中小學(xué)內(nèi)部控制關(guān)鍵點(diǎn)初探

李雷

摘要：隨著中小學(xué)內(nèi)部控制工作的進(jìn)一步深入，中小學(xué)內(nèi)部控制工作也逐步出現(xiàn)了相應(yīng)的問題，比如內(nèi)部職責(zé)不清晰、經(jīng)濟(jì)責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)等。單位層面和業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制要點(diǎn)需要進(jìn)一步梳理，本文從這兩個(gè)層面明確了中小學(xué)在內(nèi)部控制實(shí)施過程中的關(guān)鍵點(diǎn)，以提升中小學(xué)內(nèi)部控制工作的可操作性和執(zhí)行力度。

關(guān)鍵詞：中小學(xué)；內(nèi)部控制；關(guān)鍵點(diǎn)

2012年11月29日，財(cái)政部以財(cái)會(huì)[2012] 21號(hào)印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》包括風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和控制方法、單位層面內(nèi)部控制、業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制、評(píng)價(jià)與監(jiān)督等。2015年12月2日，財(cái)政部以財(cái)會(huì)[2015] 24號(hào)印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，闡明行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的主要任務(wù)是健全內(nèi)部控制體系，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制；加強(qiáng)內(nèi)部權(quán)力制衡，規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行；建立內(nèi)控報(bào)告制度，促進(jìn)內(nèi)控信息公開；加強(qiáng)監(jiān)督檢查工作，加大考評(píng)問責(zé)力度。針對(duì)自上而下推進(jìn)的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)，作為最基層單位的中小學(xué)在進(jìn)行內(nèi)部控制制度建設(shè)的過程中，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)梳理學(xué)校層面和業(yè)務(wù)層面經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，來作為內(nèi)部控制制度建設(shè)的重點(diǎn)，同時(shí)也作為內(nèi)部控制制度執(zhí)行的重點(diǎn)。中小學(xué)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)職責(zé)區(qū)分不清、教職工缺乏經(jīng)濟(jì)責(zé)任意識(shí)、預(yù)算執(zhí)行不理想等是對(duì)中小學(xué)內(nèi)部控制進(jìn)行關(guān)鍵點(diǎn)分析的重要原因。在分析各關(guān)鍵點(diǎn)的基礎(chǔ)上，如何實(shí)現(xiàn)對(duì)各關(guān)鍵點(diǎn)的全面控制、確保學(xué)校內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的平穩(wěn)運(yùn)行才是進(jìn)行內(nèi)部控制關(guān)鍵點(diǎn)分析的目的。

一、中小學(xué)內(nèi)部控制關(guān)鍵點(diǎn)分析的必要性

為什么對(duì)中小學(xué)內(nèi)部控制的關(guān)鍵點(diǎn)進(jìn)行分析，哪些環(huán)節(jié)直接影響中小學(xué)內(nèi)部控制的執(zhí)行，是由中小學(xué)的一些特性所決定的。中小學(xué)內(nèi)部控制工作的開展是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不僅僅涉及到行政領(lǐng)導(dǎo)，也涉及到一線教師和教學(xué)輔助人員。在系統(tǒng)工作開展過程中，結(jié)合經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的特性，必然會(huì)尋找到各個(gè)環(huán)節(jié)的關(guān)鍵點(diǎn)，針對(duì)這些關(guān)鍵點(diǎn)實(shí)施控制就能為整體內(nèi)部控制的推進(jìn)找到突破口。

（一）日常工作的需要

隨著社會(huì)的發(fā)展，改革的推進(jìn)，對(duì)公權(quán)力的控制和約束越來越嚴(yán)格。中小學(xué)的招生、收費(fèi)、食堂等業(yè)務(wù)都是中小學(xué)貪腐、違紀(jì)現(xiàn)象的高發(fā)區(qū)域，相應(yīng)的校長(zhǎng)、教務(wù)處主任、總務(wù)處主任、會(huì)計(jì)等是中小學(xué)開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的高危人群。如何在開展好經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的過程中做好對(duì)權(quán)力的制約，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子、減少貪腐現(xiàn)象的發(fā)生是內(nèi)部控制的主要目的。只有通過對(duì)學(xué)校內(nèi)部控制關(guān)鍵點(diǎn)的梳理，利用內(nèi)部控制的各種方法，提升內(nèi)部監(jiān)督的水平，才能避免各種違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的部門間職責(zé)分工不清晰

