俄羅斯新一輪遠東開發(fā)進程及影響

楊莉

俄羅斯遠東開發(fā)歷經(jīng)百年。普京基于鞏固領(lǐng)土、實現(xiàn)東部與西部平衡發(fā)展、融入亞太快速發(fā)展區(qū)的戰(zhàn)略考量，通過設(shè)置機構(gòu)、出臺法律法規(guī)等措施，大力推動新一輪遠東開發(fā)戰(zhàn)略。本輪遠東開發(fā)經(jīng)過幾年的實踐，成果初步顯現(xiàn)，遠東地區(qū)發(fā)展步入新的軌道。隨著遠東開發(fā)戰(zhàn)略的推進，其影響日益彰顯，不僅對俄國內(nèi)經(jīng)濟政治影響深遠，也對中俄經(jīng)貿(mào)關(guān)系、東北亞區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生重要推動作用。

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2017.08.016

遠東開發(fā)是俄羅斯百年夢想。俄羅斯啟蒙思想家羅曼諾索夫早在18世紀(jì)就對遠東進行考察研究，認為俄羅斯的強大有賴于西伯利亞和遠東。這一思想被俄不同時期決策層接受，并逐漸成為俄羅斯人的共識。俄歷史上多次嘗試對遠東進行開發(fā)，取得了一定的成效，但較俄西部，遠東仍有巨大差距。普京第三個總統(tǒng)任期開始后，掀起了新一輪遠東開發(fā)熱潮，其聲勢、措施和目標(biāo)都是前所未有的，遠東開發(fā)進程和結(jié)果將對俄政局、經(jīng)濟發(fā)展及東北亞區(qū)域經(jīng)濟產(chǎn)生重要影響。

本輪遠東開發(fā)的動因

遠東地區(qū)是俄羅斯八大聯(lián)邦區(qū)中最大的聯(lián)邦區(qū)，西起勒拿河?xùn)|側(cè)，東北與美國的阿拉斯加隔白令海峽相望，東南瀕臨日本海，北臨北冰洋，南接中國、朝鮮。遠東地區(qū)面積616.93萬平方公里，占俄聯(lián)邦總面積近36%；人口630萬，占俄聯(lián)邦居民總數(shù)近5%，囊括九個聯(lián)邦主體：阿穆爾州、猶太自治州、堪察加邊疆區(qū)、馬加丹州、濱海邊疆區(qū)、薩哈共和國、薩哈林州、哈巴羅夫斯克邊疆區(qū)和楚科奇自治區(qū)。遠東聯(lián)邦區(qū)的地上、地下和海洋資源都極為豐富，被譽為“世界上唯一未被深挖的寶庫”。蘇聯(lián)解體后，國際政治、經(jīng)濟格局發(fā)生了深刻變化，遠東這座“寶庫”卻未能體現(xiàn)其地緣戰(zhàn)略意義和巨大的經(jīng)濟價值，成為俄“強國富民”戰(zhàn)略的掣肘。2012年4月，普京剛開始第三個總統(tǒng)任期，便把遠東大開發(fā)提升到戰(zhàn)略高度。普京之所以高度重視遠東開發(fā)，有著深刻的歷史淵源和現(xiàn)實的戰(zhàn)略考量。

