以問(wèn)題為導(dǎo)向加強(qiáng)高校內(nèi)控制度建設(shè)

蔣洪寧

摘 要：為了實(shí)現(xiàn)“到2020年，基本建成與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的，權(quán)責(zé)一致、制衡有效、運(yùn)行順暢、執(zhí)行有力、管理科學(xué)的內(nèi)部控制體系{1}”這個(gè)總體目標(biāo)，我們應(yīng)該提高對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)，提高內(nèi)部控制目標(biāo)的設(shè)定，增強(qiáng)主動(dòng)管理意識(shí)，以問(wèn)題為導(dǎo)向，解決高校當(dāng)前存在的主要問(wèn)題，打好內(nèi)部管理的基礎(chǔ)框架，然后才能逐漸完善并實(shí)現(xiàn)管理的科學(xué)化。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部控制 財(cái)務(wù)管理模式 問(wèn)題導(dǎo)向 主動(dòng)管理

中圖分類號(hào)：F234 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2017）06-121-02

自從1999年第三次全國(guó)教育工作會(huì)議做出加快發(fā)展高等教育的決定以來(lái)，高校進(jìn)入加速發(fā)展時(shí)代。近年來(lái)，高校紛紛擴(kuò)招、擴(kuò)建、引進(jìn)人才，辦學(xué)規(guī)模越來(lái)越大，所管理的人、財(cái)、物日趨龐大和復(fù)雜。但是高校的內(nèi)部控制制度建設(shè)沒(méi)有得到相應(yīng)的發(fā)展，仍處于較低水平，管理粗放、松散，很難在保障國(guó)有資產(chǎn)安全和提高管理效益上發(fā)揮積極作用。有些還存在概念上的混淆：認(rèn)為內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)才是把關(guān)的部門(mén)，是實(shí)施內(nèi)部控制的主要部門(mén)。但從財(cái)政部近年來(lái)發(fā)布的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范可以看到，每一個(gè)辦事的部門(mén)都是關(guān)口，內(nèi)控制度涉及高校事務(wù)的各個(gè)方面。內(nèi)部審計(jì)是評(píng)價(jià)內(nèi)控制度是否有效和正常運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。2012年11月財(cái)政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，要求包括高校在內(nèi)的行政事業(yè)單位進(jìn)行內(nèi)控制度建設(shè)。2015年12月，財(cái)政部印發(fā)全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)，進(jìn)一步為行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)指明了方向。指出內(nèi)部控制要結(jié)合自身的管理框架，將制約內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行嵌入內(nèi)部控制的各個(gè)層級(jí)、各個(gè)方面、各個(gè)環(huán)節(jié)。堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，抓住關(guān)鍵點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)，提高內(nèi)部控制的針對(duì)性和有效性{1}。筆者認(rèn)為這是對(duì)高校的內(nèi)部控制從被動(dòng)、分散轉(zhuǎn)變到強(qiáng)調(diào)主動(dòng)性和整體性管理提出了要求。理順經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序是高校當(dāng)前亟待解決的問(wèn)題。本文從高校內(nèi)部控制的目標(biāo)設(shè)定、高校財(cái)務(wù)管理模式及存在問(wèn)題等方面，以解決高校人財(cái)物管理中主要問(wèn)題為導(dǎo)向，談?wù)劯咝?nèi)控制度建設(shè)的一些設(shè)想。

一、高校內(nèi)部控制的目標(biāo)

內(nèi)部控制目標(biāo)的確定對(duì)組織而言非常關(guān)鍵，取決于組織對(duì)內(nèi)部控制工作認(rèn)識(shí)的深度。長(zhǎng)期以來(lái)，行政事業(yè)單位的內(nèi)控制度以經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法合規(guī)、保障國(guó)有資金安全，防范舞弊和預(yù)防腐敗等基本目標(biāo)為目標(biāo)，主要表現(xiàn)在會(huì)計(jì)制度不相容職務(wù)的內(nèi)部牽制上。