中小學(xué)一般設(shè)置辦公室、教務(wù)處、德育處、教研處、總務(wù)處等部門，財(cái)務(wù)工作納入總務(wù)處統(tǒng)一管理。由于各處室工作重點(diǎn)的不同，就導(dǎo)致了在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的責(zé)任出現(xiàn)分工不清晰的情況。比如，某一實(shí)驗(yàn)室建設(shè)過程中，按照正常的項(xiàng)目管理機(jī)制，應(yīng)該由使用部門教務(wù)處牽頭負(fù)責(zé)制定方案、申報(bào)預(yù)算、施工監(jiān)管等，總務(wù)處參與協(xié)助，負(fù)責(zé)安排資金、實(shí)施招標(biāo)流程、付款等。在這個(gè)過程中應(yīng)該以教務(wù)處為主、總務(wù)處為輔，聯(lián)合完成。但是中小學(xué)在實(shí)際工作中，常以教務(wù)處不懂如何花錢、如何建設(shè)等原因，將牽頭責(zé)任交給總務(wù)處，但是總務(wù)處對(duì)使用需求缺乏了解、不具備專業(yè)技術(shù)，往往導(dǎo)致最終采購的貨物與實(shí)際需求有較大出入，容易帶來重復(fù)建設(shè)和財(cái)政資金的浪費(fèi)。同時(shí)又由于在實(shí)施過程中責(zé)任主體和主體間界限的模糊，導(dǎo)致責(zé)任無法追究。

（三）教職員工缺乏經(jīng)濟(jì)責(zé)任意識(shí)

中小學(xué)承擔(dān)著培養(yǎng)學(xué)生的重任，同時(shí)也承受著中考、高考的巨大壓力，在整個(gè)學(xué)校的運(yùn)行中，一切都以學(xué)生、教學(xué)為主，教職工的主要責(zé)任也是教育、教學(xué)。當(dāng)有涉及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的工作交給教職工時(shí)，教職工的普遍反應(yīng)是涉及經(jīng)濟(jì)責(zé)任的工作不關(guān)自己的事，是工作中的副業(yè)、兼職，出了問題我也不用負(fù)責(zé)，但是他們往往忽略了教育教學(xué)背后所涉及到的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及經(jīng)濟(jì)責(zé)任。經(jīng)濟(jì)責(zé)任意識(shí)的缺乏使內(nèi)部控制執(zhí)行過程中的關(guān)鍵點(diǎn)失去了相應(yīng)的功能，給經(jīng)濟(jì)活動(dòng)帶來一定的不穩(wěn)定因素。

（四）預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度偏低

近年來，隨著教育投入的增加，國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP比例達(dá)到4%以后，經(jīng)費(fèi)的投入大幅增加。但是在實(shí)際的工作中，經(jīng)費(fèi)支出的進(jìn)度，也就是預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)度卻成為了中小學(xué)工作中的難點(diǎn)，其中專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)歷年來成為教育部門預(yù)算執(zhí)行的重中之重，預(yù)算支出進(jìn)度偏低，甚至出現(xiàn)部分零支出項(xiàng)目。中小學(xué)的這些情況已經(jīng)逐漸引起教育主管部門、財(cái)政部門的關(guān)注。保證工作的順利推進(jìn)也應(yīng)該成為中小學(xué)內(nèi)部控制的一項(xiàng)重要工作。

（五）人員編制不足

中小學(xué)經(jīng)常涉及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的人員基本固定且人數(shù)不多。在內(nèi)部控制執(zhí)行的過程中，經(jīng)常存在一人肩挑多崗情形的存在。真正做到崗位的徹底分離在中小學(xué)的實(shí)際工作中存在一定的困難。

