貿(mào)區(qū)南沙片區(qū)，擔(dān)負(fù)著依托港澳、服務(wù)內(nèi)地的重任。雖然兩個自貿(mào)區(qū)的地理位置、經(jīng)濟(jì)狀況和發(fā)展定位有所不同，但構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制的發(fā)展目標(biāo)是一致的。比較研究發(fā)現(xiàn)，在投資管理、貿(mào)易監(jiān)管和自然人移動方面，南沙自貿(mào)片區(qū)的開放水平高于上海自貿(mào)區(qū)，但在政府行政和金融開放方面與上海仍有一定的差距，稅賦制度方面則二者水平相同。因此，南沙自貿(mào)片區(qū)若在開放制度上趕超上海自貿(mào)區(qū)，需以香港為師，這將是南沙的制度培育和創(chuàng)新方向。

自貿(mào)區(qū) 開放措施 負(fù)面清單 廣州 上海

一、引言

自2013年9月上海自貿(mào)區(qū)成立以來，借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗與國情結(jié)合，在自貿(mào)區(qū)內(nèi)陸續(xù)推出了一系列的開放措施，取得了良好的實踐經(jīng)驗。2014年12月成立的廣東自貿(mào)區(qū)，擔(dān)負(fù)著依托港澳、服務(wù)內(nèi)地的重任，明確了廣東自貿(mào)區(qū)的戰(zhàn)略定位、總體目標(biāo)、功能布局。在借鑒上海自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗基礎(chǔ)上，廣東自貿(mào)區(qū)南沙片區(qū)因地制宜，充分發(fā)揮南沙片區(qū)的地理中心、港口岸線資源豐富、與國際及港澳合作緊密優(yōu)勢，重點(diǎn)發(fā)展航運(yùn)物流、特色金融、國際商貿(mào)、高端制造、專業(yè)服務(wù)等產(chǎn)業(yè)，建設(shè)以生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)新高地和具有世界先進(jìn)水平的綜合服務(wù)樞紐。同時南沙片區(qū)不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新，形成一批可復(fù)制可推廣的改革創(chuàng)新成果，給其他自貿(mào)區(qū)和地方的對外開放建設(shè)提供成功經(jīng)驗。

目前，國內(nèi)已有學(xué)者對上海自貿(mào)區(qū)和廣東自貿(mào)區(qū)的開放措施和制度創(chuàng)新方面進(jìn)行了一些研究：王銳蘭（2015）針對上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單存在的內(nèi)容繁雜、表述清晰度不足、法律地位不明確以及輻射范圍狹窄、行政管理方式陳舊和配套制度不完善等問題，提出了進(jìn)一步提高文本質(zhì)量的建議[1]；潘澤瑛（2015）對比分析了上海自貿(mào)區(qū)和廣東自貿(mào)區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀、貿(mào)易總量、區(qū)位特點(diǎn)和定位，提出了廣東自貿(mào)區(qū)應(yīng)發(fā)展與粵港澳聯(lián)動的自由貿(mào)易模式[2]；張帥（2015）認(rèn)為廣東自貿(mào)區(qū)應(yīng)主動融入全球自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)，提升廣東自貿(mào)區(qū)建設(shè)水平和質(zhì)量[3]；林江（2015，2016）提出廣東自貿(mào)區(qū)應(yīng)在全球競爭中充分發(fā)揮粵港澳合作優(yōu)勢，破除制約服務(wù)貿(mào)易發(fā)展的體制機(jī)制障礙，探索更有效的負(fù)面清單管理，并認(rèn)為向香港學(xué)習(xí)稅收征管制度是南沙自貿(mào)片區(qū)的創(chuàng)新方向[4-5]；蔡春林（2015）對在廣東自貿(mào)區(qū)加強(qiáng)粵港澳深度融合、金融制度創(chuàng)新等方面提出了基本思路和政策建議[6]；李思敏（2015）和許林（2015）對南沙發(fā)展提出一些金融創(chuàng)新的策略建議，如跨境雙向投融資先行先試等[7-8]；杜金岷（2015）從投資便利化、服務(wù)貿(mào)易發(fā)展、金融創(chuàng)新和營商環(huán)境打造等方面指明南沙自貿(mào)區(qū)的發(fā)展方向[9]；王孝松和盧長庚（2017）將對外開放戰(zhàn)略、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制改革研究與政府行政管理研究相結(jié)合，提出推動自貿(mào)試驗區(qū)競爭策略的方法與對策[10]。在制度比較的度量化研究方面，商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院課題組構(gòu)建了營商環(huán)境評價體系，采用雷達(dá)法對上海自貿(mào)區(qū)與香港、新加坡自由港營商環(huán)境進(jìn)行了比較研究[11]。

這些學(xué)者通過借鑒上海自貿(mào)區(qū)可復(fù)制可推廣經(jīng)驗對廣東自貿(mào)區(qū)南沙片區(qū)建設(shè)進(jìn)行了一些嘗試性探索。然而，對上海經(jīng)驗的學(xué)習(xí)借鑒問題以及南沙片區(qū)如何與香港制度對接培育仍有較大的研究空間。為此，本文立足于2015年版的《自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》，著重將上海自貿(mào)區(qū)與廣東自貿(mào)區(qū)南沙片區(qū)之間的開放措施進(jìn)行對比分析，比較兩者的建設(shè)任務(wù)和發(fā)展?fàn)顩r，總結(jié)出兩個自貿(mào)區(qū)的開放措施和制度改革創(chuàng)新的特點(diǎn)，進(jìn)而參考世界銀行的營商環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)來構(gòu)建六大指標(biāo)體系，并以香港為標(biāo)桿，對廣東自貿(mào)區(qū)南沙片區(qū)、上海自貿(mào)區(qū)的營商制度進(jìn)行比較，以期為南沙片區(qū)如何與港澳制度對接而進(jìn)行制度創(chuàng)新尋找可行路徑。

二、上海自貿(mào)區(qū)和廣東自貿(mào)區(qū)南沙片區(qū)開放措施的實施現(xiàn)狀

（一）上海自貿(mào)區(qū)開放措施的實施成效

上海自貿(mào)區(qū)建立以來，相關(guān)部門相繼出臺了諸多開放措施政策，已經(jīng)取得積極的成果。2015年負(fù)面清單、54條擴(kuò)大開放措施為企業(yè)拓展新領(lǐng)域、開展新業(yè)務(wù)提供了強(qiáng)大的政策支持，擴(kuò)區(qū)后的良好產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和載體空間，加速了項目落地。上海自貿(mào)區(qū)帶來的不止是經(jīng)濟(jì)總量的增長，還有活力的增強(qiáng)。統(tǒng)計顯示，2015年自貿(mào)區(qū)新設(shè)企業(yè)數(shù)1.8萬家，同比增長20%，一年新設(shè)企業(yè)數(shù)量相當(dāng)于浦東開發(fā)開放25年來新設(shè)企業(yè)總數(shù)的1/10。2013年9月至2016年3月，新設(shè)企業(yè)的平均注冊資本規(guī)模為5000萬元①。上海自貿(mào)區(qū)以上海1/50的面積，創(chuàng)造了全市1/4的生產(chǎn)總值，加快了地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的步伐。

上海自貿(mào)區(qū)在服務(wù)業(yè)方面的開放措施不斷完善，與貨物貿(mào)易相比，上海自貿(mào)區(qū)在金融服務(wù)、商貿(mào)服務(wù)、文化及專業(yè)服務(wù)成效尤為顯著。上海自貿(mào)區(qū)將加強(qiáng)政策的透明度和改革的協(xié)同性，將對服務(wù)業(yè)開放措施涉及的實施細(xì)則、行業(yè)許可以及配套政策進(jìn)行系統(tǒng)梳理，參考國際慣例和國際規(guī)則，建立平等規(guī)范、公開透明的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化企業(yè)發(fā)展環(huán)境。

