村改居社區(qū)治理的路徑選擇

[摘要] 隨著城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展，我國大、中城市郊區(qū)和城鎮(zhèn)周邊迅速形成了一些集中村改居社區(qū)。集中村改居社區(qū)，存在許多單靠政府或者社區(qū)組織無法實現(xiàn)良好治理的困境。進一步優(yōu)化集中村改居社區(qū)治理，應(yīng)實現(xiàn)政府和社區(qū)組織的合作共治，順利實現(xiàn)集中村改居社區(qū)向城市社區(qū)的過渡，全面提高集中村改居社區(qū)的治理能力，促進新型城鎮(zhèn)化又好又快發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]“村改居”社區(qū) 政社合作 治理路徑

[中圖分類號] C913 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1004-6623（2017）04-0097-04

[基金項目] 云南省教育廳重點科研項目“云南村改社區(qū)自治組織研究”（2011z122）。

[作者簡介] 陳惠敏（1966 — ），女，云南曲靖人，曲靖師范學(xué)院教師教育學(xué)院教授，研究方向：社區(qū)組織。

深入研究政府和社區(qū)組織共同治理集中“村改居”社區(qū)的路徑，有利于充分調(diào)動政府和社區(qū)組織的積極性，充分發(fā)揮各自在社區(qū)治理中的優(yōu)勢，突破治理困境，實現(xiàn)“村改居”社區(qū)向城市社區(qū)的過渡，最終實現(xiàn)社區(qū)自治。因而選擇政社合作共治，是實現(xiàn)集中“村改居”社區(qū)治理目標(biāo)的最優(yōu)路徑。

一、“村改居”社區(qū)協(xié)同治理內(nèi)涵

治理理論興起于20世紀(jì)70 年代的西方國家，主要研究國家和地方公共事務(wù)管理中治理主體協(xié)同參與合作的問題?！爸卫怼笔侵父骼嬷黧w共同管理國家和地方公共事務(wù)的總和，是在系統(tǒng)內(nèi)部各治理主體分工的基礎(chǔ)上，強調(diào)利益主體共同性、合作性，從而實現(xiàn)對社會治理的目標(biāo)。

協(xié)同治理是指系統(tǒng)內(nèi)外治理主體為了實現(xiàn)共同的治理目標(biāo)，在分工治理的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮治理主體的優(yōu)勢，優(yōu)化配置治理資源，實現(xiàn)治理績效的最大化。在集中“村改居”社區(qū)的治理進程中，根據(jù)新型城鎮(zhèn)化標(biāo)準(zhǔn)和社區(qū)治理的內(nèi)在要求，社區(qū)治理的目標(biāo)：一是全面推進原農(nóng)村集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)型改制，實現(xiàn)集體資產(chǎn)的股份轉(zhuǎn)換，讓居民成為股份公司的股東，公司成為市場經(jīng)濟發(fā)展的主體，進一步明晰企業(yè)產(chǎn)權(quán)，實現(xiàn)以血緣和親緣為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)村落向以契約和效率為基礎(chǔ)的現(xiàn)代社區(qū)轉(zhuǎn)型。全面提高集中“村改居”社區(qū)的發(fā)展能力，為社區(qū)的協(xié)同治理提供經(jīng)費支持，同時提高居民收入，領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)居民全面建成小康社會。二是建立集中“村改居”社區(qū)組織，治理目標(biāo)是實現(xiàn)社區(qū)自治。社區(qū)成立后，原村民委員會轉(zhuǎn)變?yōu)榫用裎瘑T會，在社區(qū)治理中，治理主體是由“單一權(quán)力主體”向“多元主體”轉(zhuǎn)變。形成基層政府、社區(qū)組織、中介組織和居民等多元社區(qū)治理主體，治理職能由經(jīng)濟發(fā)展職能為主向社區(qū)服務(wù)職能為主轉(zhuǎn)變。三是實現(xiàn)村民市民化，主要包括居民公共服務(wù)、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療保障等方面的市民化，使社區(qū)居民真正成為城市生活的新主體，真正實現(xiàn)居民素質(zhì)的市民化，與城鎮(zhèn)居民享有同等權(quán)利。