2012年《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的發(fā)布，已經(jīng)有向內(nèi)部管理控制延伸的趨勢(shì)。提出全面性原則：內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)貫穿單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過(guò)程，實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全面控制{2}。該規(guī)范將內(nèi)部控制貫穿于預(yù)算、收支、政府采購(gòu)、資產(chǎn)、建設(shè)項(xiàng)目、合同等管理制度中，通過(guò)內(nèi)控制度達(dá)到管理的完善。那么內(nèi)部控制就不止于內(nèi)部牽制，還包括了內(nèi)部管理控制。但在內(nèi)部控制目標(biāo)定位上，該規(guī)范并未將目標(biāo)定位提升，仍以守住法律底線為目標(biāo)。

2015年12月財(cái)政部印發(fā)的全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)，對(duì)內(nèi)控制度總體目標(biāo)有了規(guī)劃性要求：到2020年，基本建成與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的，權(quán)責(zé)一致、制衡有效、運(yùn)行順暢、執(zhí)行有力、管理科學(xué)的內(nèi)部控制體系{1}。這個(gè)目標(biāo)提出與現(xiàn)代化管理相適應(yīng)及管理科學(xué)的理念，大大提升了內(nèi)部控制的目標(biāo)定位。

高校的內(nèi)控制度建設(shè)一直以來(lái)基本上是按照上級(jí)部門(mén)文件要求去做，呈被動(dòng)管理、分散管理狀態(tài)，沒(méi)有根據(jù)自身實(shí)際需要制定明確的控制目標(biāo)，對(duì)內(nèi)控制度的認(rèn)識(shí)深度不夠，沒(méi)有將內(nèi)控制度與學(xué)校的發(fā)展聯(lián)系起來(lái)。很多高校提出以實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)外知名、區(qū)域一流高水平大學(xué)為目標(biāo)，但是這個(gè)目標(biāo)不能只停留在發(fā)展規(guī)劃上，要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，就要?jiǎng)?chuàng)建高水平的內(nèi)部管理環(huán)境，使全體員工形成合力朝著共同的目標(biāo)前進(jìn)。而內(nèi)部控制是實(shí)現(xiàn)高水平內(nèi)部管理的手段和過(guò)程。內(nèi)部控制與提高管理水平相結(jié)合，就要提高內(nèi)部控制的目標(biāo)定位。高校應(yīng)增強(qiáng)主動(dòng)管理意識(shí)，內(nèi)部控制的目標(biāo)定位應(yīng)在守住法律底線的基礎(chǔ)上，提升到兼顧效益與公平，為創(chuàng)建高水平內(nèi)部管理環(huán)境服務(wù)，促進(jìn)高校教育事業(yè)健康有序地發(fā)展。

二、當(dāng)前高校管理模式及存在問(wèn)題

（一）高校管理模式

高校的管理涉及很多方面，在這里所說(shuō)的管理模式主要是指財(cái)務(wù)管理模式。高校的財(cái)務(wù)管理模式有兩種：“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，集中管理”和“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”，規(guī)模較大的高校一般采用“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理模式”，以提高各二級(jí)學(xué)院業(yè)務(wù)開(kāi)展的主動(dòng)性和效率。但是分級(jí)管理應(yīng)以統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為前提，2007年《財(cái)政部教育部關(guān)于“十一五”期間進(jìn)一步加強(qiáng)高度學(xué)校財(cái)務(wù)管理工作的若干意見(jiàn)》指出：“高等學(xué)校應(yīng)實(shí)行‘統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理的財(cái)務(wù)管理體制，規(guī)模較大的學(xué)校也可實(shí)行‘統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、集中核算的財(cái)務(wù)管理體制。高等學(xué)校必須確保學(xué)校財(cái)務(wù)規(guī)章制度、經(jīng)濟(jì)分配政策、經(jīng)濟(jì)資源配置、財(cái)務(wù)收支預(yù)算、會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)等高度統(tǒng)一。{3}”統(tǒng)一的財(cái)務(wù)規(guī)章制度和經(jīng)濟(jì)分配政策非常重要，是保障國(guó)有資產(chǎn)、資金安全，防范風(fēng)險(xiǎn)，并且形成有效的激勵(lì)機(jī)制，避免在分級(jí)管理中形成各二級(jí)學(xué)院自設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、各自為政的重要措施。

（二）高校管理模式中存在的問(wèn)題

目前很多高校都實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的財(cái)務(wù)管理模式，但是實(shí)施得不夠徹底，管理也不夠科學(xué)、規(guī)范，對(duì)內(nèi)部控制和內(nèi)部管理的認(rèn)識(shí)不足。