1.在金融服務(wù)領(lǐng)域，政策力度更為開放。外資金融機(jī)構(gòu)可以在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)開設(shè)外資銀行，而且還能夠經(jīng)營人民幣業(yè)務(wù)和外幣業(yè)務(wù)。支持民營資本能夠進(jìn)入到外資金融機(jī)構(gòu)，合作開設(shè)銀行，采用中外合資試點(diǎn)的形式拉近民間資本進(jìn)入銀行業(yè)的距離，對民營資本進(jìn)入金融業(yè)提供有力的政策支撐，區(qū)內(nèi)還允許設(shè)立有限牌照銀行（非吸儲類機(jī)構(gòu)），中資銀行在條件成熟后還可以開展離岸業(yè)務(wù)，為境外注冊的出口企業(yè)提供方便。全面規(guī)范了試驗區(qū)分賬核算業(yè)務(wù)及其風(fēng)險審慎管理，自由貿(mào)易賬戶資金可自由兌換，中國外匯交易中心或上海清算所等機(jī)構(gòu)可在獲準(zhǔn)后，向試驗區(qū)內(nèi)及境外提供各類跨境金融交易及清算結(jié)算服務(wù)，同時積極穩(wěn)步推動個人跨境投資、資本市場開放、跨境融資便利化等改革試點(diǎn)。在專業(yè)健康醫(yī)療保險方面上海自貿(mào)區(qū)允許外資專業(yè)健康醫(yī)療保險機(jī)構(gòu)入駐。 另外，在融資租賃方面，當(dāng)前融資租賃服務(wù)業(yè)發(fā)展相當(dāng)迅速，目前可以說是僅次于銀行信貸業(yè)務(wù)發(fā)展的金融工具，現(xiàn)也成為多數(shù)發(fā)達(dá)國家青睞的產(chǎn)業(yè)之一。面向國際的金融交易平臺建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，“滬港通”順利啟動，上海黃金交易所“國際板”成功設(shè)立。這一系列舉措進(jìn)一步增強(qiáng)了其在金融領(lǐng)域的開放力度。

2.在航運(yùn)、商貿(mào)領(lǐng)域，上海自貿(mào)區(qū)取消或放寬投資者資質(zhì)要求股比限制、經(jīng)營范圍等準(zhǔn)入限制措施，營造有利于各類投資者平等準(zhǔn)入的市場環(huán)境。外商能進(jìn)行控股以便開展更為國際化的船舶運(yùn)輸業(yè)務(wù)，外商經(jīng)營電信增值業(yè)務(wù)在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)可實踐運(yùn)行，允許外商直接生產(chǎn)和銷售游戲、游藝設(shè)備，并把通過審查之后的產(chǎn)品直接銷售到國內(nèi)。可以預(yù)見，航運(yùn)、商貿(mào)領(lǐng)域開放措施的運(yùn)行，誠然短期內(nèi)會對我國本土相關(guān)行業(yè)有一定的沖擊，但外商帶來的先進(jìn)的技術(shù)和成熟的管理理念將促進(jìn)上海航運(yùn)、商貿(mào)領(lǐng)域的長遠(yuǎn)發(fā)展，提升我國在國際市場上競爭能力和國際化經(jīng)營能力[12]。

3.在專業(yè)服務(wù)領(lǐng)域，上海自貿(mào)區(qū)取消諸多限制條件。外資可以占有股份比例限制進(jìn)一步提升，鼓勵中外律所進(jìn)一步加強(qiáng)合作，探索更有效的合作方式。另外，在放寬資金準(zhǔn)入條件上，允許外商進(jìn)入?yún)^(qū)內(nèi)投資和設(shè)立資信調(diào)查公司，更多中外合資旅行社能夠達(dá)到開展境外游業(yè)務(wù)的條件。

4.在文化服務(wù)領(lǐng)域和社會服務(wù)領(lǐng)域，進(jìn)一步擴(kuò)大市場開放力度。上海自貿(mào)區(qū)放開外商投資設(shè)立演出經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)的限制，甚至還可以獨(dú)資經(jīng)營；允許中外合資經(jīng)營教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和職業(yè)院校培訓(xùn)，更先進(jìn)、更優(yōu)質(zhì)的教育培訓(xùn)會從自貿(mào)區(qū)開始蔓延。由于醫(yī)療這個行業(yè)比較特殊，目前，我國大陸與港澳臺地區(qū)建立了合作體系，可以允許獨(dú)資或合資形式其在內(nèi)地開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)。上海自貿(mào)區(qū)的開放措施中，外來投資者可以以獨(dú)資的形式開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)，有利于打破我國醫(yī)療機(jī)構(gòu)壟斷局面，深入市場化改革。

上海自貿(mào)區(qū)除了取消或放寬投資者資質(zhì)要求股比限制、經(jīng)營范圍等準(zhǔn)入限制措施，上海自貿(mào)區(qū)為了縮減行政審批程序，提高運(yùn)作效率，建立了“一口受理”備案機(jī)制，從側(cè)重事前監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅厥轮惺潞蟊O(jiān)管，實現(xiàn)真正意義上的“境內(nèi)關(guān)外”。上海自貿(mào)區(qū)在保險經(jīng)紀(jì)、專業(yè)健康保險、獨(dú)資醫(yī)院、增值電信之呼叫中心、認(rèn)證機(jī)構(gòu)、游艇設(shè)計等領(lǐng)域?qū)ν赓Y都有較大突破，涌現(xiàn)出一批首創(chuàng)性項目，如中國第一家專業(yè)再保險經(jīng)紀(jì)公司、第一家合資道路運(yùn)輸公司。實現(xiàn)政府職能與市場職能的有效分離和有機(jī)結(jié)合，促使中國的經(jīng)濟(jì)組織和政治組織在社會中發(fā)揮各自的優(yōu)勢，讓中國經(jīng)濟(jì)獲得可持續(xù)的增長動力，實現(xiàn)中國經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定可持續(xù)增長，是中國改革路徑中的一次重新定位和提速。

（二）廣東自貿(mào)區(qū)南沙片區(qū)開放措施的實施成效

2015年04月21日廣東自貿(mào)區(qū)舉行掛牌儀式，相較上海自貿(mào)區(qū)而言，廣東自貿(mào)區(qū)由廣州南沙片區(qū)片區(qū)、深圳前海蛇口片區(qū)、珠海橫琴區(qū)片三大片區(qū)組成。廣州南沙將憑借其依托港澳、服務(wù)內(nèi)地、面向世界的優(yōu)勢，把自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)成為粵港澳深度合作示范區(qū)、21世紀(jì)海上絲綢之路重要樞紐和全國新一輪改革開放先行地。2015年，在廣東自貿(mào)區(qū)創(chuàng)造的27項可復(fù)制推廣的改革創(chuàng)新經(jīng)驗中，涉及南沙片區(qū)的就多達(dá)25項。新設(shè)企業(yè)10802家，超過自貿(mào)區(qū)獲批前歷年注冊企業(yè)數(shù)的總和，新增注冊資本總額1113億元,新落戶項目平均注冊企業(yè)資本規(guī)模為1394萬元②。南沙片區(qū)積極對接國際通行規(guī)則，累計形成了142項創(chuàng)新成果③。截止到2016年12月，南沙落戶港澳投資企業(yè)共有952家，總投資額約148.24億美元④。

廣東自貿(mào)區(qū)南沙片區(qū)作為廣州地區(qū)唯一的自貿(mào)區(qū)，其在功能定位上也很鮮明。廣州自貿(mào)區(qū)南沙片區(qū)片重點(diǎn)發(fā)展航運(yùn)物流、特色金融、國際商貿(mào)、高端制造等產(chǎn)業(yè)，建設(shè)以生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)新高地和具有世界先進(jìn)水平的綜合服務(wù)樞紐。致力于建設(shè)成以生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)新高地和具有世界先進(jìn)水平的綜合服務(wù)樞紐。其依托港澳、服務(wù)內(nèi)地、面向世界，以制度創(chuàng)新為核心，促進(jìn)內(nèi)地與港澳經(jīng)濟(jì)深度融合，深入推進(jìn)粵港澳服務(wù)貿(mào)易自由化，強(qiáng)化粵港澳國際貿(mào)易功能集成，探索構(gòu)建粵港澳金融合作新體制等。