一是鞏固領(lǐng)土安全的需要。遠東開發(fā)可以追溯到沙皇時期。移民遷徙和修建鐵路是該時期遠東開發(fā)的主要內(nèi)容和措施，目的是加強對掠奪來的遠東領(lǐng)土加以控制。蘇聯(lián)時期，遠東地區(qū)依靠中央政府每年撥款建立了戰(zhàn)略大后方，確立了遠東原料基地地位，服務(wù)于國內(nèi)計劃經(jīng)濟發(fā)展需要，但也造就了其畸形封閉的經(jīng)濟發(fā)展模式。蘇聯(lián)解體后，在向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，俄政府無暇東顧，遠東地區(qū)失去了聯(lián)邦政府的撥款及各種優(yōu)惠政策，社會發(fā)展陷入困境。特別是人口不斷流失，使本就地廣人稀的遠東不斷沒落，乃至威脅到遠東的領(lǐng)土安全。據(jù)2010年人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)， 俄遠東聯(lián)邦區(qū)為630萬人， 1991—2010年間居民減少了180萬人（22%）。1989—2010年間遠東聯(lián)邦區(qū)的九個行政主體人口都呈下降趨勢，其中楚科奇自治區(qū)流失居民三分之二，馬加丹州一半以上，薩哈林州和堪察加邊疆區(qū)各三分之一，阿穆爾州和哈巴羅夫斯克邊區(qū)約五分之一。如果不改變這種狀況，那么馬加丹州過57年，楚科奇自治區(qū)過66年將杳無人煙。與此相反，來自中國、朝鮮、越南、日本等國的移民逐年增加，填補遠東人口真空。俄決策層和專家學(xué)者意識到遠東有失控的風(fēng)險，如果不采取措施，遠東將來或許出現(xiàn)不再有俄羅斯人的風(fēng)險。

二是國家區(qū)域經(jīng)濟平衡發(fā)展的需要。俄地域遼闊，橫跨歐亞兩洲。其歐洲部分始終是俄政治、經(jīng)濟、文化中心。蘇聯(lián)時期按照計劃經(jīng)濟體系將有限的資源投入到最有效率、發(fā)展基礎(chǔ)較好的西部地區(qū)。由于歷史和自然條件的原因，西部聚集了近80%的人口，生產(chǎn)著70%以上的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品。東部地區(qū)則面臨著資金缺乏、技術(shù)落后、基礎(chǔ)設(shè)施老化、人才流失等問題，加上對能源原料出口的過度依賴，地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡問題日益嚴(yán)重，與西部地區(qū)的差距也越來越大，從而影響國家整體發(fā)展和穩(wěn)定。因此，把東部作為區(qū)域經(jīng)濟優(yōu)先發(fā)展方向已成當(dāng)務(wù)之急。從1994年開始，俄陸續(xù)出臺了多個針對遠東個別地區(qū)的專項發(fā)展綱要，但由于聯(lián)邦財政預(yù)算吃緊，遠東積弊太深，所有聯(lián)邦發(fā)展綱要平均完成不足一半，對遠東地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展未能產(chǎn)生實質(zhì)性的推動作用，遠東聯(lián)邦區(qū)依舊是俄最落后的聯(lián)邦區(qū)。本輪遠東開發(fā)戰(zhàn)略就是希望以超常規(guī)舉措實現(xiàn)遠東跨越式發(fā)展，達到東西區(qū)域經(jīng)濟總體平衡。

三是國家發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整的需要。俄獨立以來，一直存在“西進”與“東傾”之爭。葉利欽時期實行面向西方的“一邊倒”政策，結(jié)果融入歐洲戰(zhàn)略受阻，經(jīng)濟幾乎崩潰。20世紀(jì)末到21世紀(jì)初，亞太經(jīng)濟快速發(fā)展，特別是中國的崛起令世界矚目。在此背景下，普京出任總統(tǒng)后，開始調(diào)整國家戰(zhàn)略，從“一邊倒”變成“雙頭鷹”。重塑俄羅斯在太平洋地區(qū)的角色，逐漸發(fā)揮俄在亞太地區(qū)的作用成為俄亞太戰(zhàn)略最主要的內(nèi)容。隨著美國戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)移到亞太地區(qū)，俄更是急于向世界昭示其作為傳統(tǒng)大國在亞太地區(qū)的影響力，表明俄羅斯在亞太與歐洲之間可以扮演橋梁的作用。2014年烏克蘭事件后，西方制裁加快了俄“東傾”步伐。遠東以其特有的能源資源和區(qū)位優(yōu)勢天然地成為俄羅斯進軍亞太的橋頭堡，開發(fā)遠東則是構(gòu)建亞太戰(zhàn)略的重要載體。

