格拉斯哥市城市發(fā)展規(guī)劃的編制過程及其啟示

◎ 呂小康 黃奇晴

格拉斯哥市城市發(fā)展規(guī)劃的編制過程及其啟示

◎ 呂小康 黃奇晴

作為蘇格蘭第一大城市、英國第三大城市，格拉斯哥有著成熟完備的規(guī)劃體系，于2017年正式出臺了新一輪城市發(fā)展規(guī)劃。其城市發(fā)展規(guī)則編制兼?zhèn)湟?guī)范性與靈活性，圍繞議會確定的“促進可持續(xù)發(fā)展”的發(fā)展目標，衍生出高品質、健康、緊湊、可持續(xù)四個戰(zhàn)略目標繼而制定相關重點領域政策；堅持動態(tài)規(guī)劃原則，包含監(jiān)測、征詢、編制、審查、采納、實施、評估、更新等環(huán)節(jié)在內的動態(tài)歷程；關注公共產(chǎn)品的規(guī)劃，如交通體系、環(huán)境綠地、基礎設施、住房建設等，其所關注經(jīng)濟發(fā)展的重點在于就業(yè)崗位的增長和不同產(chǎn)業(yè)間的此消彼長而不是關注GDP數(shù)據(jù)；以廣泛的公眾參與凝聚共識，其公眾參與的途徑多、范圍廣、涉及群體全面，其規(guī)劃過程是一個不斷進行規(guī)劃教育、求得理性共識的過程。通過這種方式制定出的規(guī)劃反映的不僅僅是政府的主觀愿望，還有公眾對城市未來的期待。這些對國內同類型城市發(fā)展規(guī)劃的編制具有積極的借鑒意義。

格拉斯哥 地方發(fā)展規(guī)劃 城市總體規(guī)劃 規(guī)劃編制

一、引言

在整個規(guī)劃體系中，城市總體規(guī)劃的作用毋庸置疑。它一方面明確城市性質、規(guī)模和發(fā)展目標，另一方面綜合部署土地利用、空間布局，對城市未來的發(fā)展有著舉足輕重的作用。從1956年《城市規(guī)劃編制辦法》的施行到如今，隨著社會經(jīng)濟的增長、時代的進步，城市總體規(guī)劃的編制過程和內容也在逐步地調整和豐富。但同時也要認識到，在城市化、信息化的背景下，我國的城市總體規(guī)劃也面臨著嚴峻的考驗。當前我國城市總體規(guī)劃仍舊存在著一些問題，有的編制過程不夠嚴謹、編制理念落后，有的規(guī)劃內容死板冗雜，審批走過場形式化。城市總體規(guī)劃的這些問題在某種程度上使得規(guī)劃不僅僅滯后于城市的發(fā)展，而且還限制了城市合理的發(fā)展。

因此，2011年起，住房和城鄉(xiāng)建設部開啟了城市總體規(guī)劃改革與創(chuàng)新的研究，并推動了《城市總體規(guī)劃編制審批辦法》的制訂工作。2013年12月，中央城鎮(zhèn)化工作會議要求“推進規(guī)劃體制改革，加快規(guī)劃立法工作?！?016年2月發(fā)布的《中共中央 國務院關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》中指出，要“依法加強規(guī)劃編制和審批管理，認真落實城市總體規(guī)劃，創(chuàng)新規(guī)劃理念，改進規(guī)劃方法，增強規(guī)劃的前瞻性、嚴肅性和連續(xù)性?！?017年4月，中國工程院主辦并啟動了《中國城市建設可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究》，旨在圍繞“新型城鎮(zhèn)化”背景下城市建設中的突出問題和戰(zhàn)略需求，分析和總結國內外城市建設的問題和經(jīng)驗，提出中國城市可持續(xù)發(fā)展的核心戰(zhàn)略選擇。當前，現(xiàn)行2020年城市總體規(guī)劃即將到期，2030年或2040年的總體規(guī)劃修編和編制工作近在眼前。在這一背景下，借鑒國外經(jīng)驗取長補短以探尋更合適的城市總體規(guī)劃編制道路不失為明智之舉。

本文選取格拉斯哥城市發(fā)展規(guī)劃為案例主要基于兩個方面的考慮。首先，在城市規(guī)則的行政管理方面，英國的中央政府對城鄉(xiāng)規(guī)劃的管理掌握較為集中的權力，在這一點上與我國自上而下的行政體制相類似，這使兩國間的規(guī)劃編制過程的比較和借鑒成為可能。而在英國城市規(guī)劃中頻繁出現(xiàn)的可持續(xù)發(fā)展理念、緊湊城市概念、城市更新策略、戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃以及行動計劃等都與我國總體規(guī)劃改革的趨勢相吻合，因此有著重要的借鑒意義。

其次，從格拉斯哥城市發(fā)展規(guī)劃的編制內容與時機來看，它適逢蘇格蘭規(guī)劃體系的全面改革，作為新時期全國第一份出臺的城市發(fā)展規(guī)劃，代表著蘇格蘭最新規(guī)劃趨勢，其規(guī)劃體系十分完善且成熟，擁有龐大的規(guī)劃法律、政策、研究報告和規(guī)劃文件，對于國內城市總體規(guī)劃的編制工作有很重要的借鑒價值。格拉斯哥市早期通過產(chǎn)業(yè)轉型升級、文化振興、城市形象營銷實現(xiàn)從工業(yè)老城向文化新城的華麗轉身，在這一過程中，其城市規(guī)劃發(fā)揮著舉足輕重的作用，這對于正處于或將要經(jīng)歷產(chǎn)業(yè)轉型、內城更新的我國許多城市具有示范作用。

