國(guó)有銀行監(jiān)管問(wèn)題研究

周志成

【摘 要】 隨著經(jīng)濟(jì)全球化，我國(guó)原有的銀行監(jiān)管機(jī)制不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，國(guó)有銀行監(jiān)管改革隨之而來(lái)。本文首先介紹國(guó)有銀行監(jiān)管的基本理論，如國(guó)有銀行，銀行監(jiān)管等的基本概念，然后論述當(dāng)前國(guó)有銀行監(jiān)管中出現(xiàn)的問(wèn)題及解決的措施，最后對(duì)文章進(jìn)行總結(jié)分析。

【關(guān)鍵詞】 國(guó)有銀行 監(jiān)管機(jī)制 對(duì)策建議

一、國(guó)有銀行監(jiān)管的基本理論

（一）國(guó)有銀行的內(nèi)涵

對(duì)國(guó)有銀行的定義，各個(gè)權(quán)威文件有不同的定義，被大家廣為接受的定義是：國(guó)有銀行是指國(guó)家或政府擁有控制權(quán)的商業(yè)銀行。這里所指的控制包括國(guó)有獨(dú)資的商業(yè)銀行，或者國(guó)有控股的商業(yè)銀行，當(dāng)然也包括國(guó)家或政府雖然持股比例尚未達(dá)到控股程度，但是通過(guò)其他方式實(shí)際上具有控制權(quán)的商業(yè)銀行。換句話說(shuō)，政府實(shí)際上擁有對(duì)銀行的控制權(quán)，能夠通過(guò)直接或間接的方式對(duì)銀行決策加以控制和影響，就在本文研究的國(guó)有銀行范圍內(nèi)。國(guó)有銀行的實(shí)際控制主體可以是政府、組成部門(mén)或直接控制的國(guó)有公司。提到國(guó)有銀行，與之相對(duì)應(yīng)的是一般商業(yè)銀行，它指所有非國(guó)家或政府控制的商業(yè)銀行，產(chǎn)權(quán)是私有的。需要特別注意的是，本文的研究范圍只有國(guó)有商業(yè)銀行，不包含政策性銀行。

（二）銀行監(jiān)管

監(jiān)管包括管制和監(jiān)督兩個(gè)方面。管制是指國(guó)家以經(jīng)濟(jì)管理的名義進(jìn)行干預(yù)，監(jiān)督指監(jiān)察和督促被監(jiān)管者是否違背監(jiān)管的目標(biāo)，并對(duì)違反者進(jìn)行懲罰。對(duì)于銀行監(jiān)管，有廣義概念和狹義概念，也有宏觀概念和微觀概念。廣義上來(lái)說(shuō)，銀行監(jiān)管指銀行監(jiān)管主體（如：政府監(jiān)管當(dāng)局、銀行業(yè)自律組織等）對(duì)銀行及與之相關(guān)的主體股東、董事以及其他參與銀行交易的主體進(jìn)行的監(jiān)管。狹義的銀行監(jiān)管是指銀行監(jiān)管當(dāng)局對(duì)銀行的監(jiān)管。從宏觀上來(lái)講，銀行監(jiān)管是政府對(duì)銀行業(yè)的在貨幣政策、信貸政策及存款保險(xiǎn)制度等方面的干預(yù)。微觀角度的銀行監(jiān)管只有對(duì)銀行自身（包括銀行機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)活動(dòng)及其他銀行交易參與者）的行為進(jìn)行管制與監(jiān)督。本文研究范圍是銀行監(jiān)管在狹義和微觀的范疇，因此本文對(duì)銀行監(jiān)管的定義是銀行監(jiān)管當(dāng)局對(duì)銀行、其業(yè)務(wù)活動(dòng)及其他銀行交易參與者行為的監(jiān)管。

（三）國(guó)有銀行的監(jiān)管目標(biāo)