為了更好地完成“村改居”社區(qū)的過渡任務(wù)，必須全面提高社區(qū)治理能力，主要包括：發(fā)展社區(qū)集體經(jīng)濟能力、全面提高社區(qū)組織的治理能力、提高社區(qū)居民的市民化能力，而在經(jīng)濟、文化、社會比較落后的社區(qū)，只依靠社區(qū)自治組織、社區(qū)居民和地方政府單方面的努力，不可能實現(xiàn)向城鎮(zhèn)社區(qū)的過渡，要建立一個全新的國家與社會互動的模式，充分發(fā)揮政府和社區(qū)的力量，進一步優(yōu)化資源配置，實現(xiàn)政社協(xié)同共治，促進集中“村改居”社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

二、“村改居”社區(qū)治理的現(xiàn)實困難

（一）社區(qū)治理主體協(xié)同難

社區(qū)自治組織主體是指社區(qū)各種利益的相關(guān)者。根據(jù)集中“村改居”社區(qū)公共資源的提供及治理，社區(qū)治理主體主要包括地方政府、社區(qū)組織、社區(qū)中介組織、住區(qū)單位和社區(qū)居民組成的利益共同體。他們既是社區(qū)利益主體，也是社區(qū)治理主體。政府是社區(qū)治理制度的設(shè)計者，也是社區(qū)基本公共服務(wù)和社會保障資源的主要提供者，政府治理作用的發(fā)揮關(guān)系到社區(qū)治理目標(biāo)的實現(xiàn)。集中“村改居”社區(qū)優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)教育資源少，交通設(shè)施比較落后，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和就業(yè)條件比較差，社會保障、醫(yī)療保障需求量大，社會治安比較差，如果沒有政府的協(xié)同治理，社區(qū)治理的目標(biāo)不可能實現(xiàn)。同時，集中“改居”社區(qū)組織也存在治理困境。社區(qū)是維護社區(qū)居民的共同利益、體現(xiàn)社區(qū)居民意志、組織開展社區(qū)文體活動、傳遞居民需求信息、協(xié)調(diào)利益共同體關(guān)系的重要組織。社區(qū)居委會和居民小組，是社區(qū)治理組織的執(zhí)行組織，由社區(qū)居民直選產(chǎn)生，從社區(qū)居民意愿和需求出發(fā)，切實維護好社區(qū)居民的利益，促進社區(qū)自治的發(fā)展，組織開展社區(qū)文體活動和發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟、提供社區(qū)半公共產(chǎn)品的重要組織。但社區(qū)組織也沒有能力全面提供基礎(chǔ)公共服務(wù)，特別是沒有能力提供優(yōu)質(zhì)教育公共服務(wù)、交通服務(wù)、社會保障、醫(yī)療保障等服務(wù)，更沒有能力全面提高居民的生存和發(fā)展能力，實現(xiàn)社區(qū)的全面自治。

（二）社區(qū)居民的治理能力較低

社區(qū)治理的主要目的是提供必要的公共服務(wù)，滿足社區(qū)居民的基本公共服務(wù)需求，促進社區(qū)居民的全面發(fā)展，構(gòu)建社會主義和諧社區(qū)。要實現(xiàn)社區(qū)治理的目標(biāo)，必須依靠社區(qū)居民的廣泛參與和治理，必然要求居民要有參與意識和治理能力，但現(xiàn)實是社區(qū)居民治理的經(jīng)濟發(fā)展意愿比較強，而社區(qū)政治和社會治理能力比較弱。因為社區(qū)居民是由農(nóng)民轉(zhuǎn)化而來的，社區(qū)居民文化水平、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和就業(yè)能力、參與能力比較低，缺乏社區(qū)治理的主動性和參與能力，特別是許多社區(qū)居民只關(guān)心與自己相關(guān)的經(jīng)濟利益，很少參與社區(qū)的政治、文化和安全治理，社區(qū)居民對社區(qū)選舉等重大事項參與率低、參與能力不足。