二、格拉斯哥市城市發(fā)展規(guī)劃的編制背景和過程

（一）格拉斯哥市城市發(fā)展規(guī)劃的相關背景

1. 城市背景

格拉斯哥是英國第三大城市、蘇格蘭最大的工商業(yè)和港口城市，格拉斯哥市占地面積176km2，人口約60萬左右；大格拉斯哥地區(qū)占地面積370 km2，擁有120萬左右人口?？巳R德河基本上自東向西穿越格拉斯哥，最后匯入大西洋。

格拉斯哥的發(fā)展在近代經(jīng)歷了一個由衰退向重生的巨大轉變。在工業(yè)革命時期取得過輝煌成就的格拉斯哥在應對后工業(yè)時代的沖擊時顯得力不從心。驟縮的就業(yè)崗位、居高不下的失業(yè)率、嚴重的人口流失以及大量的閑置土地無一不顯示出這座古老城市的沒落。這種狀況直到20世紀七八十年代城市更新政策逐步推進才得到好轉，在城市邊緣地區(qū)推進的區(qū)域住房計劃（Area Based Initiatives）以及在市中心建立的社區(qū)房屋協(xié)會（Community BasedHousing Associations）對城市面貌的改善、居民居住環(huán)境的提升起到了極大的作用。

20世紀80年代，格拉斯哥以市中心作為經(jīng)濟發(fā)展的重心，致力于打造全新的“商人的城市（The Merchant City）”，以吸引游客和投資。其推出的城市營銷活動——“Glasgow Miles Better”取得了巨大的成功，極大地提升了居民的自信心。90年代開始的城市規(guī)劃引入了城市競爭力的概念，更多地著眼于城市經(jīng)濟的發(fā)展而弱化了以往對消除貧困的關注，積極投身于全球城市競爭中。1990年格拉斯哥主辦了“歐洲文化城市”的活動，自此格拉斯哥成為通過傳統(tǒng)和現(xiàn)代文化遺產(chǎn)實現(xiàn)城市復興的典型。進入21世紀后，格拉斯哥更是采納了“城市復興（Urban Renaissance）”的理念，重點發(fā)展市中心區(qū)域，注重城市棕地的再開發(fā)，以城市設計為先導，推動高密度、混合用地使用?？梢哉f，格拉斯哥這座城市一直致力于通過城市再生、重組和再造實現(xiàn)經(jīng)濟復蘇。

2013年，格拉斯哥獲得了英國政府授予的2400萬英鎊的獎勵，旨在將格拉斯哥打造為英國智慧城市的領跑者。2014年，在英國地方主義改革背景下，格拉斯哥又與英國政府簽署了一筆1.13億英鎊的城市協(xié)議（City Deal），用于包括基礎設施建設在內的城市營建活動。在政府的鼓勵和支持下，格拉斯哥無疑位列于成功推動經(jīng)濟發(fā)展實現(xiàn)城市復興的先鋒城市的行列中。

2. 規(guī)劃背景

2006年，蘇格蘭規(guī)劃法案（The Planning etc. (Scotland) Act 2006）對舊的規(guī)劃體系進行了現(xiàn)代化的改革，用戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃（Strategic Development Plans）和地方發(fā)展規(guī)劃（The Local Development Plans）取代了之前的結構規(guī)劃（Structure Plans）和地方規(guī)劃（Local Plans），以此作為蘇格蘭城市規(guī)劃新的法律基礎。

本文中的格拉斯哥城市發(fā)展規(guī)劃（The Glasgow City Development Plan）在新的規(guī)劃體系中歸屬于地方發(fā)展規(guī)劃，與其同級的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃為格拉斯哥和克萊德河谷地區(qū)戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃（The Glasgow and the Clyde Valley Strategic Development Plan），兩者的上位規(guī)劃為國家規(guī)劃框架（National Planning Framework,NPF）和蘇格蘭規(guī)劃政策（Scottish Planning Policy）。

新一輪格拉斯哥地方發(fā)展規(guī)劃的籌備適逢國家規(guī)劃框架（NPF2）和蘇格蘭規(guī)劃政策（SPP2010）的重新修訂階段。新的蘇格蘭國家發(fā)展規(guī)劃框架（NPF3）作為法定規(guī)劃，將部署未來二三十年蘇格蘭長期的空間發(fā)展戰(zhàn)略；蘇格蘭規(guī)劃政策（SPP 2014）則更加詳細地闡述了重要的土地開放規(guī)劃項目將如何在全國范圍內被執(zhí)行和落實。因此，格拉斯哥的這份新城市發(fā)展規(guī)劃在很大程度上反映了新時期蘇格蘭政府在規(guī)劃政策上的新思路、新方向。

格拉斯哥城市發(fā)展規(guī)劃的出臺首開新時期地方發(fā)展規(guī)劃的先河。該規(guī)劃確立了格拉斯哥市在未來十年的發(fā)展框架，包括總體上的空間發(fā)展戰(zhàn)略、相關政策文件以及有關土地使用和基礎設施建設的提案等。在蘇格蘭現(xiàn)代化城市規(guī)劃體系的指導下，這份城市發(fā)展規(guī)劃通過運用更多視覺化技術，更加方便、簡潔地向民眾傳達城市發(fā)展戰(zhàn)略、關鍵政策和提案等信息，當然，其最基本的作用還是為規(guī)劃開發(fā)申請（Planning Applications）的決策提供法律依據(jù)。

（二）格拉斯哥市城市發(fā)展規(guī)劃的出臺過程

2011年始，格拉斯哥市計劃用新的地方發(fā)展規(guī)劃來取代2009年12月通過的《城市規(guī)劃2》（City Plan 2）。

規(guī)劃的前期準備階段主要是對《城市規(guī)劃2》實施監(jiān)測和評估。2011年10月3日市議會公布了《監(jiān)測報告》（Monitoring Statement）和《主要事項報告》及相關的《臨時環(huán)境報告》（Interim Environmental Report），同時開啟了為期10周的公共征詢和參與階段。

