內(nèi)蒙古戶籍人口城鎮(zhèn)化率緩慢增長的原因分析

張秀橋++趙秀清++張捷

摘 要：推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，縮小戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率的差距，是內(nèi)蒙古“十三五”時(shí)期建設(shè)新型城鎮(zhèn)化的重要目標(biāo)和任務(wù)。受諸多因素影響，內(nèi)蒙古戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距卻進(jìn)一步加大。本文旨在分析制約全區(qū)戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高的癥結(jié)，提出有針對性的對策建議。

關(guān)鍵詞：戶籍人口 常住人口 城鎮(zhèn)化率

一、戶籍人口與常住人口城鎮(zhèn)化率差距進(jìn)一步拉大

2015年以來，內(nèi)蒙古先后出臺(tái)《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于推進(jìn)戶籍制度改革的實(shí)施意見》《關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整戶口遷移政策加快戶籍制度改革的實(shí)施意見》等政策文件，自治區(qū)層面戶籍制度改革政策體系漸趨完善。全區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度全面建立，為消除城鄉(xiāng)壁壘、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化創(chuàng)造了有利條件。同時(shí)，各項(xiàng)配套改革穩(wěn)步推進(jìn)，為戶籍制度改革順利推進(jìn)創(chuàng)造了有利條件。雖然我區(qū)戶籍人口城鎮(zhèn)化工作雖取得一定成效，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高仍低于預(yù)期。我區(qū)戶籍人口城鎮(zhèn)化率由2010年的41.2%提高到2015年的44.16%，提高了3個(gè)百分點(diǎn)；常住人口城鎮(zhèn)化率由2010年的55.5%提高到2015年的60.3%，提高了4.8個(gè)百分點(diǎn)；戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率的差距由14.3個(gè)百分點(diǎn)擴(kuò)大到16.1個(gè)百分點(diǎn)?！笆濉逼陂g，我區(qū)戶籍人口新增80.5萬人，常住城鎮(zhèn)人口新增142.1萬人。

《內(nèi)蒙古自治區(qū)“十三五”新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出，到2020年，戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高到50%左右，常住人口城鎮(zhèn)化率提高到65%左右，兩個(gè)城鎮(zhèn)化率高于全國平均水平5個(gè)百分點(diǎn)左右?！秲?nèi)蒙古自治區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出，預(yù)期到2020年全區(qū)總?cè)丝谶_(dá)到2660萬人左右。據(jù)此測算，到2020年全區(qū)戶籍人口將達(dá)到1330萬人，“十三五”期間需新增戶籍人口221.1萬人，年均新增戶籍人口約45萬人；常住人口達(dá)到1729萬人，“十三五”期間新增常住人口215萬人，年均新增城鎮(zhèn)常住人口約43萬人。隨著我區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程趨緩，未來幾年如何加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力縮小戶籍人口與常住人口城鎮(zhèn)化率差距，是我區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要工作。

二、戶籍人口與常住人口城鎮(zhèn)化率差距拉大的原因分析

（一）“三權(quán)”缺乏明確的流轉(zhuǎn)制度安排

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度和戶籍制度掛鉤，以及農(nóng)地確權(quán)不到位、土地流轉(zhuǎn)的制度體系建設(shè)不足，限制了農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移。在涉及“三權(quán)”問題時(shí)，我區(qū)采取的處理方式尚不明晰，在農(nóng)業(yè)人口取得城鎮(zhèn)戶籍的同時(shí)，其在農(nóng)村原有“三權(quán)”的保留、流轉(zhuǎn)、退出、評估以及補(bǔ)償并沒有明確的處理機(jī)制和意見。而且近年來，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，國家針對農(nóng)業(yè)戶口出臺(tái)了大量的惠農(nóng)政策，以保障農(nóng)民“三權(quán)”等切身利益，使得農(nóng)民對農(nóng)業(yè)戶口的價(jià)值進(jìn)行了重新評估和認(rèn)知，尤其是城市近郊的農(nóng)業(yè)戶口價(jià)值水漲船高，極大地削弱了農(nóng)民帶資進(jìn)城的積極性，而“三權(quán)”缺乏流動(dòng)性的體制障礙依然牢固，將農(nóng)民和土地牢牢捆綁起來，這不僅影響了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，而且阻礙了新型城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)。