（三）社區(qū)公共產(chǎn)品缺乏

集中“村改居”社區(qū)的公共產(chǎn)品比較缺乏，主要表現(xiàn)在：一是集體經(jīng)濟發(fā)展能力比較低?！按甯木印焙髮r(nóng)村集體經(jīng)濟進行股份制改造，成立股份公司，但由于公司一般位于郊區(qū)，主要是發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏比較優(yōu)勢，因此，公司效益比較低，特別是新成立的社區(qū)，如果沒有建立專業(yè)化市場體系，經(jīng)濟效益更低。許多新成立的集中“村改居”社區(qū)居民小組，原集體經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)比較差，社區(qū)成立后，雖新建了酒店、賓館和市場，但經(jīng)濟效益仍比較差，沒有形成專業(yè)化市場，商住樓租金非常低。二是缺乏優(yōu)質(zhì)教育公共資源。由于歷史的原因，我國的優(yōu)質(zhì)教育資源主要集中在城市中心區(qū)域，集中“村改居”社區(qū)教育公共服務(wù)都比較落后，在按居住區(qū)域招生的制度安排下，社區(qū)居民很難接受優(yōu)質(zhì)教育，社區(qū)居民的就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力不能迅速提高。三是社區(qū)“半公共產(chǎn)品”供給不平衡。社區(qū)“半公共產(chǎn)品”的供給資金主要來源于股份制經(jīng)濟，由于歷史、地理位置等原因，先轉(zhuǎn)制的社區(qū)，建立了專業(yè)市場，區(qū)位優(yōu)勢比較好，改制后的股份制經(jīng)濟不斷發(fā)展壯大。而一些新轉(zhuǎn)制社區(qū)，區(qū)位優(yōu)勢比較差，發(fā)展能力低，社區(qū)半公共服務(wù)產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足，公共服務(wù)設(shè)施差。四是社區(qū)治理經(jīng)費供給不足。集中“村改居”社區(qū)治理的經(jīng)費，主要由轉(zhuǎn)制后的股份制經(jīng)濟組織提供，由于經(jīng)濟組織的經(jīng)濟效益比較低，經(jīng)濟發(fā)展能力低，提供的資金有限。

（四）社區(qū)治理的制度障礙

集中“村改居”社區(qū)是由政府制定的一種自上而下的制度安排，在條件比較好的城鎮(zhèn)進行“撤鎮(zhèn)設(shè)街”，創(chuàng)建集中“村改居”社區(qū)，在城市郊區(qū)、城鎮(zhèn)建立了大量的集中“村改居”社區(qū)。其制度安排主要包括集體資產(chǎn)股份化、農(nóng)民居民化、村委員會居委會化，為了更好地解決轉(zhuǎn)制居民的就業(yè)創(chuàng)業(yè)問題，提高轉(zhuǎn)制居民的生存和發(fā)展能力，許多地區(qū)選擇“商住分離”的制度安排，鼓勵居民從事第二、三產(chǎn)業(yè)，鼓勵居民就地創(chuàng)業(yè)就業(yè)。這些制度安排存在的制度困境是，城市社區(qū)的主要職能是服務(wù)和治理，而村民委員會的主要職能是組織發(fā)展集體經(jīng)濟。城市社區(qū)是基層自治組織，其自治主體是居民委員會、社區(qū)居民、中介組織、住社區(qū)單位等，而“村改居”社區(qū)治理的重點主要是發(fā)展集體經(jīng)濟、提高居民的就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力，與居民委員會的職能發(fā)生矛盾，進一步凸顯社區(qū)的協(xié)同治理困境。因此，必須建立和完善適合“村改居”社區(qū)治理的制度體系，既不能完全套用村民委員會的治理制度，又不能套用城鎮(zhèn)社區(qū)治理制度，需要創(chuàng)新社區(qū)治理制度體系，構(gòu)建政社協(xié)作共治的治理制度體系。