1.分級(jí)管理實(shí)施得不夠徹底。很多高校本科教學(xué)仍然由學(xué)校統(tǒng)一管理，只是把一部分教學(xué)如留學(xué)生教育、成教、研究生教育、高職教育等進(jìn)行了分級(jí)管理。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)這種管理方式并非是從“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”的思路上形成的，而是成形于創(chuàng)收思路。過(guò)去的一段時(shí)間，高校曾出現(xiàn)“創(chuàng)收熱”，很多高校把本科教育之外的辦學(xué)都列入創(chuàng)收范圍。但筆者認(rèn)為隨著高校辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大，本科教育以外的學(xué)歷教育占學(xué)校教育比重已到舉足輕重的程度，這部分教學(xué)業(yè)務(wù)不應(yīng)列入創(chuàng)收范圍。近年來(lái)，有些學(xué)校對(duì)創(chuàng)收收入的管理進(jìn)行了調(diào)整，學(xué)歷教育以外的教學(xué)收入才列入創(chuàng)收，筆者比較贊同這樣的劃分。對(duì)于創(chuàng)收的起源、發(fā)展及出現(xiàn)的問(wèn)題，以及是否還有存在的必要，在此不做討論。筆者是贊成對(duì)留學(xué)生教育、成教、研究生教育、高職教育等進(jìn)行分級(jí)管理的，而且認(rèn)為分級(jí)管理實(shí)施得不夠徹底，鑒于高校辦學(xué)規(guī)模的日益擴(kuò)大，筆者認(rèn)為本科教育也應(yīng)進(jìn)行分級(jí)管理。否則校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)大部分時(shí)間要忙于全校各項(xiàng)事務(wù)的決議，同時(shí)由于學(xué)校本科教學(xué)的經(jīng)費(fèi)集中在教務(wù)處管理，教務(wù)處就成了事務(wù)繁雜的總務(wù)處，忙于全校教學(xué)儀器設(shè)備的購(gòu)置和維護(hù)，全校教室安排和管理等等，忙于應(yīng)付各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用和審批，不能專注于專業(yè)、課程建設(shè)，及教學(xué)質(zhì)量、教學(xué)運(yùn)行的管理，影響學(xué)校內(nèi)涵建設(shè)的提升。

2.缺少以“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”為前提的內(nèi)部控制和內(nèi)部管理制度。在創(chuàng)收和承包制思維的影響下，學(xué)校對(duì)分級(jí)管理教學(xué)部門(mén)的管理模式演變成了承包制。只規(guī)定上交學(xué)校比例和管理部門(mén)事業(yè)發(fā)展金及酬金留成比例，實(shí)行分級(jí)管理的部門(mén)自行解決勞務(wù)費(fèi)發(fā)放，學(xué)校不規(guī)定勞務(wù)費(fèi)發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。學(xué)校在缺乏相應(yīng)的內(nèi)部管理和內(nèi)部控制制度的情況下放權(quán)，會(huì)造成什么樣的局面？各部門(mén)自定勞務(wù)費(fèi)發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，只要通過(guò)主管校領(lǐng)導(dǎo)審批即可。不僅發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有依據(jù)，主管校領(lǐng)導(dǎo)審批沒(méi)有依據(jù)，就是審計(jì)監(jiān)督也一樣沒(méi)有依據(jù)。筆者長(zhǎng)期在高校內(nèi)審部門(mén)工作，一直被一些問(wèn)題困擾，比如：如何界定是否存在經(jīng)濟(jì)問(wèn)題？由部門(mén)自定發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)是否合理合法？沒(méi)有依據(jù)的多發(fā)勞務(wù)費(fèi)如何定性？完整的審批程序是否等同于程序合法合規(guī)？筆者了解到其他高校普遍存在著同樣的問(wèn)題，各個(gè)部門(mén)待遇不同，有些部門(mén)的勞務(wù)費(fèi)是一般行政管理部門(mén)的幾倍。這樣的管理存在內(nèi)部控制的盲區(qū)，造成各自為政的分散管理狀態(tài)，擾亂經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序。同樣是在學(xué)校工作，為什么有些人是在創(chuàng)收，而有些人做的是本職工作？這樣的心理失衡導(dǎo)致沒(méi)有創(chuàng)收的部門(mén)也想方設(shè)法從自己管理的經(jīng)費(fèi)中尋找各種提成的可能，形成“靠山吃山，靠水吃水”的混亂局面，這也是小金庫(kù)存在的現(xiàn)實(shí)背景。高校分配制度的不合理在一定程度上影響了學(xué)校的發(fā)展，人才流動(dòng)向勞務(wù)費(fèi)高的地方跑，學(xué)校的本科教育質(zhì)量、戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)則少有人關(guān)注。