在這個基礎上，2013年夏，市議會發(fā)布了城市發(fā)展規(guī)劃草案（Proposed City Development Plan）。該規(guī)劃強調，城市規(guī)劃應該將重點放在營建高質量的人居環(huán)境、關注居民的健康和福利以及可持續(xù)發(fā)展上。同時，明確了規(guī)劃的目標是，應對氣候變化和經(jīng)濟環(huán)境并創(chuàng)造良好的物質和社會環(huán)境以吸引和維系投資。經(jīng)過一年的時間，擬議的城市發(fā)展規(guī)劃結束其公眾意見征詢期（the Representation Period for comments）并將收集到的意見整理成一篇總結稿，在回復公眾建議的同時對規(guī)劃進行適當?shù)男薷牟⒂?014年5月發(fā)布。

修改后的規(guī)劃于2015年6月24日提交給蘇格蘭內閣部長審查。與此同時，有關歷史環(huán)境、自然環(huán)境、可持續(xù)交通發(fā)展在內的一系列的《補充規(guī)劃指導》也于2016年6月13日至2016年6月25日開啟了公眾征詢階段。

2016年6月22日，蘇格蘭內閣大臣結束了對格拉斯哥城市發(fā)展規(guī)劃的審查并下達了審查報告（Examination Report）。格拉斯哥議會在審查報告的基礎上形成規(guī)劃修改稿（the modified plan），并再次提交給蘇格蘭內閣部長審議以求得采用。與此同時，第二階段的《補充規(guī)劃指導》的公眾征詢也于9月開啟，主要包括滿足住房需求、資源管理、中心網(wǎng)絡三個部分。而補充規(guī)劃指導中包括經(jīng)濟發(fā)展、綠帶綠網(wǎng)及場所營造等在內的剩余部分的公眾咨詢將在市議會的咨詢中心開展。

2017年3月29日，格拉斯哥市城市發(fā)展規(guī)劃得到最終采用并公布實施。整個規(guī)劃出臺過程見表1①。

根據(jù)《蘇格蘭規(guī)劃通告6/2013：發(fā)展規(guī)劃》（Scottish Planning Circular 6/2013:Development Plan）規(guī)定，通常地方發(fā)展規(guī)劃的制定周期在31個月左右，也就是兩年半。不過，格拉斯哥新的城市發(fā)展規(guī)劃歷經(jīng)了五年多的時間才最終出臺，這一方面是因為受到上位規(guī)劃變動調整帶來的影響，另一方面也有改革背景下制定首份規(guī)劃所需的摸索空間。

三、格拉斯哥市城市發(fā)展規(guī)劃編制的基本環(huán)節(jié)

一般而言，地方發(fā)展規(guī)劃的編制包括了六大階段：一是前期準備階段，收集資料、發(fā)布發(fā)展規(guī)劃計劃（Development Plan Scheme）和公眾參與聲明（Participation Statement）、前期公眾參與（Early Engagement）以及主要事項報告和監(jiān)測報告的出臺和公眾征詢；二是規(guī)劃擬議階段，規(guī)劃草案和行動計劃草案（Proposed Action Programme）的出臺和公眾征詢；三是提交內閣大臣審查；四是出臺修改后的規(guī)劃；五是規(guī)劃得到采納；最后是出臺行動計劃。

本章節(jié)選取了其中十分關鍵的三個環(huán)節(jié)進行更加詳細的介紹，分別是前期對舊版規(guī)劃的監(jiān)測和評估、貫穿全過程的公眾參與和征詢以及后期的規(guī)劃審查及反饋。

表1 格拉斯哥市城市發(fā)展規(guī)劃時間表

（一）規(guī)劃的監(jiān)測與評估

規(guī)劃的監(jiān)測和評估工作在法定文件《蘇格蘭規(guī)劃通告6/2013》中被定義為規(guī)劃部門在開展新一輪規(guī)劃編制前的首要任務。主要內容應該包括監(jiān)測規(guī)劃地區(qū)物質空間、經(jīng)濟、社會和環(huán)境主要特性的改變以及評估當前實行的規(guī)劃中相關政策和提案給規(guī)劃地區(qū)帶來的影響。②

規(guī)劃的監(jiān)測和評估是以證據(jù)為基礎（Evidence-based）的規(guī)劃活動的重要資料來源之一。這些證據(jù)對于規(guī)劃編制的形成、規(guī)劃內容的評判有著重要的意義，同時還為未來監(jiān)測結果提供參考。這項工作在住房需求評估和交通運輸評估這兩方面的規(guī)劃審核中尤為重要。規(guī)劃的監(jiān)測和評估成果最終以監(jiān)測報告的形式呈現(xiàn)。

格拉斯哥2011年發(fā)布的這份監(jiān)測報告反映了自《城市規(guī)劃2（草案）》于2007年公布以來格拉斯哥市主要的物質環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟生活和社會生活的變化以及規(guī)劃帶來的影響。這份監(jiān)測報告的結構參照《城市規(guī)劃2》，圍繞人口、工作、環(huán)境和基礎設施四個主題展開③。每一主題的內容分為三大部分，第一部分介紹了每一議題下相關數(shù)據(jù)、指標等的主要變動；第二部分結合現(xiàn)實情況對《城市規(guī)劃2》中每一主題下的具體內容進行分析和總結；第三部分則提出了新的城市發(fā)展規(guī)劃在編制過程中可能需要考慮到的潛在的議題。④監(jiān)測報告一方面對規(guī)劃的實施起著監(jiān)督的評估作用，另一方面又為規(guī)劃的編制提供了重要依據(jù)，成為新老兩份規(guī)劃間的紐帶。這使得規(guī)劃能夠在一定程度上保持較好的承接性和延續(xù)性，最大限度地避免出現(xiàn)因為部門人事變動或長官變更而造成規(guī)劃前后矛盾、改頭換面的局面。