本輪遠東開發(fā)的進程

本輪遠東開發(fā)肇始于21世紀(jì)初。2012年俄羅斯遠東發(fā)展部成立、2013年《俄羅斯遠東和貝加爾地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展國家規(guī)劃》生效，標(biāo)志著醞釀已久的俄新一輪遠東開發(fā)戰(zhàn)略進入實施階段。

一、明確目標(biāo)，勾勒宏偉藍圖

2013年公布的《俄羅斯遠東和貝加爾地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展國家規(guī)劃》是遠東開發(fā)的綱領(lǐng)性文件?！兑?guī)劃》包含兩個聯(lián)邦專項計劃和12個子計劃，其中兩個聯(lián)邦專項計劃為《2018年前俄遠東和貝加爾地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃》和《千島群島社會經(jīng)濟發(fā)展計劃》。綜其所要，戰(zhàn)略思路可概括為：以全球化視野，立足遠東地區(qū)的資源與地緣優(yōu)勢，通過發(fā)展新型經(jīng)濟、對外開放，加快俄融入亞太，以保證俄出口市場多元化，防止國家對遠東地區(qū)經(jīng)濟和政治影響力下降，遏制遠東地區(qū)人口下降趨勢，以維護俄地緣政治與地緣經(jīng)濟利益。

二、措施有力，保障政策落實

首先，增設(shè)機構(gòu)，為遠東開發(fā)提供人、財、物的保障。為了克服既往弊端，打破“條塊分割”，實現(xiàn)既定目標(biāo)，俄政府不惜突破現(xiàn)行體制，成立遠東發(fā)展部。該部負責(zé)協(xié)調(diào)國家計劃和聯(lián)邦目標(biāo)計劃在遠東的實施情況；管理聯(lián)邦財產(chǎn)；監(jiān)督各聯(lián)邦主體國家權(quán)力機關(guān)依法實施聯(lián)邦權(quán)能的情況。部機關(guān)設(shè)在哈巴羅夫斯克，莫斯科設(shè)代表處。有關(guān)聯(lián)邦主體通過修改法律，將部分土地、資源的管轄權(quán)讓渡于該部，以增強其權(quán)威。組建遠東發(fā)展公司。該公司負責(zé)港口、道路、通信、機場和地方航線的建設(shè)，以及自然資源的開發(fā)。公司總部設(shè)在符拉迪沃斯托克，直接接受總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)，國家部委和地方政府不得干涉該公司的工作。啟動遠東和貝加爾地區(qū)發(fā)展基金。該基金于2011年由俄羅斯對外經(jīng)濟銀行成立，旨在保障實施投資項目，并支持和推動遠東地區(qū)信息和服務(wù)平臺建設(shè)，以吸引國內(nèi)外資本。總部設(shè)在俄遠東哈巴羅夫斯克市。基金注冊資本170億盧布。

其次，出臺法規(guī)，為俄遠東開發(fā)政策提供法制支撐。根據(jù)遠東發(fā)展實際需要，俄聯(lián)邦議會加快了法律法規(guī)的制定?！冻鞍l(fā)展區(qū)法》主要目的是效法中國建設(shè)特區(qū)的經(jīng)驗，通過建立“超前發(fā)展區(qū)”，使遠東開發(fā)政策落地，改變遠東經(jīng)濟發(fā)展模式，加速遠東地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展，使之更緊密地融入亞太?！斗衔炙雇锌俗杂筛鄯ā贰哆h東稅收法》等法律，主要內(nèi)容是簡化簽證制度、提高過境服務(wù)效率和實行優(yōu)惠的自由關(guān)稅區(qū)制度、對俄遠東地區(qū)投資者實行新的稅收優(yōu)惠政策，以改善遠東投資環(huán)境，增加遠東吸引力?！兑还曂恋胤ā芬?guī)定俄羅斯公民在遠東地區(qū)可以免費獲得最大面積為一公頃的土地。該法旨在吸引居民在遠東長期居住，減少當(dāng)?shù)厝丝谕饬鳎膭钣蛲饩用裣蜻h東遷徙，增加遠東地區(qū)人口數(shù)量，在鞏固領(lǐng)土安全的同時為遠東開發(fā)提供勞動力資源。聯(lián)邦議會除了宏觀政策的制定外，還對遠東存在的具體問題給予關(guān)注?！堵?lián)邦電能法修正案》實施后，遠東地區(qū)工業(yè)電價將平均下降30%，降低了遠東企業(yè)、居民的生產(chǎn)和生活成本。