3.缺乏主動(dòng)管理意識(shí)。有些高校管理者對(duì)內(nèi)部控制和內(nèi)部管理的認(rèn)識(shí)不足，只注重形式上的合法。比如小金庫(kù)的問(wèn)題，有些人是這樣認(rèn)識(shí)的：小金庫(kù)是違法的，性質(zhì)很嚴(yán)重，絕對(duì)不允許存在。所有的收支都必須進(jìn)學(xué)校的財(cái)務(wù)賬，只要進(jìn)財(cái)務(wù)賬就合法了，怎么支出學(xué)校不管，可以按部門(mén)原來(lái)的做法。這樣從形式上看是合法了，但是不去管支出的合理性，不管這項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)整個(gè)學(xué)校經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響，就是缺乏主動(dòng)管理意識(shí)。

三、以問(wèn)題為導(dǎo)向加強(qiáng)高校內(nèi)控制度建設(shè)的幾點(diǎn)意見(jiàn)

加強(qiáng)高校內(nèi)控制度建設(shè)，要與加強(qiáng)內(nèi)部管理相結(jié)合。我們除了要完成財(cái)政部文件要求的各項(xiàng)制度建設(shè)，更應(yīng)該從促進(jìn)學(xué)校發(fā)展的角度，以解決主要問(wèn)題為導(dǎo)向，理順經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序，建立與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的，權(quán)責(zé)一致、制衡有效、運(yùn)行順暢、執(zhí)行有力、管理科學(xué)的內(nèi)部控制體系。

（一）立足戰(zhàn)略發(fā)展的全局高度，打好財(cái)務(wù)管理模式框架

打好總體框架再設(shè)置內(nèi)部管理制度，才能有的放矢，有目標(biāo)和方向。筆者在學(xué)校制定發(fā)展規(guī)劃時(shí)曾質(zhì)疑過(guò)能否選擇“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的財(cái)務(wù)管理模式，經(jīng)過(guò)考慮學(xué)校最終還是確定了這樣的管理模式。筆者認(rèn)為以高校目前的發(fā)展速度和規(guī)模，選擇“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的財(cái)務(wù)管理模式是比較適應(yīng)高校發(fā)展需要的。之所以質(zhì)疑，是因?yàn)閷W(xué)校當(dāng)前的管理水平和能力都有待提高，在當(dāng)前的管理環(huán)境下，把本科教學(xué)也實(shí)行分級(jí)管理，難以避免走入現(xiàn)有的創(chuàng)收模式中，學(xué)校就真的成了一盤(pán)散沙。另外一個(gè)原因是學(xué)校這幾年基礎(chǔ)建設(shè)空前發(fā)展，債務(wù)負(fù)擔(dān)很重，財(cái)力宜集中不宜分散。但是既然已經(jīng)選擇了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”模式，首先應(yīng)該考慮的是建立起相應(yīng)的管理框架。學(xué)校的留學(xué)生教育、成教、研究生教育、高職教育等與本科教學(xué)一樣，都是學(xué)校的教學(xué)單位，每個(gè)人的工作都是本職工作而不是創(chuàng)收，應(yīng)該平等納入“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”框架下，在同樣的制度約束下運(yùn)行。但是，要理順這些關(guān)系，必然觸動(dòng)以前創(chuàng)收部門(mén)的既得利益，還有各個(gè)部門(mén)的自留地，范圍之大，積習(xí)之久，不是一蹴而就的。