1.在政府監(jiān)管方面，建立寬進(jìn)嚴(yán)管的市場準(zhǔn)入和監(jiān)管制度。實施自貿(mào)試驗區(qū)外商投資負(fù)面清單制度，減少和取消對外商投資準(zhǔn)入限制，重點(diǎn)擴(kuò)大服務(wù)業(yè)和制造業(yè)對外開放，提高開放度和透明度。對外商投資實行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理模式。

2.在商貿(mào)領(lǐng)域，深入推進(jìn)粵港澳服務(wù)貿(mào)易自由化。進(jìn)一步擴(kuò)大對港澳服務(wù)業(yè)開放，取消或放寬對港澳投資者的資質(zhì)要求、股比限制、經(jīng)營范圍等準(zhǔn)入限制。允許港澳服務(wù)提供者發(fā)展高端醫(yī)療服務(wù)，開展粵港澳醫(yī)療機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)診合作試點(diǎn)。建設(shè)具有粵港澳特色的中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)基地。優(yōu)化自貿(mào)試驗區(qū)區(qū)域布局，規(guī)劃特定區(qū)域，建設(shè)港澳現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚發(fā)展區(qū)。

3.在金融領(lǐng)域深化金融領(lǐng)域開放創(chuàng)新，推動跨境人民幣業(yè)務(wù)創(chuàng)新發(fā)展。適時允許自貿(mào)試驗區(qū)企業(yè)在一定范圍內(nèi)進(jìn)行跨境人民幣融資、借款等業(yè)務(wù)。發(fā)行人民幣債券。支持港澳金融機(jī)構(gòu)根據(jù)CEPA優(yōu)惠措施及相關(guān)法規(guī)規(guī)定，在南沙片區(qū)設(shè)立機(jī)構(gòu)和開展業(yè)務(wù)。推動自貿(mào)試驗區(qū)金融服務(wù)業(yè)對港澳地區(qū)進(jìn)一步開放。國家鼓勵和支持在南沙片區(qū)新設(shè)金融機(jī)構(gòu)，開辦期貨交易、信用保險、融資租賃、信托投資等業(yè)務(wù)，促進(jìn)投融資便利化，建立健全自貿(mào)試驗區(qū)金融風(fēng)險防控體系。加強(qiáng)粵港澳臺金融合作，穩(wěn)妥開展金融業(yè)綜合經(jīng)營、外匯管理等金融改革創(chuàng)新試點(diǎn)，支持南沙片區(qū)在內(nèi)地金融業(yè)逐步擴(kuò)大對港澳開放的過程中先行先試。

南沙片區(qū)除了在上述幾方面以外，在其他許多領(lǐng)域也正在研究更多的開放措施，相比CEPA的政策而言，南沙自貿(mào)區(qū)開放力度更大，開放領(lǐng)域更廣。

三、上海自貿(mào)區(qū)和廣東自貿(mào)區(qū)南沙片區(qū)開放措施的比較分析

上海自貿(mào)區(qū)的創(chuàng)設(shè)目標(biāo)是形成一批在全國可復(fù)制可推廣的改革措施，在金融、貿(mào)易、投資三方面的制度創(chuàng)新表現(xiàn)尤為突出。而廣東作為第二批自由貿(mào)易區(qū)，自然少不了要借鑒上海的一些開放措施。但由于各地區(qū)基本情況、區(qū)位優(yōu)勢等方面的不同，廣東自貿(mào)區(qū)相對于上海自貿(mào)區(qū)還需要更多符合自身情況的制度創(chuàng)新。

（一）投資管理方面

上海自貿(mào)區(qū)在投資管理方面開放措施主要有：一是制定和完善負(fù)面清單。經(jīng)過不斷修正，逐步減少外商投資準(zhǔn)入特別管理措施，進(jìn)一步提高了開放度和透明度，進(jìn)一步銜接了國際通行規(guī)則，負(fù)面清單管理為核心的外商投資管理制度基本建立。二是實施外商投資備案管理和境外投資備案管理制度。負(fù)面清單以外領(lǐng)域的外商投資項目核準(zhǔn)制和企業(yè)合同章程審批制全部改為備案制。三是深化商事登記制度改革，實施了企業(yè)準(zhǔn)入“單一窗口”制度。四是落實服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放措施，并且建立了相應(yīng)的監(jiān)管制度和監(jiān)管措施。

表1 廣東自貿(mào)區(qū)南沙片區(qū)和上海自貿(mào)區(qū)的比較

由于上海自貿(mào)區(qū)先行的示范效應(yīng)，南沙片區(qū)在投資管理政策也有諸多可以借鑒的經(jīng)驗，如負(fù)面清單、注冊資本認(rèn)繳制、“單一窗口”制度、境外投資備案制。另外，南沙片區(qū)由于其毗鄰港澳的特殊的地理位置，對港澳地區(qū)的投資在經(jīng)營范圍和深度擁有更多的政策支持，如納入粵港、粵澳合作聯(lián)席會議制度，加強(qiáng)溝通協(xié)作。這將促進(jìn)內(nèi)地與港澳經(jīng)濟(jì)深度融合，深入推進(jìn)粵港澳服務(wù)貿(mào)易自由化，強(qiáng)化粵港澳國際貿(mào)易功能集聚，便于探索構(gòu)建粵港澳金融合作新體制等。值得一提的是廣東省是全國唯一的國內(nèi)企業(yè)投資項目準(zhǔn)入負(fù)面清單管理試點(diǎn)省份，廣東自貿(mào)區(qū)南沙片區(qū)也將享受這獨(dú)一無二的政策優(yōu)勢，對內(nèi)資企業(yè)投資項目實行負(fù)面清單管理。通過對內(nèi)外資企業(yè)兩個“負(fù)面清單”管理模式的疊加，港澳資企業(yè)也能與內(nèi)地企業(yè)平等競爭，促進(jìn)自貿(mào)區(qū)與國際接軌，為全國實行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度探索路徑。開展以資本項目可兌換為重點(diǎn)的外匯管理改革等試點(diǎn)，實行外商投資資本金意愿結(jié)匯改革，推動自貿(mào)試驗區(qū)與港澳地區(qū)投融資匯兌便利化。

（二）貿(mào)易監(jiān)管方面

上海自貿(mào)區(qū)在貿(mào)易監(jiān)管方面創(chuàng)新“一線放開、二線安全高效管住、區(qū)內(nèi)自由”監(jiān)管制度。借鑒國際通行規(guī)則，建立貿(mào)易、運(yùn)輸、加工、倉儲等業(yè)務(wù)的跨部門綜合管理服務(wù)平臺，啟動實施國際貿(mào)易“單一窗口”管理制度，海關(guān)和檢驗檢疫合作“一次申報，一次查驗，一次放行”以及“先進(jìn)區(qū)、后報關(guān)報檢”等模式。探索建立貨物狀態(tài)分類監(jiān)管制度。對保稅貨物、非保稅貨物、口岸貨物進(jìn)行分類監(jiān)管，提高通關(guān)速度，控制監(jiān)管風(fēng)險。

南沙片區(qū)在一定意義上參照了上海自貿(mào)區(qū)相關(guān)政策并提出部分創(chuàng)新模式。如廣東自貿(mào)區(qū)總體方案指出，廣州南沙片區(qū)現(xiàn)有海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，比照上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的有關(guān)監(jiān)管模式，實行“一線放開”“二線安全高效管住”的通關(guān)監(jiān)管服務(wù)模式，同時實施海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域整合優(yōu)化措施，并根據(jù)自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)展需要，不斷探索口岸監(jiān)管制度創(chuàng)新。結(jié)合廣東自貿(mào)區(qū)三個片區(qū)設(shè)置各片區(qū)管理機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)，著重強(qiáng)調(diào)了需要加強(qiáng)各部門與廣東省人民政府的協(xié)同，各片區(qū)加強(qiáng)信息溝通和相互協(xié)作，實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展、錯位發(fā)展。