國(guó)有銀行存在應(yīng)該有其價(jià)值，即維護(hù)銀行經(jīng)營(yíng)的安全性、高效性、穩(wěn)定性與盈利性，規(guī)避金融風(fēng)險(xiǎn)。基于以上思想，國(guó)有銀行制定以下監(jiān)管目標(biāo)：第一，維護(hù)我國(guó)金融體系的穩(wěn)定與安全。在當(dāng)今社會(huì)，金融業(yè)是我國(guó)重要經(jīng)濟(jì)命脈，銀行業(yè)的安全和穩(wěn)定對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)有著關(guān)鍵作用。第二，時(shí)時(shí)保護(hù)公眾及存款人利益。銀行承接儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)，社會(huì)上大量資金都集合在銀行，在儲(chǔ)戶信任銀行的同時(shí)，銀行也要承擔(dān)保護(hù)公眾和存款人利益的責(zé)任。第三，保證中央銀行發(fā)布的貨幣政策等政策的推行與實(shí)施。在各個(gè)國(guó)家，貨幣政策是都宏觀調(diào)控的主要手段之一，國(guó)有銀行希望客戶辦理結(jié)算等各項(xiàng)業(yè)務(wù)，追求企業(yè)的最高利潤(rùn)，需要堅(jiān)決貫徹落實(shí)國(guó)家央行各項(xiàng)金融政策。

二、國(guó)有銀行監(jiān)管中存在的問(wèn)題

（一）缺乏有效的銀行監(jiān)管體系

一般來(lái)說(shuō)，一個(gè)有效的銀行監(jiān)管體系應(yīng)該包括三個(gè)部分：市場(chǎng)約束下的銀行內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制、政府監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督。在我國(guó)，銀行業(yè)內(nèi)部控制機(jī)制和外部監(jiān)督機(jī)制相對(duì)薄弱，很難配合政府對(duì)國(guó)有銀行的監(jiān)管。首先，國(guó)有銀行的產(chǎn)權(quán)制度，這導(dǎo)致內(nèi)部控制機(jī)制無(wú)法完整建立。在我國(guó)，國(guó)有銀行我國(guó)占據(jù)絕對(duì)控制權(quán)，但事實(shí)上，國(guó)家無(wú)法直接行使所有權(quán)，一般是由政府作為國(guó)家的代理人對(duì)國(guó)有銀行進(jìn)行管理，正是這樣人格化的產(chǎn)權(quán)主體的缺失導(dǎo)致國(guó)有銀行產(chǎn)權(quán)不明。在這樣的背景下在，用來(lái)約束經(jīng)營(yíng)者行為的內(nèi)部控制機(jī)制很難建立。其次，我國(guó)的社會(huì)監(jiān)督發(fā)展緩慢，適合銀行監(jiān)管的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)缺乏。像會(huì)計(jì)師事務(wù)所和信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)等規(guī)范的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)可以分擔(dān)政府監(jiān)管部門(mén)的工作，節(jié)省監(jiān)管的成本，提高監(jiān)管的效率。但是我國(guó)當(dāng)前可以勝任該工作的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)很少，對(duì)國(guó)有銀行的審計(jì)工作不熟悉，缺乏權(quán)威的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)。最后，社會(huì)公眾的金融意識(shí)不強(qiáng)，也缺乏對(duì)銀行監(jiān)督的途徑，因此對(duì)國(guó)有銀行的公眾監(jiān)督難以形成。國(guó)有銀行占據(jù)中國(guó)金融業(yè)大部分金融資源，幾乎處于壟斷地位，這使得公眾一般選擇這些國(guó)有銀行，也難以對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)督。

（二）監(jiān)管重點(diǎn)不突出，監(jiān)管內(nèi)容不完備

重視合規(guī)性監(jiān)管，忽視風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。在我國(guó)，銀行監(jiān)管部門(mén)重視對(duì)國(guó)有銀行的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)、業(yè)務(wù)操作是否合規(guī)。在市場(chǎng)開(kāi)放度不高的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，這種合規(guī)性監(jiān)管有著重要作用，可以銀行穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)。但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種合規(guī)性監(jiān)管已經(jīng)不能滿足新形式發(fā)展的需求，合規(guī)性監(jiān)管的市場(chǎng)敏感度低，銀行風(fēng)險(xiǎn)不能全面反映。風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管能夠及時(shí)識(shí)別和度量銀行風(fēng)險(xiǎn)，遵循審慎監(jiān)管的原則，應(yīng)對(duì)銀行風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)當(dāng)前的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)而言，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管具有合規(guī)性監(jiān)管無(wú)法比擬的優(yōu)點(diǎn)。

重市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管，忽視持續(xù)發(fā)展監(jiān)管。我國(guó)銀行監(jiān)管部門(mén)限制各類資本進(jìn)入金融業(yè)，旨在保護(hù)國(guó)有銀行的經(jīng)營(yíng)安全，但也在一定程度上限制了國(guó)有銀行的發(fā)展，這都是銀行監(jiān)管部門(mén)過(guò)分重視市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管的結(jié)果。但是銀行監(jiān)管部門(mén)對(duì)銀行具體業(yè)務(wù)的跟蹤和金融創(chuàng)新的監(jiān)管略顯不足。第一，對(duì)金融創(chuàng)新的監(jiān)管機(jī)制不足；第二，銀行風(fēng)險(xiǎn)受到央行的保護(hù)，這導(dǎo)致了降低了審慎經(jīng)營(yíng)動(dòng)機(jī)，加大了高風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)。第三，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的不確定性降低了監(jiān)管的有效性。