（二）建立全方位強(qiáng)有力的內(nèi)部控制和管理制度，為學(xué)校經(jīng)濟(jì)運(yùn)行保駕護(hù)航

1.以統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為前提，建立強(qiáng)有力的權(quán)力運(yùn)行約束機(jī)制?！敖y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”是在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)前提下的分級(jí)管理，在統(tǒng)一的制度約束下，把處理各二級(jí)院校事務(wù)的權(quán)力下放。權(quán)力下放之前，必須在校級(jí)層面建立起完善而強(qiáng)有力的統(tǒng)一的內(nèi)部控制制度，實(shí)現(xiàn)內(nèi)控制度最基本的目標(biāo)：保障國(guó)有資產(chǎn)安全。將制約權(quán)力運(yùn)行嵌入日常管理和事務(wù)處理的各個(gè)層級(jí)、各個(gè)環(huán)節(jié)，做到每項(xiàng)支出都必須有據(jù)可依，這個(gè)依據(jù)不是形式上的完整的審批程序，而是要做到每一個(gè)審批也要有依據(jù)，這實(shí)際上就是要對(duì)權(quán)力的運(yùn)行進(jìn)行制約，也是對(duì)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的保護(hù)。比如對(duì)發(fā)放到個(gè)人的款項(xiàng)，不是部門(mén)寫(xiě)個(gè)理由報(bào)主管領(lǐng)導(dǎo)審批同意就可以作為發(fā)放依據(jù)的，領(lǐng)導(dǎo)的審批也要有制度依據(jù)。這個(gè)制度依據(jù)，在同一所學(xué)校內(nèi)部應(yīng)該執(zhí)行統(tǒng)一的制度標(biāo)準(zhǔn)，才能使經(jīng)濟(jì)運(yùn)行井然有序。

2.建立統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)分配政策，真正體現(xiàn)效率與公平?！敖y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”就是要確保學(xué)校財(cái)務(wù)規(guī)章制度、經(jīng)濟(jì)分配政策、經(jīng)濟(jì)資源配置、財(cái)務(wù)收支預(yù)算、會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)等高度統(tǒng)一。其中統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)分配政策非常重要，統(tǒng)一的分配政策是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行有序的重要保障。分配政策應(yīng)該還包括能促進(jìn)學(xué)校發(fā)展的激勵(lì)機(jī)制，統(tǒng)一的激勵(lì)機(jī)制是為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行注入活力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展而又不偏離發(fā)展目標(biāo)的重要措施。我國(guó)的工資制度改革早已走出吃大鍋飯和平均分配的狀況，改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)實(shí)行“效率優(yōu)先、兼顧公平“分配原則。反映在我們的工資上，是體現(xiàn)在一定程度的收入差距，但是差距的產(chǎn)生的有文件依據(jù)的，綜合考慮了效率與公平。高校已經(jīng)實(shí)行績(jī)效工資改革，應(yīng)該以此為契機(jī)，在校級(jí)層面建立統(tǒng)一的分配政策，并適當(dāng)與學(xué)校發(fā)展目標(biāo)相結(jié)合，引導(dǎo)教職工努力的方向，也為人才培養(yǎng)創(chuàng)造良好的政策氛圍。

綜上所述，為了實(shí)現(xiàn)“到2020年，基本建成與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的，權(quán)責(zé)一致、制衡有效、運(yùn)行順暢、執(zhí)行有力、管理科學(xué)的內(nèi)部控制體系。{1}”這個(gè)總體目標(biāo)，我們應(yīng)該提高對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)，提高內(nèi)部控制目標(biāo)的設(shè)定，增強(qiáng)主動(dòng)管理意識(shí)，直面高校當(dāng)前存在的主要問(wèn)題，主要問(wèn)題解決了，才能把內(nèi)部管理的基礎(chǔ)框架打好，然后才能逐漸完善并實(shí)現(xiàn)管理的科學(xué)化。

注釋：

{1}財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)（財(cái)會(huì)[2015]24號(hào)）

{2}關(guān)于印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的通知（財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)）

{3}教育部財(cái)政部關(guān)于“十一五”期間進(jìn)一步加強(qiáng)高等學(xué)校財(cái)務(wù)管理工作的若干意見(jiàn)（教財(cái)（2007）1號(hào)）

（作者單位：廣西中醫(yī)藥大學(xué)審計(jì)處 廣西南寧 530000）

（責(zé)編：若佳）