三、實現(xiàn)政社協(xié)同治理的路徑創(chuàng)新

（一）構(gòu)建政社協(xié)同治理模式

集中“村改居”社區(qū)的治理目標(biāo)是進行集體經(jīng)濟的股權(quán)改造、村委會轉(zhuǎn)變?yōu)榫游瘯?、農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲饬x上的城市居民，最終過渡為真正意義的城市社區(qū)，這是一個十分復(fù)雜的治理工程。因此，必須發(fā)揮政府和社區(qū)在社區(qū)轉(zhuǎn)制中的作用，實現(xiàn)政府和社區(qū)治理的優(yōu)勢結(jié)合。政府的作用主要包括：提供社區(qū)基本公共服務(wù)和社會保障的財政支持，提供社區(qū)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)產(chǎn)品，創(chuàng)新“村改居”社區(qū)基本公共衛(wèi)生服務(wù)運行機制，建立和完善集中“村改居”社區(qū)居民的社會保障體系，加大對社區(qū)居民就地就業(yè)創(chuàng)業(yè)的財政、金融支持體系，建立健全農(nóng)民市民化的財政、金融政策體系，包括進一步完善財政轉(zhuǎn)移支付制度、完善縣級基本財力支持、獎勵體系、土地征收體系等。同時要充分發(fā)揮社區(qū)治理組織的優(yōu)勢，首先，通過加強社區(qū)黨組織對社區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)。其次，加強人才隊伍建設(shè)，構(gòu)建以黨組織為核心，以社區(qū)治理組織、社區(qū)居民小組領(lǐng)導(dǎo)為基礎(chǔ)的“村改居”社區(qū)骨干隊伍，不斷提升社區(qū)黨組織的引領(lǐng)力、戰(zhàn)斗力、黨員干部的治理力，加強黨組織對社區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)，全面提高社區(qū)組織的治理能力。集中“村改居”社區(qū)居民小組應(yīng)進一步增強自身的經(jīng)濟發(fā)展能力、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力，根據(jù)社區(qū)的資源優(yōu)勢，創(chuàng)建專業(yè)市場和開發(fā)新產(chǎn)品，發(fā)展社區(qū)股份制經(jīng)濟，進一步提高社區(qū)居民的生活水平。同時，通過專業(yè)市場建設(shè)，提高社區(qū)居民就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力，進一步增加社區(qū)居民收入。

（二）全面提高集中“村改居”社區(qū)的治理能力

提高集中“村改居”社區(qū)的治理能力，需要政府和社區(qū)的協(xié)同。地方政府應(yīng)進一步提高對集中“村改居”社區(qū)的基本公共服務(wù)投資，制定和實施社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展政策，促進社區(qū)經(jīng)濟社會全面發(fā)展。第一，大力扶持社區(qū)股份經(jīng)濟，根據(jù)城市發(fā)展規(guī)劃，引導(dǎo)社區(qū)成立專業(yè)化市場，提高社區(qū)發(fā)展經(jīng)濟的能力；對社區(qū)居民進行創(chuàng)業(yè)和就業(yè)培訓(xùn)并進行財政、金融支持，提高社區(qū)居民的經(jīng)濟發(fā)展能力；指導(dǎo)社區(qū)根據(jù)區(qū)域比較優(yōu)勢培育和引進經(jīng)濟發(fā)展項目，促進社區(qū)集體經(jīng)濟的發(fā)展。第二，加大對社區(qū)工作人員的培育力度，全面提高社區(qū)管理人員的治理能力和治理水平，增強社區(qū)社會資本，積極培育社區(qū)治理組織，支持社區(qū)中介組織發(fā)展，全面提高社區(qū)自治能力。第三，加大社區(qū)基本公共服務(wù)的投資力度，特別是基本教育公共服務(wù)的提供，更好地提高居民的城市居民能力。