重人治輕法治。在經(jīng)歷了金融危機(jī)后，為了適應(yīng)銀行業(yè)發(fā)展的要求，對(duì)銀行業(yè)監(jiān)管的理念在改變。我國(guó)以人治為主的監(jiān)管理念不再適應(yīng)銀行業(yè)的發(fā)展。一直以來(lái)，我國(guó)銀行監(jiān)管以行政管理為主，法律監(jiān)管手段使用不足。雖然對(duì)我國(guó)銀行監(jiān)管的法律，如《銀行監(jiān)督管理法》、《人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》等已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施，但是可操作性差，執(zhí)法不嚴(yán)，難以起到相應(yīng)的作用。

（三）缺乏對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)管

監(jiān)管工作的重要參與者是監(jiān)管者，因此監(jiān)管者執(zhí)行力的好壞直接影響著銀行監(jiān)管質(zhì)量的高低。由于我國(guó)銀行監(jiān)管一直存在對(duì)監(jiān)管者缺乏有效監(jiān)管，但是又賦予其較大的權(quán)利的問(wèn)題，因此導(dǎo)致：第一，監(jiān)管者的權(quán)力大，對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)又具有不確定性，難以估計(jì)，因此也很難形成理性的市場(chǎng)行為。第二，由于對(duì)監(jiān)管者缺乏有效約束，政府從自身利益出發(fā)進(jìn)行“尋租”行為，最終導(dǎo)致監(jiān)管成為一種無(wú)效監(jiān)管。在我國(guó)對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)管不嚴(yán)，但是監(jiān)管者和被監(jiān)管者之間存在一定的利益關(guān)系，這對(duì)監(jiān)管隊(duì)伍的建設(shè)和防范都有不理影響，甚至?xí)?dǎo)致銀行風(fēng)險(xiǎn)。在銀行監(jiān)管的多次改革中，政府堅(jiān)持監(jiān)管者會(huì)“執(zhí)政為民”，導(dǎo)致了對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)管沒(méi)有落實(shí)。

（四）各機(jī)構(gòu)之間缺乏配合

我國(guó)金融業(yè)的發(fā)展一直遵循分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管的原則。分業(yè)監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)在于加強(qiáng)了對(duì)金融領(lǐng)域各部門(mén)的專業(yè)監(jiān)管，可以防范風(fēng)險(xiǎn)。近些年，國(guó)際金融越來(lái)越向著混業(yè)經(jīng)營(yíng)的方向發(fā)展，為了順應(yīng)發(fā)展潮流，我國(guó)國(guó)有銀行也向著混業(yè)經(jīng)營(yíng)的方向發(fā)展。在當(dāng)前發(fā)展背景下，分業(yè)監(jiān)管容易忽略對(duì)某些領(lǐng)域的監(jiān)管，造成監(jiān)管責(zé)任不明或者重復(fù)監(jiān)管，提高監(jiān)管的成本。此外，銀行監(jiān)管部門(mén)和財(cái)政、稅務(wù)等部門(mén)之間缺乏協(xié)調(diào)，政策措施相互抵觸重疊，大大降低了監(jiān)管效率，增加了監(jiān)管成本，形成了較多的監(jiān)管漏洞，為銀行提供了監(jiān)管套利的契機(jī)。

三、完善國(guó)有銀行監(jiān)管的對(duì)策建議

（一）構(gòu)建科學(xué)的銀行監(jiān)管體系

借鑒世界銀行的發(fā)展歷史：銀行業(yè)越發(fā)展，銀行業(yè)的監(jiān)管也越重要。但是，我國(guó)銀行監(jiān)管理論的發(fā)展明顯落后于監(jiān)管實(shí)踐，這嚴(yán)重限制了我國(guó)銀行監(jiān)管的發(fā)展，制約了銀行監(jiān)管的水平。因此，雖則我國(guó)銀行的國(guó)際化和銀行監(jiān)管的現(xiàn)代化，我國(guó)應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)銀行監(jiān)管理論的系統(tǒng)研究，致力于形成一套相對(duì)完整的適合我國(guó)使用的監(jiān)管理論體系，以便時(shí)事有效的指導(dǎo)我國(guó)銀行監(jiān)管實(shí)踐。