在海關(guān)監(jiān)管服務(wù)創(chuàng)新制度方面，南沙片區(qū)一共推出了19項創(chuàng)新政策，如采取先進(jìn)區(qū)、后報關(guān)的制度；保稅展示交易制度；批次進(jìn)出、集中申報制度；簡化通關(guān)作業(yè)隨附單證；統(tǒng)一備案清單；集中匯總納稅制度；保稅物流聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管制度等。另外，在南沙片區(qū)率先試點(diǎn)的“三個一”（一次申報、一次查驗、一次放行）通關(guān)模式。此外，在國內(nèi)首創(chuàng)政府以購買服務(wù)方式幫助進(jìn)出口企業(yè)支付查驗費(fèi)；率先推出跨境電商商品質(zhì)量溯源平臺，跨境電商商品質(zhì)量信息可通過互聯(lián)網(wǎng)登錄智檢口岸公共服務(wù)平臺進(jìn)行24小時快捷查詢；首創(chuàng)“智檢口岸”模式，實現(xiàn)24小時無紙化便捷通關(guān)，口岸貨物通檢時間進(jìn)口縮短3.5倍，出口縮短至幾近“零等候”；首創(chuàng)“進(jìn)口提前申報，船邊分流驗放”“出口提前申報，卡扣分流驗放”，對需要查驗的貨物優(yōu)先實施快速機(jī)檢，不需查驗的貨物即卸即放、直通放行，海關(guān)通關(guān)時效提高40%以上[13]。在港澳海關(guān)監(jiān)管方面實施“粵港澳海關(guān)綠色關(guān)鎖” ，港澳和外籍游艇“兩地牌一證通政策”，建立“一地兩檢”農(nóng)產(chǎn)品檢驗檢疫制度，將南沙港區(qū)口岸作為汽車整車進(jìn)口口岸，授權(quán)南沙相關(guān)機(jī)構(gòu)簽發(fā)赴港澳通行證業(yè)務(wù)。以上創(chuàng)新政策是站在南沙片區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢之下建立的。

（三）金融開放方面

上海自貿(mào)區(qū)與南沙片區(qū)的金融政策具有一定的共同性。第一，均鼓勵將金融與地區(qū)產(chǎn)業(yè)特色結(jié)合起來，創(chuàng)新金融業(yè)務(wù)與產(chǎn)品。上海自貿(mào)區(qū)金融發(fā)展最為成熟，自貿(mào)區(qū)內(nèi)逐步推行利率市場化等多項創(chuàng)新政策。南沙片區(qū)靠近港澳，圍繞海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展航運(yùn)金融作為金融創(chuàng)新重點(diǎn)，便以深化港澳合作。第二，在對外開放方面。兩區(qū)均開展人民幣用于國際貿(mào)易結(jié)算試點(diǎn)工作、建立外匯交易平臺、開展離岸金融業(yè)務(wù)。第三，在金融市場體系建設(shè)方面，均允許符合條件的外資機(jī)構(gòu)在區(qū)內(nèi)設(shè)立合資證券公司、合資基金管理公司以及各類股權(quán)投資機(jī)構(gòu)。在金融要素市場方面，設(shè)立各類交易所以完善金融體系。第四，在財稅政策方面，均為金融企業(yè)提供優(yōu)惠政策。對新進(jìn)、新引入或效益顯著的金融機(jī)構(gòu)給予財政上的補(bǔ)助和獎勵；對金融機(jī)構(gòu)的辦公用房給予補(bǔ)助優(yōu)惠等。第五，在投融資方面，均支持實體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。加大對中小企業(yè)融資信貸力度。發(fā)展創(chuàng)業(yè)投資私募股權(quán)投資等各類投融資方式。

同時，兩個地區(qū)有所差異，南沙片區(qū)定位為粵港澳全面合作的國家級新區(qū)，著力點(diǎn)在于深化粵港澳地區(qū)合作。結(jié)合區(qū)位優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，支持建設(shè)航運(yùn)交易所和華南商品期貨交易所、國家金融綜合配套改革試驗區(qū)和國際性加工貿(mào)易結(jié)算中心。由于南沙片區(qū)正處在起步階段，各項政策和風(fēng)險防范機(jī)制還不夠完善，從鄰近的港澳地區(qū)合作入手，逐步擴(kuò)大到國際間的合作,是一條能有效把控風(fēng)險的穩(wěn)健之路。具體做法是：（1）培養(yǎng)金融人才，加快粵港澳在南沙片區(qū)合作建設(shè)國際教育合作特區(qū)，率先實現(xiàn)內(nèi)地、港澳及國際職業(yè)資格“一試三證”；（2）支持南沙金融機(jī)構(gòu)為港澳臺居民提供跨境人民幣結(jié)算金融服務(wù)，支持粵港澳在自貿(mào)試驗區(qū)合作設(shè)立人民幣海外投貸基金；（3）降低港澳金融企業(yè)進(jìn)入南沙片區(qū)發(fā)展的準(zhǔn)入條件，允許廣州地區(qū)企業(yè)在港澳發(fā)行人民幣債券支持南沙片區(qū)開發(fā)建設(shè)，允許非銀行金融機(jī)構(gòu)與港澳地區(qū)開展跨境人民幣業(yè)務(wù)；（4）支持南沙片區(qū)開展內(nèi)、外資融資租賃行業(yè)統(tǒng)一管理體制與市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)等改革試點(diǎn)，支持與港澳地區(qū)開展個人跨境人民幣業(yè)務(wù)創(chuàng)新；（5）充可港澳地區(qū)借入人民幣在南沙購房，允許區(qū)內(nèi)個人直接投資境外企業(yè)股權(quán)等，境外人士可購買境內(nèi)理財產(chǎn)品等[14]。

上海自貿(mào)區(qū)金融改革圍繞自由貿(mào)易賬戶、推廣人民幣跨境使用、利率市場化、外匯管理制度改革、投融資匯兌便利五個主題展開。到2020年，上海要基本建成與我國經(jīng)濟(jì)實力以及人民幣國際地位相適應(yīng)的國際金融中心。

鑒于南沙片區(qū)只是廣東自貿(mào)區(qū)的一個組成部分，在金融開放措施上也受到前海片區(qū)的約束，南沙片區(qū)的金融合作基本集中在與港澳地區(qū)，較少與國外的合作?？傮w而言，無論是開放程度還是創(chuàng)新力度，上海自貿(mào)區(qū)都比南沙片區(qū)金融開放措施大很多。

（四）政府行政方面

上海自貿(mào)區(qū)加快轉(zhuǎn)變政府職能，由注重事前審批轉(zhuǎn)為注重事中事后監(jiān)管，加強(qiáng)對市場主體“寬進(jìn)”以后的過程監(jiān)督和后續(xù)管理。目前上海自貿(mào)區(qū)已經(jīng)建立了安全審查、反壟斷審查、社會信用體系、企業(yè)年度報告公示和經(jīng)營異常名錄制度、信息共享和綜合執(zhí)法制度、社會力量參與市場監(jiān)督等六項制度。大力推進(jìn)行政審批制度改革，實施簡化、優(yōu)化和透明審批，對不涉及安全和事項，限定在48小時辦結(jié)。

行政方面，南沙片區(qū)與上海自貿(mào)區(qū)實行的政策制度頗為一致，上述提到的六項制度在南沙片區(qū)制度中也均有提及。雖然南沙片區(qū)建立時間較后，具體實施的各項制度相較上海自貿(mào)區(qū)而言還未完善，但廣東首創(chuàng)容錯機(jī)制，減免創(chuàng)新承受的不當(dāng)壓力，將容錯免責(zé)具體化、條件化，使之成為可操作的務(wù)實法律條款，為廣東自貿(mào)區(qū)開展創(chuàng)新提供了法律保障。容錯機(jī)制體現(xiàn)了廣東對創(chuàng)新失誤的寬容和對創(chuàng)新積極性的保護(hù)，也將為南沙片區(qū)的制度創(chuàng)新提供源源不斷的動力。