（六）經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管理框架不規(guī)范

除了上述的分工不清、經(jīng)濟(jì)意識(shí)不強(qiáng)等原因，中小學(xué)對(duì)于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管理的框架一般都不會(huì)認(rèn)真思考，如每項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的流程、每項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的牽頭部門等，缺乏宏觀的思考和制度性的約束，經(jīng)常以領(lǐng)導(dǎo)的意志為轉(zhuǎn)移。這種管理方式，不僅不能促進(jìn)內(nèi)部控制的實(shí)施，反而會(huì)對(duì)內(nèi)部控制的實(shí)施產(chǎn)生負(fù)面影響，進(jìn)而讓經(jīng)濟(jì)活動(dòng)陷入一種更加失控的情形。

二、中小學(xué)單位層面內(nèi)部控制關(guān)鍵點(diǎn)分析

單位層面的活動(dòng)是整個(gè)學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的外在表現(xiàn)，同時(shí)單位層面經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制的要點(diǎn)直接決定了學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)范與否。單位層面內(nèi)部控制的關(guān)鍵點(diǎn)決定了整個(gè)單位內(nèi)部控制執(zhí)行效果。中小學(xué)同樣如此，只有學(xué)校層面的內(nèi)部控制要點(diǎn)確定了，才能開展業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制工作。也只有學(xué)校層面的內(nèi)部控制要點(diǎn)準(zhǔn)確，才能更好地指導(dǎo)業(yè)務(wù)層面開展工作。

（一）設(shè)立內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)

中小學(xué)內(nèi)部控制工作的開展，首先要確定內(nèi)部控制的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，對(duì)整個(gè)學(xué)校內(nèi)部控制工作的開展起著引領(lǐng)的作用。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)涉及到整個(gè)學(xué)校，也就是各個(gè)部門都是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的參與者。因此中小學(xué)內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)由校長(zhǎng)做第一責(zé)任人（組長(zhǎng)），對(duì)本學(xué)校內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)；分管校領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)出任第二責(zé)任人（副組長(zhǎng)）；所有業(yè)務(wù)處室的負(fù)責(zé)人都應(yīng)納入到領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)中來。同時(shí)應(yīng)設(shè)置牽頭處室，負(fù)責(zé)內(nèi)部控制工作的整體推進(jìn)。中小學(xué)內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)包括組織制定、實(shí)施內(nèi)部控制制度；監(jiān)控內(nèi)部控制制度實(shí)施效果并及時(shí)糾正；適時(shí)修訂內(nèi)部控制制度等。另外，中小學(xué)設(shè)置內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的主要目的除了起到領(lǐng)導(dǎo)作用外，更應(yīng)該從提升全體教職工對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)水平入手，貫穿中小學(xué)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，體現(xiàn)出內(nèi)部控制工作的全面性。

（二）構(gòu)建內(nèi)部控制框架，內(nèi)部業(yè)務(wù)部門之間相互監(jiān)督和制約

對(duì)待重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)事項(xiàng)，中小學(xué)在實(shí)施推進(jìn)過程中，首先應(yīng)該遵守國家政策、法律、法規(guī)，其次應(yīng)建立內(nèi)部決策機(jī)制，構(gòu)建內(nèi)部控制框架。對(duì)于經(jīng)常性發(fā)生的重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)設(shè)立相對(duì)固定的議事機(jī)制和流程圖，明確每項(xiàng)活動(dòng)主要的環(huán)節(jié)，同時(shí)細(xì)化這些主要環(huán)節(jié)應(yīng)該注意的事項(xiàng)和要審議的內(nèi)容。特別是對(duì)跨部門的項(xiàng)目，比如中小學(xué)中常見的實(shí)驗(yàn)室建設(shè)、教學(xué)功能場(chǎng)所裝修等等。在牽頭部門的統(tǒng)籌下，校領(lǐng)導(dǎo)、使用部門、采購部門、監(jiān)督部門等相關(guān)部門應(yīng)該集體參加、集體決策。