第三，加大宣傳，為遠東開發(fā)造勢。俄政府為促進遠東開發(fā)，加強了相關(guān)宣傳。在俄主辦或主導(dǎo)的許多國際會議、論壇中，都加入了遠東元素。2012年俄羅斯花費200多億美元打造了符拉迪沃斯托克APEC論壇，吸引了全球目光。為發(fā)展遠東經(jīng)濟，擴大與亞太地區(qū)的國際合作，俄羅斯還決定，每年舉辦一次東方經(jīng)濟論壇。首屆東方經(jīng)濟論壇于2015年9月舉行，主題為遠東社會經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)先地區(qū)的投資和招商等。論壇匯集了俄和亞太地區(qū)國家的政府代表、大型投資人、企業(yè)代表和專家等1470人。俄推出200多項、總值達5000億盧布的投資項目。2016年9月，第二屆如期舉行，3400多名代表出席。俄推出了111個項目，簽約金額155億美元。這些活動不僅擴大了遠東知名度，也為遠東開發(fā)獲取了大量資金。

三、成效初顯，遠東地區(qū)發(fā)展步入新軌道

目前，遠東開發(fā)取得了實質(zhì)性進展。正如俄遠東發(fā)展部部長加盧什卡所說，“俄遠東地區(qū)的發(fā)展態(tài)勢良好”，各項措施開始見效。一是吸納了大量社會資本。近三年，遠東吸引投資總額已達2.2萬億盧布。引資總額的73%不是資源和原料，而是農(nóng)業(yè)、交通、物流、自然資源加工和造船行業(yè)等。重要的是，在這些投資中，中小企業(yè)占有很大份額，外國投資占22%。這些投資來源和項目的多樣化，表明遠東開發(fā)充滿活力。二是經(jīng)濟發(fā)展速度提升。2016年上半年遠東地區(qū)工業(yè)產(chǎn)值增長5.4%，增幅高于全俄平均發(fā)展水平，投資增長1.8%，失業(yè)率降低。根據(jù)2015年社會經(jīng)濟發(fā)展速度，馬加丹州、薩哈（雅庫特）共和國、楚科奇自治區(qū)、堪察加邊區(qū)等五個遠東聯(lián)邦主體躋身全俄20個優(yōu)秀地區(qū)之列。三是人口下降趨勢放緩。遠東居民生活水平有提高，一些民生工程逐步推進，如醫(yī)療、通訊等工程和設(shè)施得到重視。2016年人口狀況有改善，出生率高于死亡率，遏制住了人口外流的勢頭。隨著《一公頃土地法》的逐漸落實，遠東人口有望實現(xiàn)正增長。四是超前發(fā)展區(qū)建設(shè)進展順利。截至2017年4月，遠東建立了16個超前發(fā)展區(qū)，匯集了470個項目，投資總額200多億美元。項目包括煤炭、建筑材料、畜牧業(yè)、溫室綜合體等。截至2016年底，26家企業(yè)在遠東投產(chǎn)。2017—2018年還將有165家企業(yè)投產(chǎn)。