（二）健全法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)依法監(jiān)管

我國(guó)不僅應(yīng)該重視人治，還應(yīng)該重視法治。首先，銀行監(jiān)管法律制度必須要完善。隨著經(jīng)濟(jì)全球化。我國(guó)積極加入WTO，但是隨之面臨的問(wèn)題也不斷產(chǎn)生。最主要的問(wèn)題是我國(guó)部分法律與國(guó)際準(zhǔn)則相沖擊，應(yīng)該對(duì)我國(guó)現(xiàn)行法律進(jìn)行修改完善，盡快與國(guó)際準(zhǔn)則接軌，加速我國(guó)銀行業(yè)發(fā)展。其次，加強(qiáng)銀行監(jiān)管執(zhí)法建設(shè)。監(jiān)管法律的制定尤為重要，但是如果不能嚴(yán)格執(zhí)行，那么將如同虛設(shè)。在我國(guó)，有法不依和執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象較多，司法和執(zhí)法部門(mén)對(duì)金融行業(yè)健康運(yùn)行的護(hù)航作用沒(méi)有落實(shí)到位。為了使監(jiān)管法律法規(guī)能夠更好的貫徹執(zhí)行，各級(jí)監(jiān)管部門(mén)應(yīng)該設(shè)立獨(dú)立的法制工作機(jī)構(gòu)，履行行政救濟(jì)和司法救濟(jì)的職能，并在一定程度上為銀行監(jiān)管提供全面法律服務(wù)，如查處非法金融業(yè)活動(dòng)、辦理行政復(fù)議和行政訴訟等。

（三）深化銀行體制改革，加強(qiáng)內(nèi)部控制

無(wú)論是防范單個(gè)銀行的金融風(fēng)險(xiǎn)，還是系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，內(nèi)部控制都是基礎(chǔ)。銀行內(nèi)部控制是指為了實(shí)現(xiàn)銀行的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，制定一系列的制度和方程序，對(duì)可能的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范、控制、監(jiān)督和糾正的機(jī)制。加強(qiáng)國(guó)有銀行內(nèi)部控制的監(jiān)管，應(yīng)該從以下兩個(gè)方面入手：第一，深化產(chǎn)權(quán)制度改革，打造內(nèi)部控制平臺(tái)。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，首先應(yīng)該對(duì)銀行股份制進(jìn)行改造，改變傳統(tǒng)的國(guó)有產(chǎn)權(quán)制度，建立能夠與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的法人產(chǎn)權(quán)制度。其次應(yīng)該建立良好的公司治理結(jié)構(gòu)。在明確各方面權(quán)責(zé)關(guān)系后，建立規(guī)范的股東大會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)制度，維護(hù)股東的權(quán)利，對(duì)企業(yè)進(jìn)行良好的治理。第二，建立科學(xué)的內(nèi)部控制體系，從以下四個(gè)方面進(jìn)行：科學(xué)的設(shè)置內(nèi)控節(jié)點(diǎn)，形成制度制衡；建立嚴(yán)格授權(quán)、授信制度；形成動(dòng)態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系統(tǒng)；最后貫徹人本管理，實(shí)現(xiàn)有效內(nèi)控。

四、結(jié)論

自2007年開(kāi)始我國(guó)銀行業(yè)面向外資全面開(kāi)放，傳統(tǒng)的銀行監(jiān)管存在諸多不足，無(wú)法適應(yīng)新的挑戰(zhàn)，國(guó)有銀行開(kāi)始進(jìn)行體制改革，因此國(guó)有銀行監(jiān)管問(wèn)題變得尤為重要。本文通過(guò)提供銀行監(jiān)管的基本理論背景，如國(guó)有銀行、銀行監(jiān)管等的概念以及銀行監(jiān)管的目標(biāo)，然后分析我國(guó)國(guó)有銀行監(jiān)管中存在的問(wèn)題、提出有效監(jiān)管舉措，勾勒了我國(guó)國(guó)有銀行監(jiān)管的現(xiàn)狀及發(fā)展趨向。文本堅(jiān)持深化銀行監(jiān)管改革，更新銀行監(jiān)管理念，加快國(guó)有銀行改革，形成良性互動(dòng)的監(jiān)管機(jī)制，一定能給銀行業(yè)的發(fā)展提供自由空間。

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