對(duì)于偶發(fā)性的重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，如政策調(diào)整要求的實(shí)驗(yàn)室建設(shè)、考場(chǎng)建設(shè)等，應(yīng)該設(shè)置觸發(fā)機(jī)制，對(duì)于不同類型的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在發(fā)生時(shí)，應(yīng)設(shè)立對(duì)應(yīng)的召集部門、決策方式、每個(gè)管理層級(jí)的決策權(quán)限等，對(duì)于此類機(jī)制設(shè)置有利于輔助正常教學(xué)活動(dòng)的開展，對(duì)于中小學(xué)的發(fā)展有非常好的促進(jìn)作用。

（三）建立健全重要崗位管理制度

中小學(xué)“涉及內(nèi)部權(quán)力集中的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位”一般包括財(cái)政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等。針對(duì)這些領(lǐng)域和崗位，中小學(xué)內(nèi)部應(yīng)該設(shè)立此類崗位的管理制度；明確哪些崗位不相容，不能由同一人擔(dān)任。針對(duì)中小學(xué)編制緊張的情況，應(yīng)該通過合理分工的方式，進(jìn)行優(yōu)化組合，在滿足工作需要的情況下也能避免產(chǎn)生內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)對(duì)于關(guān)鍵領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位應(yīng)該實(shí)行輪崗制，對(duì)于不能輪崗的崗位，應(yīng)該定期進(jìn)行崗位的再培訓(xùn)及采取第三方審計(jì)等方式來避免崗位風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。針對(duì)重要崗位人員更替帶來的交接風(fēng)險(xiǎn)可以采用定期檔案整理等制度來進(jìn)行控制。

（四）關(guān)鍵崗位人員能力應(yīng)與職責(zé)相適宜

關(guān)鍵崗位的負(fù)責(zé)人應(yīng)該具備本崗位所需要的能力和職業(yè)素養(yǎng)。中小學(xué)比較突出的崗位有政府采購、基礎(chǔ)建設(shè)、財(cái)務(wù)管理等，這些經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)過程中所需求的知識(shí)儲(chǔ)備比較多，同時(shí)需要的職業(yè)素養(yǎng)也比較高。特別是近幾年來，隨著業(yè)務(wù)操作流程的規(guī)范和反腐力度的加大，這幾方面的工作的專業(yè)性要求越來越高。比如，基礎(chǔ)建設(shè)各種施工流程環(huán)節(jié)的把控、政府采購各招標(biāo)環(huán)節(jié)的審核、資金支付的審核等，從業(yè)人員在熟知政府管理部門的要求的基礎(chǔ)上，必須還要對(duì)整個(gè)業(yè)務(wù)進(jìn)行管理。

三、中小學(xué)業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制關(guān)鍵點(diǎn)分析

（一）預(yù)決算業(yè)務(wù)控制要點(diǎn)

預(yù)算、決算業(yè)務(wù)是中小學(xué)整個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主線，所有的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都要圍繞預(yù)算、決算展開，因此預(yù)決算業(yè)務(wù)的控制是中小學(xué)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制的基礎(chǔ)。只有預(yù)決算做好了才能開展好其他的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，同時(shí)，預(yù)決算工作的好壞也直接反映了其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理水平。

1.需求數(shù)據(jù)要真實(shí)。預(yù)算過程中需要各部門提供相應(yīng)的數(shù)據(jù)，比如學(xué)生數(shù)、教職工數(shù)、工資薪級(jí)等數(shù)據(jù)應(yīng)由教務(wù)處、辦公室等主管處室核實(shí)準(zhǔn)確后交總務(wù)處匯總，以確保基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的真實(shí)。政府采購計(jì)劃、基建投資計(jì)劃等，也需要相關(guān)職能部門按照實(shí)際需要，提供真實(shí)數(shù)據(jù)，納入財(cái)政預(yù)算。

2.項(xiàng)目準(zhǔn)備要充分。需要納入年度預(yù)算的專項(xiàng)方案必須經(jīng)過主管校長(zhǎng)、總務(wù)處、使用部門及使用人充分論證并確認(rèn)后才能交財(cái)務(wù)人員進(jìn)行錄入。如前期調(diào)研不充分、方案不確定、實(shí)施時(shí)間不保證的項(xiàng)目則不予納入項(xiàng)目預(yù)算。