（二）規(guī)劃的公眾參與和征詢

根據(jù)蘇格蘭政府規(guī)定，規(guī)劃機構每年至少需要公布一次發(fā)展規(guī)劃計劃。格拉斯哥市議會定于每年三月公布的發(fā)展規(guī)劃計劃，不僅詳細地介紹了正在進行的規(guī)劃活動及各項規(guī)劃推進的時間進度表，同時還公布一份公眾參與聲明（Participation Statement），闡明公眾征詢將于何時、何地、以何種方式進行，以滿足公眾了解和參與規(guī)劃活動的需求。而所有的規(guī)劃信息（無論是歷史規(guī)劃文件還是隨規(guī)劃進程推進的即時信息）都可以在市議會網(wǎng)站上查閱和下載，重要規(guī)劃文件還能在地區(qū)圖書館借閱，這充分保證了公民對規(guī)劃事項享有平等的知情權。

公眾參與和公眾征詢對于規(guī)劃的編制有著重要的意義。一方面，新規(guī)劃的制定帶來的土地使用方式等變動與市民生活息息相關，良好的公眾參與會增進民眾對規(guī)劃的了解，減少對未知規(guī)劃的不安，一定程度上還能增強民眾對規(guī)劃預期的信心和認同感，減少未來規(guī)劃實施過程中的摩擦和阻力。另一方面，公眾征詢還為公眾表達意見提供重要的平臺，不同背景的社會組織、專業(yè)機構、利益集團、個人基于各自的知識背景、利益考慮提出的意見和建議能夠更好地保證規(guī)劃的科學性。

格拉斯哥市議會在制定新一輪城市發(fā)展規(guī)劃的過程中，積極地鼓勵公民和社會組織參與其中，其特點是在規(guī)劃的多個環(huán)節(jié)采用多種方式為公眾提供豐富的參與途徑和交流平臺以滿足不同群體的需求。除了履行法定咨詢義務外，格拉斯哥市議會還充分發(fā)揮主觀能動性以擴大規(guī)劃籌備階段利益相關者參與的范圍和數(shù)目，提高大眾對該規(guī)劃的了解程度和認知水平。例如，在《主要事項報告》的公眾征詢階段，格拉斯哥市議會就采用了一系列創(chuàng)新技術手段（如免費發(fā)放的明信片、推特簡訊、視頻短片等）鼓勵在格拉斯哥生活、工作或參觀的公眾積極參與并了解格拉斯哥正在發(fā)生的改變。

當然，這些宣傳和收集民意的手段并不是免費，相反還是一筆不菲的支出，比如基于預算壓力的考慮，投放明信片的方法就沒有繼續(xù)在規(guī)劃草案公眾征詢階段使用。但是，格拉斯哥市議會所作出的努力還是十分令人動容的，也為新的城市規(guī)劃的出臺奠定了廣泛的群眾基礎。

主要采用的方式整理如表2所示。

（三）規(guī)劃的審查和反饋

2015年6月，在經(jīng)過了為期十周的公眾征詢后，格拉斯哥市議會向蘇格蘭內閣大臣提交了城市發(fā)展規(guī)劃草案。一年后收到內閣大臣的審查報告。這份審查報告經(jīng)三位報告人的審查，多達510頁，對擬議的城市發(fā)展規(guī)劃細分出的57個主要議題進行了深入細致的研究和評判。每一項議題下都注明了這項議題與對應城市發(fā)展規(guī)劃的哪些內容、審查這項議題的報告人是誰、提出這項議題的代表團體和個人以及他們的編號等基本信息以及審查的詳細內容。

詳細內容主要分為五個部分：一是格拉斯哥規(guī)劃部門對于公眾征詢階段中各個代表提出的尚無法定奪的意見進行的歸納匯總；二是各代表提出的相應的修改提議；三是格拉斯哥規(guī)劃部門對于這些意見和建議的總結回應和相關理由；四是審查報告人對于該項議題所有提議的總結歸納；最后是審查報告人給出的修改意見。⑤

表2 格拉斯哥城市發(fā)展規(guī)劃采用的公眾參與和公眾征詢方式匯總表

可以看出，除了識別和糾正規(guī)劃草案中的缺陷外，審查的另一個重要目的就是對公眾征詢階段代表提出的尚未解決的問題進行審定，并給出有理有據(jù)的解釋。這使得公眾征詢不再流于形式、浮于表面，也使得征詢的成果得到認真的對待和妥善的處理。

總體上，這份審查報告在涵蓋整個城市發(fā)展規(guī)劃草案的重點議題和主要內容的同時，對意見代表和規(guī)劃部門的分歧做出了專業(yè)的判斷和裁決。既做到了對規(guī)劃的全局性指導，也做到了細節(jié)上的考證。

四、《格拉斯哥市城市發(fā)展規(guī)劃》的內容與理念

和舊版的《城市規(guī)劃2》將大量細節(jié)性的規(guī)劃指導囊括在主體規(guī)劃文件中不同的是，新的城市發(fā)展規(guī)劃采用了法定的規(guī)劃主體文件與非法定的《補充規(guī)劃指導》相結合的形式。主體文件著眼于城市發(fā)展的愿景、空間發(fā)展戰(zhàn)略和總體政策，《補充規(guī)劃指導》則更詳細地闡釋各項政策的具體內容同時隨著城市發(fā)展而不斷更新。這一改變旨在使規(guī)劃體系能更好地適應可能發(fā)生的政治、社會文化、科學技術的改變，以及時調整城市管理的方法和手段。

（一）規(guī)劃內容

格拉斯哥的《城市發(fā)展規(guī)劃》包括五大主體內容（見表3）：城市概況（City Profile and Context）、戰(zhàn)略舉措（Strategic Approach）、相關政策（Policies）、政策規(guī)劃地圖（Policy and Proposals Map）與行動計劃（Action Programme）以及一系列支持文件。