（五）與港澳經(jīng)濟(jì)深度合作方面

除了2015年版的負(fù)面清單適用中國四大自貿(mào)區(qū)外，在CEPA框架下，2014年，內(nèi)地與香港、澳門簽署了《關(guān)于內(nèi)地在廣東與香港、澳門基本實現(xiàn)服務(wù)貿(mào)易自由化的協(xié)議》，接著，2015年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于在廣東省對香港、澳門服務(wù)提供者暫時調(diào)整有關(guān)行政審批和準(zhǔn)入特別管理措施的決定》，依據(jù)上述法規(guī)，使南沙片區(qū)對港澳服務(wù)業(yè)開放的力度會比境外其他國家和地區(qū)更高，外資投資進(jìn)入門檻更低，合作關(guān)系更深入，其具體表現(xiàn)在以下兩大方面：

1.促進(jìn)粵港澳九大經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的深度合作。在航運(yùn)物流方面，廣東自貿(mào)區(qū)可設(shè)立港澳獨(dú)資企業(yè)，經(jīng)營進(jìn)出中國港口的國際船舶運(yùn)輸業(yè)務(wù)。在高端制造業(yè)方面，支持在南沙開展選擇性征稅改革。在科技服務(wù)體系方面，共建科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中心和“粵港澳高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)聯(lián)盟”，支持南沙建設(shè)國際通信專用通道，打造南沙(粵港澳)數(shù)據(jù)服務(wù)試驗區(qū)，發(fā)展離岸數(shù)據(jù)服務(wù)。在人才合作示范區(qū)方面，準(zhǔn)許港澳專業(yè)人士在南沙片區(qū)便利執(zhí)業(yè)并逐步擴(kuò)展職業(yè)資格認(rèn)可范圍，允許港澳律師事務(wù)所開展合伙聯(lián)營試點(diǎn)。允許港澳地區(qū)醫(yī)療等服務(wù)機(jī)構(gòu)和執(zhí)業(yè)人員，經(jīng)備案或者許可后在南沙片區(qū)開展相應(yīng)業(yè)務(wù)。支持港澳投資者試點(diǎn)獨(dú)資舉辦非學(xué)歷中等、高等職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。在南沙與港澳開展職業(yè)技能“一試三證”模式改革試點(diǎn)。在旅游產(chǎn)業(yè)方面，在南沙新區(qū)放寬進(jìn)口游艇相關(guān)政策，支持南沙率先建立澳門游艇出入境管理體制新模式。在征信管理和商業(yè)保理方面，擴(kuò)大支付服務(wù)領(lǐng)域、征信服務(wù)業(yè)對港澳地區(qū)開放，港澳投資者可以設(shè)立商業(yè)保理企業(yè)[15]。在跨境貿(mào)易電子商務(wù)方面，“粵港跨境貨?！表椖縿?chuàng)新采取粵港陸空跨境聯(lián)運(yùn)中心管理模式。在國際化法治化營商環(huán)境方面，廣州國際航運(yùn)仲裁院、廣州金融仲裁院（自貿(mào)區(qū)分院）和中國廣州知識產(chǎn)權(quán)仲裁院（自貿(mào)區(qū)分院）將吸納港澳臺地區(qū)的金融與資本市場行業(yè)專家和法律專家、高科技及知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域代表作為仲裁員。在在商事登記方面，聯(lián)合香港創(chuàng)興銀行推出商事登記“香港通”服務(wù)，實現(xiàn)港人港企、海外投資者“足不出港”[14]，即可注冊企業(yè)。

2.打造粵港澳三大功能性平臺。一是打造粵港澳專業(yè)服務(wù)集聚平臺。選擇法律、會計、金融、咨詢服務(wù)等具有示范效應(yīng)的行業(yè)進(jìn)行試點(diǎn)，探索通過導(dǎo)入香港產(chǎn)業(yè)模式、香港專業(yè)服務(wù)、香港管理、香港仲裁模式等板塊，以工作小組或領(lǐng)導(dǎo)小組形式集聚一批港澳專業(yè)服務(wù)提供者，鼓勵并支持港澳專業(yè)服務(wù)人士為南沙企業(yè)“走出去”提供專業(yè)服務(wù)。二是打造葡語系/西語系國家商品展示銷售綜合平臺。建設(shè)內(nèi)容包括商品線下展示平臺、企業(yè)展示平臺、投資接洽平臺、葡語系國家和澳門文化展示平臺，以及線上銷售（電子商務(wù)）、進(jìn)出口貿(mào)易、倉儲物流等。三是建設(shè)南沙粵港深度合作區(qū)。按照內(nèi)地法律框架下借鑒引入香港標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則的原則，由粵港聯(lián)合規(guī)劃設(shè)計、借鑒香港標(biāo)準(zhǔn)，粵港聯(lián)合開發(fā)建設(shè)、以粵為主。在資訊科技、專業(yè)服務(wù)、金融及金融后臺服務(wù)、航運(yùn)物流、研發(fā)及科技成果轉(zhuǎn)化、國際教育培訓(xùn)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)領(lǐng)域與香港深化合作[15]。

以上是南沙片區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢，充分依托港澳，利用它們資源優(yōu)勢打造功能性合作平臺，利用“一國兩制”的制度優(yōu)勢加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的深度合作。

四、廣東自貿(mào)區(qū)南沙片區(qū)、上海自貿(mào)區(qū)和香港營商制度環(huán)境的比較

在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中，政府的職能就是為市場主體提供一個公平、公正的營商環(huán)境，保障市場主體的公平競爭地位[16]。我國自貿(mào)區(qū)建設(shè)目標(biāo)是著力培育國際化和法治化的營商環(huán)境，力爭建設(shè)成為具有國際水準(zhǔn)的投資貿(mào)易便利、貨幣兌換自由、監(jiān)管高效便捷、法制環(huán)境規(guī)范的自由貿(mào)易試驗區(qū)[17]，所以，自貿(mào)區(qū)要以制度創(chuàng)新為核心任務(wù)，率先形成國際化市場化法治化營商環(huán)境。香港是世界上最自由的經(jīng)濟(jì)體，也是我國制定自貿(mào)區(qū)政策的學(xué)習(xí)對象，南沙片區(qū)的定位是依托港澳，重點(diǎn)是服務(wù)貿(mào)易自由化測試。此節(jié)通過與香港營商制度環(huán)境的對比，一則尋找出兩地的制度差距，二則可以找出南沙片區(qū)與上海自貿(mào)區(qū)的制度競爭優(yōu)勢，得出南沙片區(qū)制度建設(shè)存在的主要問題，從而借鑒先進(jìn)經(jīng)驗，有目標(biāo)和有步驟地進(jìn)行制度創(chuàng)新，把南沙片區(qū)建設(shè)成為內(nèi)地自貿(mào)區(qū)的先行者之一。

本文采用參考文獻(xiàn)[11]的評價方法重新構(gòu)建了投資管理、貿(mào)易監(jiān)管、政府行政、金融開放、稅賦環(huán)境，自然人移動六方面的自貿(mào)區(qū)營商制度環(huán)境評價體系。其中，權(quán)重和評分標(biāo)準(zhǔn)均以世界銀行《2017營商環(huán)境報告》⑤評價體系為基礎(chǔ)。在全球190個經(jīng)濟(jì)體營商能力的中國排名基礎(chǔ)上，結(jié)合各自貿(mào)區(qū)的運(yùn)行情況作了適當(dāng)調(diào)整。評分標(biāo)準(zhǔn)采用5分制，其中得分≤1分表示不具備該項職能；1＜得分≤2分,表示基本具備該職能，但因為存在嚴(yán)重的缺陷而無法實施；2＜得分≤3表示具備該項職能，但存在較多缺陷，難以有效實施該職能；3＜得分≤4表示具備該項職能，存在一定缺陷，可以在一定條件下實施該職能；4＜得分≤5表示具備該職能，很少存在或不存在缺陷，可以自由實施該項職能[11]。通過分別打分，三地的營商制度環(huán)境的評價結(jié)果如圖1、圖2和圖3。

通過與香港自由港、上海自貿(mào)區(qū)的制度對比，南沙片區(qū)除了政府行政指標(biāo)以外，其他的五項指標(biāo)與香港均存在較大的差距，在投資管理、貿(mào)易監(jiān)管和自然人移動方面南沙片區(qū)制度水平高于上海自貿(mào)區(qū)，但在政府行政和金融開放方面仍有一定的距離。