3.項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)要嚴(yán)格控制。項(xiàng)目建設(shè)過程中要嚴(yán)格按照各級(jí)管理部門的要求，做到政府采購不超標(biāo)、基建不奢華、刪減不必要支出。

4.決算編報(bào)及時(shí)。應(yīng)嚴(yán)格按照財(cái)政局、教育局等上級(jí)主管部門要求，按時(shí)、按質(zhì)、準(zhǔn)確編報(bào)年度決算。

（二）零星采購業(yè)務(wù)控制要點(diǎn)

零星采購是中小學(xué)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中最零散、繁瑣的工作，在各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中也占有較大的比重，是教學(xué)活動(dòng)中的重要保障，能滿足各項(xiàng)活動(dòng)中的突發(fā)性需求。

1.計(jì)劃控制

雖然是零星采購，但是各使用部門應(yīng)在年初或者學(xué)期初做好本部門的采購計(jì)劃，報(bào)總務(wù)處審查備案后，總務(wù)處按照采購管理制度及年度計(jì)劃實(shí)施采購。

2.采購流程控制

首先，使用人填寫采購申請(qǐng)表，申報(bào)采購計(jì)劃，主管部門負(fù)責(zé)審查采購的真實(shí)性、必要性，同時(shí)核實(shí)現(xiàn)有同類物品數(shù)量及使用情況；總務(wù)處負(fù)責(zé)審核采購標(biāo)準(zhǔn)及采購實(shí)施；主管校長(zhǎng)及校長(zhǎng)負(fù)責(zé)綜合審核。其次，采購過程中，使用部門、采購部門須共同參與，實(shí)行貨比三家。同時(shí)，應(yīng)制定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)金額以上的采購活動(dòng)，視標(biāo)準(zhǔn)采取不同的操作方式，比如保留三家以上供貨單位報(bào)價(jià)單、召開專題會(huì)議討論等。然后，對(duì)于需要簽署采購合同的事項(xiàng)，必須填寫合同審查流程表，按照權(quán)限審批。超過標(biāo)準(zhǔn)的須報(bào)校務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員審查。最后，收貨驗(yàn)收應(yīng)由資產(chǎn)管理員和使用部門共同參與并簽字確認(rèn)。

（三）收入業(yè)務(wù)控制要點(diǎn)

收入業(yè)務(wù)一直是中小學(xué)審計(jì)中的重點(diǎn)，特別是與招生有關(guān)的借讀費(fèi)、擇校費(fèi)以及場(chǎng)地出租等費(fèi)用的管理是小金庫、行賄受賄問題的高發(fā)領(lǐng)域。針對(duì)這些敏感收入，必須做到嚴(yán)格按照要求處理各項(xiàng)業(yè)務(wù)，做到部門間的相互制約和監(jiān)督，中小學(xué)收入業(yè)務(wù)的控制關(guān)鍵點(diǎn)有以下幾個(gè)方面：

1.中小學(xué)物業(yè)出租必須按照財(cái)政局要求，按照流程辦理公開招租，避免國有資產(chǎn)流失。

2.學(xué)生收費(fèi)應(yīng)由教務(wù)處、德育處等業(yè)務(wù)處室核定應(yīng)收學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)等費(fèi)用的學(xué)生名單及類別，總務(wù)處按照財(cái)政局、發(fā)改委的要求審核、制單，采取集中匯繳或者學(xué)生直繳財(cái)政的方式收費(fèi)。

3.食堂等涉及內(nèi)部的經(jīng)營行為，應(yīng)設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)制，堅(jiān)持信息公開。

（四）資產(chǎn)管理控制要點(diǎn)