第一部分的城市概況首先明確了格拉斯哥市的定位，其次從社會、經(jīng)濟和環(huán)境三個方面運用數(shù)據(jù)展現(xiàn)格拉斯哥的發(fā)展現(xiàn)況。作為蘇格蘭最大的城市，格拉斯哥不僅是區(qū)域的更是國家的主要經(jīng)濟引擎和商業(yè)樞紐。在社會層面上，該規(guī)劃介紹了格拉斯哥的人口和家庭數(shù)目的增長趨勢以及人口的健康水平和健康不平等水平。經(jīng)濟層面上，點明了格拉斯哥的經(jīng)濟貢獻、勞動人口素質、高等教育狀況以及失業(yè)和貧困人口狀況。環(huán)境層面介紹了格拉斯哥的居住環(huán)境、水環(huán)境和空氣環(huán)境、交通和通勤狀況以及公共空間和閑置土地的現(xiàn)狀。

基于這三個方面對格拉斯哥的現(xiàn)狀分析，可以看出格拉斯哥市所需面對的挑戰(zhàn)主要有：如何把握整體金融風向以帶動公司部門投資；如何應對預期增長的人口；如何解決交通堵塞、人口擁擠和空氣污染問題；如何緩解人口健康不平等的矛盾；如何提供新興經(jīng)濟所需的商業(yè)場所；如何滿足日益蓬勃的知識經(jīng)濟的增長需求等。

為應對上述挑戰(zhàn)，該規(guī)劃的第二部分確立了主要的發(fā)展目標，并闡述了在規(guī)劃期間要達成目標應采取的相關戰(zhàn)略舉措。創(chuàng)建和維護高品質、健康的城市環(huán)境以及通過布局緊湊型城市形態(tài)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展成為規(guī)劃的兩個主要目標。該規(guī)劃還計劃取得四個戰(zhàn)略成果：一是營造一個經(jīng)濟不斷增長的有活力的城市；二是創(chuàng)造欣榮的可持續(xù)的環(huán)境供人們居住和工作；三是為商貿往來提供通達便捷的條件；四是維護歷史的、生態(tài)的綠地。最終，將格拉斯哥打造成為一個高品質、健康、緊湊、可持續(xù)的城市。

四個戰(zhàn)略成果相互關聯(lián)，并通過相應的戰(zhàn)略舉措來實現(xiàn)。當然，達成一個戰(zhàn)略成果所帶來的好處可能會與達成另一個戰(zhàn)略目標造成沖突，因此，如何在規(guī)劃中正確處理鼓勵發(fā)展和保護環(huán)境之間的平衡關系至關重要。這四方面的戰(zhàn)略發(fā)展目標為這項規(guī)劃相關政策和提案的制定提供了一定的依據(jù)。

第三部分涵蓋了為達成主要發(fā)展目標，規(guī)劃所需要考慮的重點領域的十二項政策：場所營造原則、可持續(xù)空間發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)濟發(fā)展、中心網(wǎng)絡、資源管理、綠帶綠網(wǎng)、自然環(huán)境、水環(huán)境、歷史環(huán)境、滿足住房需求、可持續(xù)交通以及規(guī)劃實施。其中場所營造原則和可持續(xù)空間發(fā)展戰(zhàn)略兩項為總體政策，也就是說所有的開發(fā)提案都必須以這兩項政策為參照以達成規(guī)劃所設定的主要發(fā)展目標。

場所營造政策中細化了《蘇格蘭規(guī)劃政策2014》中所提出的六大場所品質目標：獨特、令人感到安全愉悅、可及、可塑、友善以及資源節(jié)約，同時強調通過高質量的城市設計手法來提升在格拉斯哥開發(fā)項目的質量，使得格拉斯哥成為一個更加宜居、宜業(yè)的城市。

可持續(xù)空間發(fā)展戰(zhàn)略政策在空間層面對城市發(fā)展戰(zhàn)略進行部署和落實，主張發(fā)展緊湊型的城市形態(tài)。整個空間發(fā)展戰(zhàn)略大致劃分為兩個層次，分別是戰(zhàn)略發(fā)展框架（Strategic Development Frameworks）和地方發(fā)展框架（Local Development Frameworks）。前者確立了六大優(yōu)先發(fā)展地區(qū)，包括市中心、格拉斯哥北區(qū)、大伊斯特豪斯、加文/帕特里克、內東區(qū)以及克萊德河發(fā)展走廊。后者順應變化的社會、經(jīng)濟環(huán)境，重點對鄰里小區(qū)層面的發(fā)展進行指導，如將受經(jīng)濟下行影響而需要幫助以支持城市再生活動的小區(qū)德拉姆查珀爾和波洛克認定為需要進行城市振興的地區(qū)。

經(jīng)濟發(fā)展政策旨在為城市居民和商業(yè)企業(yè)創(chuàng)造更多的經(jīng)濟發(fā)展機會，推動持續(xù)的經(jīng)濟增長。當前，格拉斯哥的產(chǎn)業(yè)多種多樣，并且服務型產(chǎn)業(yè)如零售、金融商貿、健康護理、高等教育以及創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)越來越成為就業(yè)崗位的主要來源。因此，規(guī)劃提出要重點關注低碳產(chǎn)業(yè)、工程設計及制造業(yè)、生命科學、經(jīng)濟商貿、旅游業(yè)和大型賽事以及高等和繼續(xù)教育產(chǎn)業(yè)等關鍵經(jīng)濟部門。保持市中心作為招商引資地的吸引力是這項政策的核心，一個重要的途徑就是進一步完善市中心的軟、硬件基礎設施以吸引投資，從而使格拉斯哥在與其他城市的競爭中脫穎而出。支持大學或其他高等教育機構的擴張和發(fā)展也被提到了一個重要的位置，因為他們是高素質勞動力和技術創(chuàng)新的重要來源，也有利于格拉斯哥向知識型學習型城市邁進。此外，規(guī)劃還將一些擁有可交易工商業(yè)用地的區(qū)域劃定為“有開發(fā)機會的經(jīng)濟發(fā)展區(qū)”，通過投資新的基礎設施、提升環(huán)境，釋放這些地區(qū)的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