政府行政效率有待提升。在政府行政效率方面，南沙片區(qū)和上海自貿(mào)區(qū)得分3.9分和4.0分，香港特區(qū)為3.8分。上海和南沙片區(qū)目前由7塊彼此獨(dú)立的區(qū)域組成，上海把它們整合劃分五個片區(qū)分類進(jìn)行管理，南沙則把它們統(tǒng)一進(jìn)行管理，但管理部門的統(tǒng)一平臺、協(xié)同監(jiān)管仍處于起步階段。南沙片區(qū)的企業(yè)注冊資本和企業(yè)管理水平不及上海。鑒于香港在財產(chǎn)登記管理上仍有些不足，因此，兩地自貿(mào)區(qū)應(yīng)向新加坡等先進(jìn)國家學(xué)習(xí)其政府行政效率經(jīng)驗。

圖1 廣東自貿(mào)區(qū)南沙片區(qū)和香港自由港營商制度環(huán)境比較雷達(dá)圖

圖2 上海自貿(mào)區(qū)和香港自由港營商制度環(huán)境比較雷達(dá)圖

圖3 廣東自貿(mào)區(qū)南沙片區(qū)和上海自貿(mào)區(qū)營商制度環(huán)境比較雷達(dá)圖

投資管理仍限制較多。根據(jù)內(nèi)地市場準(zhǔn)入負(fù)面清單和外商投資負(fù)面清單及相關(guān)法規(guī)，南沙片區(qū)和上海自貿(mào)區(qū)的投資管理分別得分為4.0和3.9 分，香港為4.6分。香港經(jīng)過長期發(fā)展,已建立起公平自由的競爭環(huán)境，外國公司的投資皆與本地公司采取一視同仁的政策,公平自由地競爭,受同一法律約束。南沙片區(qū)企業(yè)注冊程序達(dá)到國際先進(jìn)水平，“一口受理”聯(lián)辦證件全國最快24小時內(nèi)可領(lǐng)營業(yè)執(zhí)照企業(yè)印章⑥。南沙片區(qū)和上海自貿(mào)區(qū)在投資準(zhǔn)入方面實施“兩個清單”管理，但在一些領(lǐng)域內(nèi)資和外資較明顯的區(qū)別對待，與上海比較，南沙對港澳企業(yè)進(jìn)入條件相對寬松。由于自貿(mào)區(qū)內(nèi)企業(yè)境外投資管理制度改革尚處于探索階段，兩個負(fù)面清單關(guān)系有待協(xié)同，所列項目有待簡化，在反壟斷和國家安全審查領(lǐng)域的監(jiān)管水平有待提高。

貿(mào)易監(jiān)管有待進(jìn)一步提高。在貿(mào)易監(jiān)管方面，南沙片區(qū)和上海自貿(mào)區(qū)得分為3.7分和3.5分，香港得分為3.8分。貿(mào)易監(jiān)管是南沙片區(qū)在六個指標(biāo)與優(yōu)于上海自貿(mào)區(qū)最高的領(lǐng)域，也是與香港差距最小的領(lǐng)域。香港對進(jìn)出口貿(mào)易基本沒有管制，不存在關(guān)稅壁壘和非關(guān)稅壁壘。南沙片區(qū)的貨物貿(mào)易便利化為制度創(chuàng)新任務(wù)之一，現(xiàn)通關(guān)時效比以前提高40%以上，貿(mào)易便利化促進(jìn)體系在全國形成了示范，南沙郵輪抵離港時間最快達(dá)3.5小時，接近香港水平⑦。上海自貿(mào)區(qū)在貨物分類監(jiān)管、港區(qū)聯(lián)動等方面較有成效。兩地在信用體系構(gòu)建、貿(mào)易融資、貿(mào)易管制等方面還需要進(jìn)一步優(yōu)化。

稅賦制度水平較低。在稅賦制度方面，南沙片區(qū)和上海自貿(mào)區(qū)得分都是為3.6分，香港得分為4.9分。這是內(nèi)地與香港差異最大的方面。香港稅制簡單,稅種少稅率低。而南沙和上海自貿(mào)區(qū)的進(jìn)出口關(guān)稅比非自貿(mào)區(qū)低些，但限制較多，稅種也比較復(fù)雜，區(qū)內(nèi)企業(yè)與個體需繳納企業(yè)所得稅、增值稅和個人增值稅等，雖說有符合條件的地區(qū)可按照政策規(guī)定申請實施境外旅客購物離境退稅政策和在嚴(yán)格執(zhí)行貨物進(jìn)出口稅收政策前提下，允許在自貿(mào)試驗區(qū)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域內(nèi)設(shè)立保稅展示交易平臺等政策，但仍然稅賦高，稅制復(fù)雜，建議國家授權(quán)在自貿(mào)區(qū)試行減少稅種與降低稅率改革，提高納稅便利化程度，以提升對全球高端企業(yè)的吸引力。

金融業(yè)開放度低。在金融開放方面，南沙片區(qū)得分3.6，上海自貿(mào)區(qū)為3.8分，香港為4.4分。金融自由化是內(nèi)地與香港差距第二大的領(lǐng)域。香港自1973年解除了外匯管制后,外匯兌換自由,資金出入與轉(zhuǎn)移自由,資金經(jīng)營自由。南沙金融開放優(yōu)勢集中在港澳方面，無論在開放程度還是創(chuàng)新力度，上海自貿(mào)區(qū)都比南沙片區(qū)金融開放措施大很多。南沙金融業(yè)開放度要達(dá)到與香港同等水平，需在融資便利、匯兌自由、人民幣跨境使用等方面進(jìn)一步優(yōu)化和逐步開放。

人員進(jìn)出境障礙高。在人員進(jìn)出邊境自由方面，南沙片區(qū)得分3.7分，上海自貿(mào)區(qū)為3.6分，香港為4.3分，內(nèi)地自貿(mào)區(qū)人員進(jìn)出自由處于較低的水平。香港作為自由港，境內(nèi)和境外人員進(jìn)出較為便利和自由，這對于香港發(fā)展旅游業(yè)及吸引海外人才到港工作均十分有利。南沙人員在進(jìn)出港澳地區(qū)比上海便利，但目前，南沙片區(qū)對外國人入境和就業(yè)仍存在較為嚴(yán)格的限制，人員進(jìn)出自由度較低，簽證手續(xù)較繁瑣，因此，南沙片區(qū)需要在外國人入境簽證、就業(yè)方面提高便利化程度。

五、廣東自貿(mào)區(qū)南沙片區(qū)制度創(chuàng)新思考與政策建議

（一）制度創(chuàng)新思考

30多年前，廣東作為改革開放的先鋒，在沒有可直接借鑒的制度條件下，以香港等地為師，以市場化、國際化為目標(biāo)，通過不斷制度創(chuàng)新，最終為我國改革開放事業(yè)的成功添上濃墨重彩的一筆。今天，社會各界對廣東自貿(mào)區(qū)南沙片區(qū)的擁有同樣的期待，期待其如何實現(xiàn)體制機(jī)制創(chuàng)新，為珠三角及內(nèi)地經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級提供制度創(chuàng)新引擎。

香港作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)建立起較為成熟的航運(yùn)物流、金融行業(yè)、國際商貿(mào)等現(xiàn)代化服務(wù)業(yè)的商業(yè)體系，澳門地區(qū)則在個人消費(fèi)服務(wù)業(yè)領(lǐng)域有較大的制度優(yōu)勢。上海自貿(mào)區(qū)則在承擔(dān)國家級對外開放制度測試擔(dān)當(dāng)重任，南沙片區(qū)若吸取上海自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新成果，充分利用港澳已有的制度優(yōu)勢，強(qiáng)化區(qū)內(nèi)粵港澳合作，將加快建設(shè)以生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)和具有世界先進(jìn)水平的綜合服務(wù)樞紐。

南沙片區(qū)未來的制度創(chuàng)新以及更多的開放措施的實施離不開它的基本定位，制度創(chuàng)新的目標(biāo)將緊緊圍繞粵港澳融合發(fā)展來展開。首先，南沙片區(qū)的制度創(chuàng)新將著重深化與港澳航運(yùn)、貿(mào)易、金融和科技合作，以此促進(jìn)粵港澳服務(wù)貿(mào)易自由化，促進(jìn)粵港澳經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展。