當(dāng)然，俄遠東開發(fā)還存在著自然條件薄弱、基礎(chǔ)設(shè)施缺乏、政府投資后繼乏力、國際環(huán)境不利等困難，欲達到普京的預(yù)期還任重道遠。

本輪遠東開發(fā)的影響

遠東開發(fā)是俄長遠戰(zhàn)略、世紀(jì)工程。隨著各項措施的逐步推進并取得成果，其意義和影響也將日益彰顯。

一是助推俄社會經(jīng)濟發(fā)展，促進社會穩(wěn)定。本輪遠東開發(fā)是普京建設(shè)一個“強大俄羅斯”的重要組成部分。遠東開發(fā)進程一方面將促進生產(chǎn)方式的改變，提升全俄經(jīng)濟發(fā)展水平。遠東地區(qū)從追趕式轉(zhuǎn)變?yōu)槌笆桨l(fā)展模式，不僅為遠東地區(qū)以后的發(fā)展奠定基礎(chǔ)，還為其他地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展提供了思路和經(jīng)驗，成為俄經(jīng)濟“新引擎”。另一方面強化普京執(zhí)政基礎(chǔ)。作為政治強人，普京在政治、軍事、外交等領(lǐng)域贏得廣泛支持，但其經(jīng)濟管理能力是反對派指摘的重要口實。遠東開發(fā)不斷取得進展彌補了普京的短板，為其繼續(xù)執(zhí)政提供了重要籌碼。

二是為實現(xiàn)中俄經(jīng)貿(mào)戰(zhàn)略目標(biāo)提供新平臺。遠東與中國東北相毗鄰，雙方互補性強。遠東開發(fā)戰(zhàn)略與中國東北振興戰(zhàn)略、絲綢之路經(jīng)濟帶倡議有許多契合點。遠東大開發(fā)的步伐恰巧與中國“一帶一路”戰(zhàn)略的實施進程相契合，中俄雙方經(jīng)過交流磋商，于2015年發(fā)表了《中俄關(guān)于絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)和歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟建設(shè)對接合作的聯(lián)合聲明》，宣布發(fā)展“一帶一盟”對接合作，加強區(qū)域經(jīng)濟一體化。東北地區(qū)與遠東是未來提升中俄整體合作水平的重要力量，是促進中俄關(guān)系不斷深化的領(lǐng)跑者。中國積極參與遠東開發(fā)既可以深化兩國經(jīng)貿(mào)合作，又可以豐富絲綢之路經(jīng)濟帶倡議內(nèi)涵。

三是推動?xùn)|北亞區(qū)域經(jīng)濟合作進程。東北亞區(qū)域是指亞洲東北部的國家和地區(qū)，包括中國東北、華北、西北和俄遠東地區(qū)、日本、朝鮮、韓國及蒙古。該區(qū)域是對世界經(jīng)濟全球化具有重要影響的地區(qū)。毗鄰的地理位置、相近的文化傳承、悠久的歷史聯(lián)系為地區(qū)合作提供了深遠的基礎(chǔ)。遠東開發(fā)則為區(qū)域合作提供了契機。能源資源和地緣優(yōu)勢使遠東成為俄羅斯與東北亞各國合作的平臺。東北亞各國，能源資源欠缺，與遠東互補性強，有很強的合作基礎(chǔ)。從中、日、韓等國積極參加兩屆東方經(jīng)濟論壇可以看出，域內(nèi)各國對遠東開發(fā)給予了積極回應(yīng)。共同開發(fā)遠東地區(qū)資源，不僅會促進遠東地區(qū)自身發(fā)展，也會為東北亞經(jīng)濟合作提供動力。目前，中俄、俄日、俄朝和俄韓等國雙邊經(jīng)貿(mào)合作日趨活躍。隨著各國間相互接觸與了解的增多，合作的加強，不排除催生多邊機制的建立。

（作者系中國國際問題研究院歐亞研究所副研究員）

（責(zé)任編輯：魏銀萍）