中心網(wǎng)絡政策旨在打造一個互聯(lián)互通的中心網(wǎng)絡，使得每位格拉斯哥居民都能很方便地獲得地區(qū)中心的資源。格拉斯哥的中心網(wǎng)絡體系規(guī)劃包括市鎮(zhèn)中心、零售商貿休閑中心以及地方購物設施三大類，其中市鎮(zhèn)中心被劃分成城市中心（The City Centre）、主要城鎮(zhèn)中心（Major Town Centres）以及地方城鎮(zhèn)中心（Local Town Centres）三級。這些中心不僅能為居民提供大量的商品和服務，而且是有活力、多功能和可持續(xù)的。

資源管理政策的主要目標為減少能源消費、增加清潔和可再生能源的使用。在能源的生產(chǎn)環(huán)節(jié)要求盡可能使用可再生和低碳資源并提高資源利用率，還計劃在九個地區(qū)安裝風力發(fā)電渦輪機；在能源的使用環(huán)節(jié)，格拉斯哥提出了建立集成式供能供熱系統(tǒng)和打造地區(qū)集中供暖網(wǎng)絡的設想以提高能源使用的效率；對于開發(fā)建設同樣提出了推動高效能設計和使用低碳生產(chǎn)技術的要求。此外，這項政策還在保護小區(qū)免受能源生產(chǎn)過程中可能會產(chǎn)生的不利影響方面和廢物處理問題上做了相關規(guī)定。

綠帶綠網(wǎng)政策主要包含兩方面的內容，一是開放空間和綠色網(wǎng)絡的認定與保護；二是釋放新的開放空間以滿足發(fā)展需求。綠色網(wǎng)絡涵蓋范圍較廣，大到公園以及連接走廊（如水道、步道或自行車道），小到小區(qū)公共空間、門前綠籬都包括在內，綠帶也是重要的組成部分。規(guī)劃闡述了綠色網(wǎng)絡和綠帶對于城市發(fā)展的諸多好處，如加強城市投資吸引力、有利于提高公眾健康水平、保護野生動物及其棲息地等。

此外，自然環(huán)境政策包括了自然保護區(qū)、風景區(qū)、地質多樣區(qū)的認定以及他們將得到怎么樣的保護、他們所受到的負面影響將怎么減輕等。水環(huán)境政策主要聚焦于新的城市發(fā)展在解決水災上的作用。歷史環(huán)境政策旨在保證格拉斯哥的物質文化遺產(chǎn)能夠得到有效的保護、維修和管理。滿足住房需求這一章旨在滿足不斷增長的多樣化的人口的多種住房需求，無論是住房品質、價格還是住房產(chǎn)權，都能有可供選擇的空間。可持續(xù)交通政策主要涉及五個議題：市中心交通、市中心停車、步行與騎行、不依賴火車為基礎的公共交通以及居民停車空間的供給。

這份規(guī)劃涉及的上述所有政策和規(guī)劃都在第四部分的規(guī)劃地圖上得到直觀的呈現(xiàn)，這些規(guī)劃地圖詳細地展示了規(guī)劃期間哪些地區(qū)將受到規(guī)劃影響或將進行開發(fā)建設活動等。

第五部分的行動計劃羅列了規(guī)劃涉及的所有行動、項目，概述了這些政策和計劃將如何被落實，包括由誰負責以及項目落實的行動表等細節(jié)部分。此外，還配有可以明晰地了解各項目在城市區(qū)域內分布的地圖。目前，格拉斯哥市城市發(fā)展規(guī)劃相應的行動計劃還在籌備當中，其發(fā)布的時間期限為城市發(fā)展規(guī)劃被采納后的三個月內。

表3 格拉斯哥城市發(fā)展規(guī)劃的內容架構

此外，《補充規(guī)劃指導》（Supplementary Guidance）是城市發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分。它詳細介紹市議會將如何實施這項規(guī)劃涉及的各項政策，并進一步提供各項政策的更多信息和細節(jié)。與城市發(fā)展規(guī)劃主要聚焦于宏觀設想、空間戰(zhàn)略和總體政策不同的是，補充規(guī)劃指導涵蓋的是相關各項規(guī)劃政策的詳盡資料。除了可持續(xù)空間戰(zhàn)略，格拉斯哥市城市發(fā)展規(guī)劃中涉及的每一項政策都在補充規(guī)劃指導中有各自相對應的部分。而可持續(xù)空間戰(zhàn)略這部分的補充規(guī)劃指導將單獨提出，采用特定地區(qū)空間發(fā)展戰(zhàn)略和總體規(guī)劃的形式制定出來。

補充規(guī)劃指導的每一部分都將進行公眾咨詢，讓相關利益方、利益集團和公眾都能進行評價并提出修改意見。補充規(guī)劃指導的最終版本將參考公眾咨詢期間獲得的所有評論和建議。由于補充規(guī)劃指導的公眾咨詢還在進行，因此，在這一期間，議會將執(zhí)行非法定的臨時規(guī)劃指導（Interim Planning Guidance ，IPG）直到補充規(guī)劃指導通過公眾咨詢并被采納。補充規(guī)劃指導的公眾咨詢從2017年4月24日開始，到2017年6月19日結束，共持續(xù)八周。

總體來說，格拉斯哥這份城市發(fā)展規(guī)劃，既做到了對國家層面相關領域政策的解讀和繼承，同時精要地表達各專題的主要內容與目標，又做到了與相關單獨的、專項的政策相對接，最后由補充規(guī)劃指導進行詳細的闡述。這份規(guī)劃不僅面向具有相關專業(yè)知識的內閣大臣，同時還面向廣大公眾。這就要求規(guī)劃不僅要具有專業(yè)性，而且要具有可讀性。格拉斯哥市這項新的城市發(fā)展規(guī)劃充分體現(xiàn)了對公眾提出延續(xù)城市歷史、保護生態(tài)等要求的尊重，又反映了新趨勢下城市通過合理基礎設施實現(xiàn)吸引投資、拉動經(jīng)濟增長、可持續(xù)發(fā)展的需求。