其二是服務(wù)本地實體經(jīng)濟(jì)。自貿(mào)試驗區(qū)金融改革創(chuàng)新，需以服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)和投資貿(mào)易便利化為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。廣東自貿(mào)試驗區(qū)金融改革創(chuàng)新，將針對新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的金融服務(wù)需求，促進(jìn)跨境投融資及匯兌便利，開展跨境金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新，提高金融促進(jìn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高端制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)珠三角地區(qū)的產(chǎn)業(yè)升級。

其三是服務(wù)“走出去”戰(zhàn)略的實施。隨著“一帶一路”區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化戰(zhàn)略的實施，將加快我國企業(yè)“走出去”的步伐，跨境投融資匯兌便利化將更好地為我國企業(yè)參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合提供制度支持。

那么如何實現(xiàn)上述的制度創(chuàng)新的目標(biāo)，一般而言，要實現(xiàn)制度創(chuàng)新需要三類要素和條件，即創(chuàng)新人才，創(chuàng)新的載體和資源，以及推動創(chuàng)新的制度和環(huán)境[18]。南沙片區(qū)應(yīng)借鑒硅谷和深圳經(jīng)驗，營造一個類似的有利于創(chuàng)新型人才成長的環(huán)境。載體方面，創(chuàng)新的主體應(yīng)該是企業(yè)，尤其是民營企業(yè)。企業(yè)的最重要的作用是把創(chuàng)新資源，包括技術(shù)、管理、思想和人才與市場緊密結(jié)合起來，并以產(chǎn)品和服務(wù)的形式體現(xiàn)出來。自貿(mào)區(qū)實際上肩負(fù)著營建與國際接軌的營商環(huán)境的重任。南沙片區(qū)與港澳全方位對接，通過借力港澳地區(qū)的發(fā)達(dá)的國際金融中心、國際航運(yùn)中心，及其創(chuàng)新人才資源，對接?xùn)|南亞乃至歐美，讓廣東的企業(yè)“走出去”，為實現(xiàn)我國的“一帶一路”戰(zhàn)略作出貢獻(xiàn)；另外，通過對接港澳，提升廣東現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的水平，讓珠三角地區(qū)龐大的加工制造業(yè)盡快實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級?？梢?，南沙片區(qū)的制度環(huán)境在于把港澳地區(qū)的優(yōu)秀人才、國際化資源與珠三角地區(qū)的制造業(yè)及其載體有機(jī)融合起來，并通過體制機(jī)制的創(chuàng)新加速粵港澳地區(qū)人才、資源在自貿(mào)區(qū)的充分對接和互動，從而產(chǎn)生更大的市場和社會價值。

（二）政策建議

南沙片區(qū)的建立對于廣州以及珠三角地區(qū)的經(jīng)濟(jì)再一次騰飛至關(guān)重要。當(dāng)前，珠三角地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于瓶頸期，南沙片區(qū)將會是未來實現(xiàn)廣州以及珠三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)活力的鯰魚。鯰魚效應(yīng)的效果如何將直接影響新時期廣州以及珠三角地區(qū)實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。因此，廣東如何再次以香港為師，依托港澳，在制度創(chuàng)新和營商環(huán)境方面趕超上海自貿(mào)區(qū)，這將是南沙片區(qū)的制度創(chuàng)新方向，于是，本文提出以下對策建議：

一是加快建立與香港、新加坡等地區(qū)專業(yè)人才合作培養(yǎng)制度。香港、新加坡地區(qū)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的專業(yè)人才的培養(yǎng)理念較為國際化，根據(jù)廣東需求，設(shè)計聯(lián)合培養(yǎng)方案，在香港和新加坡分批培養(yǎng)金融、法律、航運(yùn)等領(lǐng)域緊缺人才。同時，開展香港園區(qū)規(guī)劃建設(shè)，以香港園區(qū)為試驗點(diǎn)，放寬對境外專業(yè)人才引進(jìn)的限制，提供更自由寬松的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)環(huán)境，制定人才引進(jìn)和落戶的財稅扶持政策，加快高級人才引進(jìn)，強(qiáng)化人才集聚功能。吸引境外優(yōu)秀專業(yè)人才到南沙創(chuàng)業(yè)和就業(yè)將是解決近階段南沙片區(qū)專業(yè)人才相對缺乏的首選方案。

二是完善金融體制建設(shè)。完善南沙片區(qū)的金融體制是推進(jìn)南沙片區(qū)建設(shè)的一大重點(diǎn)。依據(jù)自貿(mào)區(qū)總體方案，及時制定自貿(mào)區(qū)金融制度及實施細(xì)則，優(yōu)化配套服務(wù)，打通國際金融合作發(fā)展的制度瓶頸。南沙片區(qū)既要善于借鑒國際經(jīng)驗，營造國際化、市場化、法治化的金融服務(wù)環(huán)境，又要緊密結(jié)合廣東實際，立足產(chǎn)業(yè)鏈，緊緊依托自貿(mào)區(qū)先行先試的體制優(yōu)勢，探索建立有利于金融業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展的金融管理新體制，吸引境內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)進(jìn)駐南沙片區(qū)集聚。另外，進(jìn)一步擴(kuò)大對外開放措施，促進(jìn)南沙片區(qū)跨境投融資匯兌便利，完善南沙片區(qū)金融配套服務(wù)，健全南沙片區(qū)金融組織體系。研究制訂支持南沙片區(qū)融資租賃、航運(yùn)金融、科技金融、財富管理等金融業(yè)發(fā)展的專項政策，優(yōu)化南沙片區(qū)金融改革發(fā)展的政策環(huán)境。最后深化南沙片區(qū)與港澳地區(qū)金融合作，積極探索“準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單”的金融管理模式，擴(kuò)大南沙片區(qū)金融服務(wù)業(yè)對港澳地區(qū)的開放程度，以快速提高自貿(mào)區(qū)的金融國際化水平。

三是加快政府職能轉(zhuǎn)變，簡政放權(quán)，創(chuàng)新管理機(jī)制。依照自貿(mào)區(qū)總體方案，按照既有利于合力推進(jìn)自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)，又有利于各片區(qū)獨(dú)立自主運(yùn)作的原則，建立精簡高效“統(tǒng)一管理”分級負(fù)責(zé)的自貿(mào)試驗區(qū)管理體系。因此，各級政府應(yīng)該提高機(jī)構(gòu)運(yùn)作效率，并明確南沙片區(qū)管理架構(gòu)。采取多種靈活形式與渠道解決重大事項問題，建立協(xié)同管理機(jī)制，橫向協(xié)調(diào)多個駐區(qū)部門及不同層級相關(guān)部門，同時以合作實踐為基礎(chǔ)，深化粵港（粵澳）合作聯(lián)席會議機(jī)制。其次，進(jìn)一步深化政企分開職能，切實履行服務(wù)型政府功能，簡政放權(quán)，讓市場的力量配置資源，減輕政府管理產(chǎn)生的行政負(fù)擔(dān)，提高政府行政效能，進(jìn)而集中力量進(jìn)行廣州南沙片區(qū)的建設(shè)。借鑒香港、新加坡和上海先進(jìn)市場的管理做法和體制機(jī)制，以問題為導(dǎo)向，繼續(xù)建設(shè)和完善國際化、市場化、法制化營商環(huán)境。

四是完善投資管理體制。認(rèn)真實施“負(fù)面清單”的管理模式，深化投資管理體制改革，使負(fù)面清單以外的投資領(lǐng)域，享受準(zhǔn)入前國民待遇，做到外資與內(nèi)資一視同仁。探索建立適應(yīng)自貿(mào)區(qū)特點(diǎn)的信用制度和規(guī)范，建立自貿(mào)區(qū)社會信用服務(wù)體系，建設(shè)企業(yè)信息公示平臺，實施企業(yè)年度報告和經(jīng)營異常名錄管理，實現(xiàn)投資管理由注重前期審批轉(zhuǎn)為注重事中、事后監(jiān)管等制度。在香港園區(qū)先行簡化稅制試驗，為自貿(mào)區(qū)和中國稅制深入改革創(chuàng)造經(jīng)驗和條件。