從歷次公開的審計(jì)結(jié)果來看，資產(chǎn)管理是中小學(xué)內(nèi)部控制中最薄弱的環(huán)節(jié)，主要原因有資產(chǎn)管理的延續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)、學(xué)校內(nèi)部調(diào)整較大、人員更替快、缺少專職資產(chǎn)管理員等。特別是有歷史遺留問題的中小學(xué)，如經(jīng)過學(xué)校合并、搬遷的學(xué)校，資產(chǎn)管理的歷史遺留問題很大。隨著行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理力度的加強(qiáng)，中小學(xué)的資產(chǎn)管理正在經(jīng)歷一個(gè)從不規(guī)范到規(guī)范的過程。中小學(xué)資產(chǎn)管理的要點(diǎn)在于：

1.總務(wù)處負(fù)責(zé)制定學(xué)校資產(chǎn)管理制度，對(duì)學(xué)校資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一管理。每年度至少盤點(diǎn)一次。

2.各處室、科組、級(jí)組、功能場(chǎng)室是資產(chǎn)使用和管理的直接責(zé)任部門，應(yīng)安排指定負(fù)責(zé)人對(duì)所使用的資產(chǎn)進(jìn)行管理，包括制定內(nèi)部使用手冊(cè)、登記進(jìn)出倉、損耗、定期盤點(diǎn)等。

3.各使用部門應(yīng)定期與學(xué)校資產(chǎn)管理員對(duì)賬。

4.對(duì)于歷史遺留問題，應(yīng)及時(shí)采取方式方法減少問題掛賬。

5.對(duì)于新增固定資產(chǎn)應(yīng)嚴(yán)格按照上級(jí)主管部門的要求管理，盡快實(shí)現(xiàn)信息化的系統(tǒng)管理。

（五）政府采購控制要點(diǎn)

政府采購是中小學(xué)內(nèi)部控制出現(xiàn)問題的一個(gè)重災(zāi)區(qū)，規(guī)避公開招標(biāo)、供貨商內(nèi)定等現(xiàn)象時(shí)常出現(xiàn)，如何在采購項(xiàng)目實(shí)施過程中避免此類風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生已經(jīng)成為學(xué)校內(nèi)部控制的重點(diǎn)。

1.達(dá)到公開招標(biāo)限額的招標(biāo)方案應(yīng)由使用處室（含科組、級(jí)組）、總務(wù)處、校務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、分管校領(lǐng)導(dǎo)共同對(duì)使用需求進(jìn)行調(diào)研，科學(xué)制定采購需求。對(duì)于通用型設(shè)施設(shè)備采購，應(yīng)至少向三家以上具有代表性的供貨企業(yè)提出技術(shù)和造價(jià)咨詢以確定招標(biāo)限價(jià)；對(duì)于技術(shù)復(fù)雜的采購項(xiàng)目可以委托、聘請(qǐng)校外專家組制定采購需求。

2.招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)優(yōu)先選擇廣州公共資源交易中心，廣州公共資源交易中心不受理的項(xiàng)目應(yīng)選擇信譽(yù)好、資質(zhì)強(qiáng)的招標(biāo)代理公司。

3.合同審批必須填寫《合同呈批、審查流程表》，按照權(quán)限審批。

4.貨物驗(yàn)收應(yīng)專門成立驗(yàn)收小組，成員應(yīng)包括校領(lǐng)導(dǎo)、使用部門、紀(jì)檢部門的相關(guān)人員，采取試運(yùn)行、第三方檢測(cè)等方式進(jìn)行全方位驗(yàn)收。

5.保留項(xiàng)目過程性資料，包含但不限于會(huì)議簽到表、會(huì)議記錄及《項(xiàng)目招標(biāo)方案會(huì)簽表》、《合同呈批、審查流程表》、招標(biāo)公告、中標(biāo)通知書、合同、驗(yàn)收?qǐng)?bào)告等。

（六）工程項(xiàng)目管理控制要點(diǎn)

工程項(xiàng)目的實(shí)施過程的立項(xiàng)、招標(biāo)、結(jié)算等環(huán)節(jié)由于發(fā)改委、公共資源交易中心、財(cái)政局等主管部門的要求越來越嚴(yán)格，已經(jīng)能夠在很大程度上避免廉政風(fēng)險(xiǎn)。而現(xiàn)在工程項(xiàng)目的內(nèi)部控制關(guān)鍵點(diǎn)主要集中在設(shè)計(jì)方案的合理性、施工過程管理的嚴(yán)謹(jǐn)性等幾個(gè)方面，中小學(xué)工程項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制要點(diǎn)主要有以下幾個(gè)方面：