（二）規(guī)劃理念

1. 以可持續(xù)發(fā)展為重心

可持續(xù)發(fā)展的理念在英國有著悠久的傳統(tǒng)，早在1990年，英國城鄉(xiāng)規(guī)劃協(xié)會就成立了可持續(xù)發(fā)展研究小組，其于1993年發(fā)表的《可持續(xù)環(huán)境的規(guī)劃策略》提出了要把可持續(xù)發(fā)展的概念引入城市規(guī)劃的實踐。蘇格蘭2006規(guī)劃法案更是把可持續(xù)發(fā)展（Sustainable Development）作為規(guī)劃的中心原則，要求每一個規(guī)劃部門都要在規(guī)劃制定中將可持續(xù)發(fā)展原則滲透到規(guī)劃的每一部分和每一環(huán)節(jié)。⑥因此，毋庸置疑，格拉斯哥的城市發(fā)展規(guī)劃的核心就是可持續(xù)發(fā)展。

2. 豎向增長、布局緊湊的城市形態(tài)

主要體現(xiàn)在兩個方面，一是高密度的城市開發(fā)。城市更新與再生是現(xiàn)階段格拉斯哥城市規(guī)劃關注的焦點，其確立的基本原則包括優(yōu)先開發(fā)棕地而非綠地、優(yōu)先再利用廢棄和閑置土地、采用高密度的土地利用開發(fā)模式等。二是優(yōu)先發(fā)展公共交通，抑制不必要的汽車通行。擴張的城市形態(tài)客觀上使人們的出行依賴于小汽車，而布局緊湊的城市形態(tài)則主張優(yōu)先發(fā)展公共交通。鼓勵步行、騎行和搭乘公交，創(chuàng)建一個便利、快捷的城市公共交通系統(tǒng)，既能夠降低對小汽車的過度依賴，減少尾氣的排放、交通擁堵的程度，改善城市環(huán)境，又能幫助人們取得更加健康的生活方式、提升健康水平。

3. 規(guī)劃設計先導，關注人口健康

格拉斯哥充分認識到了人口健康問題與人居環(huán)境之間復雜的關聯(lián)，認為人們居住、工作以及休閑娛樂的場所與生活方式的選擇、健康狀況有著重要的內在聯(lián)系，例如住房的質量、道路安全、社會融入、就業(yè)機會以及水質、空氣質量等環(huán)境因素會通過影響人們的活動潛移默化地對人們的健康產(chǎn)生影響。因此其基于設計先導的規(guī)劃的關注重點并不拘泥于城市建筑、街道外觀的改善與提升，更準確地說，它通盤考慮了所處區(qū)域的背景，通過平衡與協(xié)調各種利益和機會將健康議題置于規(guī)劃全局的中心，以達成提升居民健康水平、解決健康不平等的目標。這種以人為中心的規(guī)劃理念，充分體現(xiàn)了格拉斯哥對于物質規(guī)劃與人居感受的深入思考。

4. 重視市場需求，優(yōu)先發(fā)展市鎮(zhèn)中心

格拉斯哥大多數(shù)市鎮(zhèn)中心在為地區(qū)提供零售服務業(yè)方面扮演著重要的角色，然而近些年，由于地區(qū)間競爭、網(wǎng)絡購物的興起以及經(jīng)濟的普遍衰退等因素，市鎮(zhèn)中心的零售服務功能受到了巨大的沖擊。相比周邊地區(qū)，市鎮(zhèn)中心更具有完備的基礎設施、勞動力和服務基礎。因此，為了重新喚醒這些市鎮(zhèn)中心的活力，發(fā)揮市場的力量，格拉斯哥在規(guī)劃中確立了市鎮(zhèn)中心優(yōu)先發(fā)展的原則，即基礎設施、交通設施、文化交流設施、娛樂休閑設施以及商務空間等多種不同功能用地開發(fā)向市鎮(zhèn)中心傾斜。

五、格拉斯哥城市發(fā)展規(guī)劃編制的借鑒意義

總結格拉斯哥城市發(fā)展規(guī)劃的編制過程，可總結出如下特征，以供國內城市編制相關規(guī)劃時進行參考。

第一，兼?zhèn)湟?guī)范性與靈活性。一方面，格拉斯哥市的城市發(fā)展規(guī)劃是在一個成熟、完備的規(guī)劃體系的指導下，按照一定的編制框架進行的，因此，其編制過程具有較強的規(guī)范性和嚴肅性。另一方面，其上位規(guī)劃對各發(fā)展規(guī)劃的具體內容和格式?jīng)]有做硬性的要求，而是給出相關的規(guī)劃指導、確立規(guī)劃應遵循的相關原則，這使得城市議會在規(guī)劃編制過程中擁有較大的自主權和自由發(fā)揮的空間。具體來說，格拉斯哥市的城市發(fā)展規(guī)劃的編制圍繞著議會確定的“促進可持續(xù)發(fā)展”的發(fā)展目標，衍生出高品質、健康、緊湊、可持續(xù)四個戰(zhàn)略目標繼而制定相關重點領域政策。這種方法首先建立系統(tǒng)的目標體系，其次在此基礎上搭建預期規(guī)劃成果的整體框架，最后用具體的規(guī)劃策略將兩者聯(lián)系起來，使得整個規(guī)劃的框架具有較強的內在邏輯性。與此同時，各章節(jié)的劃分與內容安排較為靈活，且能做到因時因地制宜。