集中“村改居”社區(qū)應(yīng)充分發(fā)揮社區(qū)的生產(chǎn)要素優(yōu)勢，全面提高社區(qū)的治理能力。一是根據(jù)地方城市發(fā)展規(guī)劃和發(fā)展需求，結(jié)合社區(qū)的比較優(yōu)勢，科學(xué)選擇經(jīng)濟發(fā)展項目并組織經(jīng)濟的發(fā)展，為社區(qū)治理奠定良好的經(jīng)濟基礎(chǔ)。二是加強社區(qū)居民參與能力的培訓(xùn)，不斷增強社區(qū)居民的參與能力和參與意愿，提高社區(qū)的治理效率。三是開展就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，提高社區(qū)居民的就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力。

（三）豐富和發(fā)展社區(qū)的公共資源

集中“村改居”社區(qū)“集體經(jīng)濟擔(dān)負(fù)著發(fā)展經(jīng)濟、股份分紅和提供公共產(chǎn)品三大職能，社區(qū)公共服務(wù)產(chǎn)品和治理經(jīng)費的大部分費用由社區(qū)股份公司承擔(dān)，政府應(yīng)對股份經(jīng)濟實力比較弱的社區(qū)，給予一定的經(jīng)費支持，為社區(qū)居民提供比較完善的社區(qū)公共服務(wù)和社區(qū)治理費用。實現(xiàn)公共服務(wù)供給由城市向“村改居”社區(qū)延伸，使集中“村改居”社區(qū)居民享有與城市居民平等的社會福利和基本公共服務(wù)項目，補助一定的辦公經(jīng)費和工作人員經(jīng)費。同時，集中“村改居”社區(qū)組織要加快股份經(jīng)濟的發(fā)展，為社區(qū)提高更多的經(jīng)費支持。

（四）創(chuàng)新政社協(xié)同治理制度

一是創(chuàng)新社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展制度，統(tǒng)一制定“村改居”社區(qū)居民委員會組織法，明確規(guī)定地方政府應(yīng)進一步做好城市發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)濟發(fā)展項目規(guī)劃，促進集中“村改居”社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。社區(qū)成立后，應(yīng)科學(xué)界定社區(qū)居民小組的經(jīng)濟發(fā)展職能，促進社區(qū)股份經(jīng)濟的進一步發(fā)展，建立專業(yè)市場，引進規(guī)劃經(jīng)濟發(fā)展項目，提高居民的股份分紅收入，引導(dǎo)居民全面建成小康社會；二是建立政社協(xié)同提供公共服務(wù)和治理經(jīng)費制度。政府是提供基礎(chǔ)公共服務(wù)和治理經(jīng)費的主體，政府和社區(qū)共同承擔(dān)社區(qū)治理工作經(jīng)費，社區(qū)在自己的能力范圍內(nèi)承擔(dān)部分轉(zhuǎn)制成本制度，逐步過渡到城市自治，最終建立城鄉(xiāng)一元化的制度，實現(xiàn)協(xié)同治理績效的最大化。

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Abstract： With the accelerated development of urbanization in China， intensive “Village-to-Residence” community rapidly takes shape around those suburbs and big or medium-sized cities and towns. there are many governance dilemma in governance of intensive “Village-to-Residence” community which can not be realized by governments and communities. In order to optimize community governance of intensive “Village-to-Residence”， government and community organization should cooperate to govern and improve governance capacity of intensive “Village-to-Residence” community. Intensive “Village-to-Residence” community could be successfully turned into urban community， which promotes a new-pattern， sound and rapid urbanization.

Keywords： “Village-to-Residence” Community， Cooperation between Government and Community， Governance Path

（收稿日期：2017-07-17 責(zé)任編輯：垠 喜）