1.深化設(shè)計(jì)方案須選擇資質(zhì)優(yōu)良的設(shè)計(jì)單位，最終方案由使用處室（含科組、級(jí)組）、總務(wù)處、校務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、分管校領(lǐng)導(dǎo)共同研究確定，保證建設(shè)的每個(gè)項(xiàng)目都能成為精品。

2.對(duì)于不同的造價(jià)，應(yīng)按照要求分別采取相應(yīng)的招投標(biāo)方式選擇施工單位。合同審批必須填寫《合同呈批、審查流程表》，按照權(quán)限審批。

3.現(xiàn)場(chǎng)管理應(yīng)選擇信譽(yù)好的監(jiān)理單位，施工材料、工藝應(yīng)嚴(yán)格要求。對(duì)于施工工藝變更、材料變更、設(shè)計(jì)變更等需要嚴(yán)加審核，設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位、項(xiàng)目責(zé)任人等直接責(zé)任人、分管領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)簽字確認(rèn)，并存檔管理。

4.嚴(yán)格按照財(cái)政局要求做好項(xiàng)目結(jié)算評(píng)審。

5.保留項(xiàng)目的所有過程性資料。

（七）“三公”經(jīng)費(fèi)管理控制要點(diǎn)

“三公”經(jīng)費(fèi)涉及因公出國（境）經(jīng)費(fèi)、公務(wù)車購置及運(yùn)行費(fèi)、公務(wù)招待費(fèi)等方面，是目前廉政建設(shè)管理中的重點(diǎn)，也是“八項(xiàng)規(guī)定”管理的要點(diǎn)。對(duì)于“三公”經(jīng)費(fèi)的管理，中小學(xué)作為事業(yè)單位，必須要嚴(yán)格按照國家規(guī)定執(zhí)行，來不得絲毫馬虎。

1.對(duì)于“三公”經(jīng)費(fèi)中需要納入年度預(yù)算管理的，必須提前一年做好計(jì)劃，像出國團(tuán)組等，必須提早確認(rèn)出訪目的地、團(tuán)組成員等。

2.接待事項(xiàng)必須做好事前審批，由申請(qǐng)部門填寫《接待用餐申請(qǐng)表》包括訪客級(jí)別、用餐人數(shù)、餐標(biāo)等，報(bào)主管領(lǐng)導(dǎo)審批。

3.公務(wù)用車必須提前與管理部門預(yù)約，包括事由、時(shí)間、乘車人數(shù)、目的地等。節(jié)假日期間，車輛應(yīng)集中管理。嚴(yán)防公車私用。

4.因公出國（境），須按教育局、外辦的規(guī)定流程辦理，嚴(yán)禁持因私護(hù)照處境，同時(shí)不得私自調(diào)整行程、包含旅游項(xiàng)目等。

（八）食堂管理控制要點(diǎn)

隨著物質(zhì)生活條件的改善，家長(zhǎng)對(duì)中小學(xué)食堂餐飲的衛(wèi)生、質(zhì)量要求越來越高；另一方面，由于很多學(xué)校食堂采取對(duì)外承包的形式，也存在腐爛食材、走私凍肉等問題食材進(jìn)入食堂的現(xiàn)象。自主經(jīng)營的食堂則又常存在食材采購沒有招標(biāo)、賬務(wù)管理混亂等現(xiàn)象。食堂也是中小學(xué)貪腐現(xiàn)象的高發(fā)領(lǐng)域。因此作為中小學(xué)后勤管理的重要部分，食堂的管理控制顯得尤為重要。中小學(xué)食堂管理的控制要點(diǎn)主要應(yīng)從以下幾個(gè)方面開展：