第二，堅持動態(tài)規(guī)劃原則。格拉斯哥城市發(fā)展規(guī)劃的編制過程是一個包含監(jiān)測、征詢、編制、審查、采納、實施、評估、更新等環(huán)節(jié)在內的動態(tài)歷程。首先，對上輪規(guī)劃的實施情況進行監(jiān)測、評估并采集相關數(shù)據(jù)，為新版規(guī)劃的制定提供依據(jù)。其次，規(guī)劃部門與法定機構、社會團體和民眾等一同研討形成主要事項報告，為城市發(fā)展規(guī)劃主體內容的確定奠定堅實的群眾基礎。最后，由補充規(guī)劃指導提供更多的規(guī)劃參考細節(jié)，由行動計劃進一步落實規(guī)劃的實施細節(jié)。這兩份文件一方面能夠彌補原有規(guī)劃深度可能不能滿足未來發(fā)展的缺陷，另一方面還能切實根據(jù)現(xiàn)實發(fā)展的需要實時應對新興的社會問題，使得規(guī)劃的實行能更好地適應不斷變化著的社會經(jīng)濟環(huán)境。

第三，關注公共產(chǎn)品的規(guī)劃。格拉斯哥的規(guī)劃更關注于城市自身的建設，規(guī)劃工作的重點是公共產(chǎn)品，如交通體系、環(huán)境綠地、基礎設施、住房建設等；關注經(jīng)濟發(fā)展的重點在于就業(yè)崗位的增長和不同產(chǎn)業(yè)間的此消彼長而不是關注GDP數(shù)據(jù)，這與國內有較大的區(qū)別；此外，其規(guī)劃體系基于資本主義背景，因此規(guī)劃實體本身并不從事開發(fā)活動，而是對開發(fā)進行調節(jié)和控制，所以其公共產(chǎn)品的開發(fā)很大程度上依賴于私人開發(fā)商的意愿，故而在針對公共產(chǎn)品的規(guī)劃編制和實施的過程中就會更多地利用市場機制在城市建設中的規(guī)律與力量。

第四，以廣泛的公眾參與凝聚共識。在整個格拉斯哥城市發(fā)展規(guī)劃的編制過程中，我們可以明顯地發(fā)現(xiàn)其公眾參與的途徑多、范圍廣、涉及群體全面。格拉斯哥市議會反復地與社會各界溝通，聆聽公眾的需求，即便在規(guī)劃完成后，也十分注意通過各種途徑向社會各界宣傳介紹。其規(guī)劃過程是一個不斷進行規(guī)劃教育、求得理性共識的過程。通過這種方式制定出的規(guī)劃反映的不僅僅是政府的主觀愿望，還有公眾對城市未來的期待。

注釋：

①Glasgow City Council：Development Plan Scheme．2016-2017．

②Scottish Government：Scottish Planning Circular 6/2013 Development Planning．2013．

③Glasgow City Council：City Plan 2．2009．

④Glasgow City Council：Monitoring Report．2011．

⑤Glasgow City Council：Proposed City Development Plan Examination Report．2016．

⑥Scottish Parliament：Planning etc．(Scotland) Act 2006．2006．

[1]官大雨．國家審批要求下的城市總體規(guī)劃編制——中規(guī)院近時期承擔國家審批城市總體規(guī)劃“審批意見”的解讀．城市規(guī)劃,2010(6):36-45．

[2]何丹,譚會慧．“規(guī)劃更美好的倫敦”——新一輪倫敦規(guī)劃的評述及啟示．國際城市規(guī)劃,2010(4):79-84．

[3]李曉江,張菁,董珂,王佳文,蘇潔瓊,呂曉蓓．當前我國城市總體規(guī)劃面臨的問題與改革創(chuàng)新方向初探．上海城市規(guī)劃,2013(3):1-5．

[4]孫施文．英國城市規(guī)劃近年來的發(fā)展動態(tài)．城市規(guī)劃學刊,2005(6):34-40．

[5]田莉,桑勁,鄧文靜．轉型視角下的倫敦城市發(fā)展與城市規(guī)劃．國際城市規(guī)劃,2013(6):13-18．

[6]張捷,趙民．從“多規(guī)合一”視角談我國城市總體規(guī)劃改革．上海城市規(guī)劃,2015(6):8-13．

[7]趙民．論城市規(guī)劃的實施．城市規(guī)劃匯刊,2000(4):28-31．

[8]鄭德高,葛春暉．對新一輪大城市總體規(guī)劃編制的若干思考城市規(guī)劃,2014(2):90-98．

Glasgow Urban Planning: Process and Enlightenment

Lyu Xiaokang,Huang Qiqing

As the biggest city of Scotland and the third largest city of UK,Glasgow has a mature and complete urban planning system,which is being renewed in 2017. Its urban planning rules are both standardized and flexible. It focuses on the goal of promoting sustainable development set out by the parliament and therefore derives four specific strategic goals including high-quality,healthy,compressed and sustainable. It follows the principle of dynamic planning,including dynamic processes such as surveillance,consultation,formulation,examination,adoption,implementation,assessment,updating,etc. It pays close attention to the planning of public goods,such as transportation system,environmental greenbelts,infrastructure,housing construction,etc.,and special attention to job growth and the trade-offs between industries instead ofGDP statistics in terms of economic growth. It nurtures various public involvement of extensive ranges to build consensus,and can be seen as a process of planning education to pursue rational consensus. Urban planning done this way not only reflects the subjective intentions by the government,but also the expectation for the city’s future by its citizens. The Glasgow experience is presumably referential for domestic cities with similar urban planning demands and practices.

Glasgow; local development planning; urban master plan; formulation of plans

TU984

10.3969/j.issn.1674-7178.2017.04.007

呂小康，南開大學周恩來政府管理學院副教授，主要從事城市社會心態(tài)治理研究。黃奇晴（通訊作者），碩士研究生，倫敦大學學院巴特萊特先進空間分析中心（University College London,The Bartlett Centre for Advanced Spatial Analysis），主要從事智慧城市及城市治理研究。

（責任編輯：盧小文）