五是深化粵港澳全面合作，發(fā)揮南沙片區(qū)先行先試優(yōu)勢。加快構(gòu)建與國際投資貿(mào)易通行規(guī)則相銜接的基本制度框架，推動形成全方位、高水平的對外開放新格局。開展《粵港澳服務(wù)貿(mào)易自由化政策體系》研究，積極探索并配合職能部門解決在CEPA框架下擴(kuò)大對港澳開放存在的政策障礙，利用自貿(mào)區(qū)先行先試的創(chuàng)新體制機(jī)制，進(jìn)一步推動粵港澳服務(wù)貿(mào)易自由化。落實《南沙區(qū)（南沙新區(qū)）深化與港澳合作第十三個五年規(guī)劃》，積極推進(jìn)穗澳兩地在南沙新區(qū)設(shè)立面向葡語國家的跨境電子商務(wù)合作和穗澳青年創(chuàng)業(yè)就業(yè)合作。借助“一帶一路”戰(zhàn)略，以及運(yùn)用海上絲綢之路的重要節(jié)點(diǎn)優(yōu)勢，在深入推進(jìn)粵港澳服務(wù)貿(mào)易自由化后，加快經(jīng)貿(mào)規(guī)則與國際對接，促進(jìn)粵港澳功能性合作平臺成為內(nèi)地開拓國際市場、面對全球挑戰(zhàn)、參與全球競爭的重大平臺。

注釋：

①李善民,毛艷華,符正平等．中國自由貿(mào)易試驗區(qū)發(fā)展藍(lán)皮書（2015-2016）[M]．廣州:中山大學(xué)出版社,2006．29．

②潘玉璋．關(guān)于中國(廣東)自由貿(mào)易試驗區(qū)廣州南沙新區(qū)片區(qū)工作情況的報告[D]．2016．

③王厚啟．廣東自貿(mào)區(qū)南沙片區(qū):持續(xù)推進(jìn)“貿(mào)易便利化”[EB/OL]．http://www．gd．xinhuanet．com/,2016-8-27．

④南沙與港澳第四季度合作基本情況[EB/OL]．http://ftz．gzns．gov．cn/,2017-1-9．

⑤The World Bank,Doing Business 2017: Understanding Regulations for Small and Medium－Size Enterprises,October24,2016．

⑥董芳．廣東自貿(mào)區(qū)掛牌一周年 南沙片區(qū)交出靚麗“成績單”[EB/OL]．http://news．ycwb．com/,2016-4-19．

⑦耿旭靜,盧夢謙．95項試點(diǎn)任務(wù)實施率超過94%[N]．廣州日報,2017-4-22(A3)．

[1]王銳蘭,李玉芳．我國負(fù)面清單制度改革:基于上海自貿(mào)區(qū)的實踐[J]．電子科技大學(xué)學(xué)報(社科版),2015(04):8-13．

[2]潘澤瑛,李婷,倪平宇等．基于上海自貿(mào)區(qū)模式的廣東自貿(mào)區(qū)特色發(fā)展研究[J]．國際商貿(mào),2015(04):93-95．

[3]張帥．把握全球自貿(mào)區(qū)發(fā)展趨勢 提升廣東自貿(mào)區(qū)建設(shè)水平[J]．廣東經(jīng)濟(jì),2015(09):15-19．

[4]林江．廣東自貿(mào)區(qū)如何推動特色金融的創(chuàng)新和發(fā)展[J]．金融經(jīng)濟(jì),2015(9):14-16．

[5]林江．我國稅收征管體制改革探索與創(chuàng)新——以廣東自貿(mào)區(qū)南沙片區(qū)為例[J]．會計之友,2016(17):2-6．

[6]蔡春林．廣東自貿(mào)區(qū)建設(shè)的基本思路和建議[J]．國際貿(mào)易,2015(01):15-21．

[7]李思敏．廣東自貿(mào)試驗區(qū)金融改革創(chuàng)新若干問題探討[J]．南方金融,2015(05):7-13．

[8]許林,邱夢圓．南沙新區(qū)金融發(fā)展與創(chuàng)新政策研究——與浦東新區(qū)、濱海新區(qū)之比較[J]．海南金融,2015(09):26-31．

[9]杜金岷,呂寒．南沙自貿(mào)區(qū)建設(shè)與發(fā)展研究[J]．城市觀察,2015(04):40-49．

[10]王孝松,盧長庚．中國自由貿(mào)易試驗區(qū)的競爭策略探索——基于上海、廣東自貿(mào)區(qū)的比較分析[J]．教學(xué)與研究,2017(02):42-50．

[11]商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院課題組．中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)與中國香港、新加坡自由港政策比較及借鑒研究[J]．科學(xué)發(fā)展,2014(09):5-17．

[12]左連村,陳德寧,黃耀婷．中國內(nèi)地自由貿(mào)易區(qū)的開放措施與CEPA開放措施的協(xié)調(diào)性研究[J]．華南師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2014(05):124-133．

[13]劉其勁,薛冰妮,吳璇．自貿(mào)區(qū)建設(shè)的廣東經(jīng)驗[EB/OL]．http://epaper．oeeee．com/,2016-3-2．

[14]2016年第三季度南沙與港澳合作交流情況總[EB/OL]．http://ftz．gzns．gov．cn/,2016-10-27．

[15]南沙與港澳第四季度合作基本情況[EB/OL]．http://ftz．gzns．gov．cn/,2017-1-9．

[16]李善民,毛艷華,符正平等．中國自由貿(mào)易試驗區(qū)發(fā)展藍(lán)皮書(2015-2016)[M]．廣州:中山大學(xué)出版社,2006．9．

[17]國務(wù)院．中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案[R],2013．

[18]商務(wù)部駐廣州特派員辦事處．對接港澳,實現(xiàn)廣東體制機(jī)制創(chuàng)新[EB/OL]．http://gztb．mofcom．gov．cn,2015-4-27．

A Comparison of Opening-up Measures between Free Trade Zones of Guangdong and Shanghai

Chen Dening,Gao Xiaoxiang,Gao Jingwen

Since the establishment of the China (Shanghai) Pilot Free-Trade Zone (SFTZ)in September,2013,significant progress has been made in the reform of opening-up measures and innovation of related systems. China (Shanghai) Pilot Free-Trade Zone,which was established at the end of 2014 in Nansha Area of Guangzhou,is responsible for relying on Hong Kong and Macao,as well as serving Chinese mainland. Although different in geographical location,economic status and development orientation,the two free trade areas are consistent in the goal of building a new open economic system. Through the comparison,it is found that although the opening level in Nansha Free Trade Zone is higher than that in SFTZ in terms of investment management,trade regulation and movement of natural persons,as well as the same level in tax system,Nansha still has a long way to go in government administration and financial openingup compared to Shanghai. Therefore,if Nansha Free Trade Zone wants to overtake the SFTZ in terms of opening-up,it needs to learn from Hong Kong,which will be the direction of system cultivation and innovation for Nansha.

free trade zone; opening-up measures; negative list; Guangzhou; Shanghai

F127

10.3969/j.issn.1674-7178.2017.04.011

陳德寧，廣東財經(jīng)大學(xué)國民經(jīng)濟(jì)研究中心、地理與旅游學(xué)院，副教授、博士，研究方向為粵港澳經(jīng)濟(jì)一體化。高曉祥，廣東財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院碩士研究生。高靜雯，廣東財經(jīng)大學(xué)地理與旅游學(xué)院本科生。

（責(zé)任編輯：李鈞）

廣州市社會科學(xué)基金“基于制度溢出視角下的廣東自貿(mào)區(qū)南沙片區(qū)與香港的整合培育機(jī)制研究”（15Y34）；廣東省自然科學(xué)基金“中國（廣東）自由貿(mào)易實驗區(qū)與港澳深度合作的制度創(chuàng)新機(jī)制研究”（2016A030313806）成果。本文承蒙廣東外語外貿(mào)大學(xué)左連村教授和廣州市社會科學(xué)院楊再高研究員指教，謹(jǐn)以致謝。