（二）居住證制度減少了遷移戶口的必要性

居住證制度是把雙刃劍，在城市化進(jìn)程中，為農(nóng)業(yè)戶口向城鎮(zhèn)戶口的過渡起到了有效的緩沖作用，然而在某種程度上卻替代了城市戶口所具備的享有城市公共資源的功能，極大地抑制了農(nóng)村人口取得城鎮(zhèn)戶籍的積極性。我區(qū)居住證持有者享受6項(xiàng)服務(wù)和7項(xiàng)便利，幾乎涵蓋了城鎮(zhèn)戶籍居民能夠享受到的主要公務(wù)服務(wù)，而居住證的申請更為便捷，同時(shí)又能夠穩(wěn)妥地保證農(nóng)業(yè)人口具有的土地權(quán)利，使得多數(shù)農(nóng)民工不愿意將戶籍轉(zhuǎn)入城市。

（三）我區(qū)戶籍含金量較低

實(shí)踐表明，農(nóng)牧民選擇工作、生活的意向地點(diǎn)由低到高依次是中心村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中區(qū)、重點(diǎn)鎮(zhèn)、縣（市）城、市轄區(qū)以及發(fā)達(dá)省份。就業(yè)和多樣化發(fā)展機(jī)會(huì)最多的地區(qū)，如北京、上海、廣州等大城市恰恰是戶籍人口控制最嚴(yán)的地區(qū)。內(nèi)蒙古作為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，就業(yè)吸引力較弱，全區(qū)中青年尤其是受過高等教育的人員處于凈流出狀態(tài)。以呼包鄂為例，呼包鄂是內(nèi)蒙古的“金三角”，但在全國層面來看，3個(gè)城市仍屬于三四線城市，城鎮(zhèn)戶籍人員享受的公共服務(wù)資源與北京、上海、廣州等大城市相比含金量較低，在很大程度上削減了我區(qū)農(nóng)業(yè)人口在城鎮(zhèn)的落戶意愿。2015年以來，我區(qū)對落戶政策一再放寬，只要是有合法穩(wěn)定職業(yè)的人員、有合法穩(wěn)定住所的人員，在滿足相應(yīng)條件后，便可申請登記戶口，可是戶籍遷入工作并沒有出現(xiàn)井噴。

（四）城鄉(xiāng)差距越來越小

城鄉(xiāng)差距的逐步縮小也是讓進(jìn)城務(wù)工農(nóng)牧民對戶口遷移熱情并不高漲的原因。近年來，隨著我區(qū)城鎮(zhèn)化步伐的加快，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的公共服務(wù)不斷推進(jìn)，全區(qū)城鄉(xiāng)差距已經(jīng)大大縮小?，F(xiàn)在，農(nóng)牧民的住房條件、商品買賣、村容村貌大大改觀。再加上交通條件不斷改善，出行十分便利。而遷移到城市居住后，生活成本大幅度提高，生活支出驟然增多，不少農(nóng)民不愿意落戶到城市。以醫(yī)療保險(xiǎn)為例，2017年1月1日，我區(qū)已整合城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合制度，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)管理體系，實(shí)行統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民公平享有基本醫(yī)療保險(xiǎn)權(quán)益。另外，2014年以來自治區(qū)黨委政府在全區(qū)所有行政村（嘎查）和較大自然村實(shí)施“十個(gè)全覆蓋”工程，以危房改造作為攻堅(jiān)首選，同時(shí)補(bǔ)齊水、電、路、網(wǎng)、訊、文化、教育、醫(yī)療、低保等短板。隨著“十個(gè)全覆蓋”工程的實(shí)施，2016年全區(qū)產(chǎn)生了城鎮(zhèn)居民回遷農(nóng)村落戶的現(xiàn)象。

三、對策建議

（一）促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，做好確權(quán)工作，落實(shí)細(xì)化國家相關(guān)性政策

加快土地、宅基地、集體利益分配權(quán)等“確權(quán)辦證”，采取獎(jiǎng)補(bǔ)辦法，促進(jìn)土地等先行流轉(zhuǎn)然后探索自愿依法有償退出的路徑。一是區(qū)別設(shè)置落戶緩沖期。對于落戶大城市的給予2年緩沖期，落戶中等城市的給予3年緩沖期，落戶小城鎮(zhèn)的給予5年緩沖期，到期后由其自主選擇是留下還是回農(nóng)村。二是進(jìn)一步細(xì)化國家農(nóng)地的相關(guān)政策，制定符合我區(qū)實(shí)際、切實(shí)可行的實(shí)施方案?！叭龣?quán)”中的集體收益分配權(quán)，通過原來的集體經(jīng)濟(jì)出資回購，再根據(jù)集體經(jīng)濟(jì)成員變動(dòng)情況由相關(guān)組織機(jī)構(gòu)重新分配；土地承包權(quán)，要嚴(yán)格遵循不侵犯承包人切身利益、促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展、規(guī)模適度便于耕種三大原則，實(shí)施對外承包；宅基地使用權(quán)，可通過宅基地統(tǒng)一開發(fā)利用推進(jìn)其確權(quán)工作，同時(shí)還可通過多種方式實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)權(quán)利，例如向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移農(nóng)村宅基地的用地指標(biāo)，用宅基地按規(guī)定條件換取城鎮(zhèn)中住房等途徑。

（二）增加區(qū)分程度，收縮使用范圍，逐步分批取消居住證制度

一是要適當(dāng)增加居住證與城鎮(zhèn)戶籍的區(qū)分程度，合理確定居住證持有人享受居住地公共服務(wù)的范圍，將專屬于戶籍人口的待遇，如最低生活保障、住房保障等待遇排除在居住證持有人的待遇之外，若財(cái)政有足夠負(fù)擔(dān)能力，政府可以向符合條件的居住證持有人提供住房保障、最低生活保障等待遇，但應(yīng)保障本地戶籍人口的優(yōu)先享有權(quán)。二是建議逐步取消呼包中心城區(qū)之外的居住證政策，呼包地區(qū)之外落戶限制已全面放開，基本不存在屏障壁壘，居住證制度在這些地區(qū)已經(jīng)難以起到落戶緩沖的作用，反而嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)人口申請城鎮(zhèn)戶籍的積極性，建議重點(diǎn)在人口流出較為嚴(yán)重的盟市分批逐步取消。

（三）完善綜合服務(wù)，提升發(fā)展空間，提高中小城市戶籍含金量

一是應(yīng)在資金投入、土地供應(yīng)、公共資源配套等方面向中小城市傾斜，提高中小城市綜合承載能力。優(yōu)先完善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，增強(qiáng)中小城市綜合服務(wù)功能，提升基本公共服務(wù)感受度，加快城市文化等軟實(shí)力的再造與升級，打造具有豐富文化內(nèi)涵的宜居城市品牌，提高城市生活品質(zhì)。二是在城市功能定位、產(chǎn)業(yè)支撐、綜合承載力等方面，應(yīng)著重考慮農(nóng)民工的生存和發(fā)展空間，在農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育、公共醫(yī)療、養(yǎng)老保障等區(qū)域外部性較大領(lǐng)域增加財(cái)政投入，多途徑創(chuàng)新農(nóng)民工市民化的成本分擔(dān)機(jī)制，用好PPP等新型融資模式，為農(nóng)民工市民化提供可持續(xù)的資金保障。

（四）優(yōu)化投入比重，調(diào)整改革頻率，著重改善農(nóng)民工城市體驗(yàn)

一是城鎮(zhèn)化資金投入由基礎(chǔ)設(shè)施向公共服務(wù)傾斜。目前政府財(cái)政資金投入依然以城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主，應(yīng)適當(dāng)逐年增加公共服務(wù)方面的支出。二是協(xié)調(diào)醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)保險(xiǎn)改革與戶籍制度改革的進(jìn)度。因?yàn)槌鞘猩鐣?huì)資源的稀缺性，醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)保險(xiǎn)改革總是滯后于戶籍制度改革，在加快戶籍制度改革的同時(shí)，適當(dāng)將醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)保險(xiǎn)改革進(jìn)度放緩，使之與戶籍制度改革的步調(diào)相協(xié)調(diào)，發(fā)揮出更高的社會(huì)效率。三是加強(qiáng)農(nóng)民工的技能培訓(xùn)與心理輔導(dǎo)，發(fā)動(dòng)媒體、公益組織、社會(huì)團(tuán)體多給予人文關(guān)懷，切實(shí)增強(qiáng)農(nóng)民工的城市歸屬感，改善農(nóng)民工在城市的體驗(yàn)感受。

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（作者單位：1.內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)展改革委； 2.3.內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)展研究中心）

責(zé)任編輯：張莉莉