1.食堂經(jīng)營方式的選擇

目前食堂經(jīng)營方式主要分為學(xué)校自主經(jīng)營、服務(wù)外包和對(duì)外承包三種模式。在模式選擇過程中，中小學(xué)應(yīng)結(jié)合學(xué)校自身情況，如果情況允許的話盡量選擇自主經(jīng)營或者服務(wù)外包。按照廣州市相關(guān)文件指引，由于對(duì)外承包的模式中“學(xué)校的管理力度相對(duì)較弱，且租金高低較難確定，一般不建議學(xué)校采用此類模式”。另有部分地區(qū)采用全部轄區(qū)內(nèi)打包統(tǒng)一選擇對(duì)外承包商的方式來確定承包商，但不收取租金。因此不同的學(xué)校應(yīng)按照上級(jí)主管部門的要求來最終確認(rèn)食堂的經(jīng)營方式和服務(wù)商的選擇方式。

2.服務(wù)商的選擇

如果采用服務(wù)外包的經(jīng)營模式，服務(wù)外包商一定要通過公開招標(biāo)的形式來確認(rèn)，紀(jì)檢、工會(huì)等全程監(jiān)督，并對(duì)服務(wù)提供商的資質(zhì)、經(jīng)營能力和信譽(yù)進(jìn)行綜合考察，擇優(yōu)確定。如果采用對(duì)外承包的經(jīng)營模式，實(shí)際上是將食堂出租給承包商經(jīng)營的模式，是場(chǎng)地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移，須通過產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的方式來確定，學(xué)校按照確定的成交金額來收取租金，不能私自對(duì)外承包。對(duì)于上級(jí)管理部門有其他要求的，按其要求執(zhí)行。

3.食堂物資采購

食堂物資采購除了要保證質(zhì)量、索票索證之外，由于采購數(shù)量巨大，必須要通過采購招標(biāo)的形式確認(rèn)供貨商，同時(shí)對(duì)于驗(yàn)收等環(huán)節(jié)必須嚴(yán)格控制，杜絕缺斤少兩、內(nèi)外勾結(jié)等現(xiàn)象的發(fā)生。

4.食堂財(cái)務(wù)管理

對(duì)于采用自主經(jīng)營、服務(wù)外包等經(jīng)營模式的中小學(xué)食堂，財(cái)務(wù)管理是食堂管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，承擔(dān)著核算成本、監(jiān)督經(jīng)營的職責(zé)。在食堂管理過程中，應(yīng)該單獨(dú)設(shè)置賬簿，開設(shè)銀行賬戶，健全內(nèi)部票、卡、實(shí)務(wù)盤點(diǎn)的監(jiān)控機(jī)制。實(shí)行收支“兩條線”，收取的伙食費(fèi)應(yīng)及時(shí)存入賬戶，不得坐支。不得私設(shè)“小金庫”。

5.小賣部管理

食堂自主經(jīng)營模式下，小賣部一般都納入到食堂統(tǒng)一管理。在小賣部的管理過程中涉及到的內(nèi)部控制關(guān)鍵點(diǎn)主要有：杜絕使用現(xiàn)金、及時(shí)盤點(diǎn)存貨、核對(duì)銷貨清單、核算收支等。

（九）合同管理控制要點(diǎn)

中小學(xué)合同的管理是內(nèi)部控制規(guī)范與否的重要體現(xiàn)，特別是對(duì)于教學(xué)教研合同的管理，不應(yīng)該僅僅是簽署合同這個(gè)環(huán)節(jié)，而應(yīng)該是從談判到簽訂再到執(zhí)行的全過程。合同的管理可以作為貫穿經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一條主線。合同管理控制的要點(diǎn)主要有以下幾個(gè)方面：

1.明確合同簽訂的范圍和條件

比如采購教學(xué)耗材、體育耗材、實(shí)驗(yàn)室器械等業(yè)務(wù)中，確認(rèn)哪些種類的業(yè)務(wù)需要簽訂合同，哪些限額標(biāo)準(zhǔn)的業(yè)務(wù)要簽訂合同，應(yīng)該采用業(yè)務(wù)種類和限額標(biāo)準(zhǔn)的網(wǎng)格化管理來確定簽訂合同的范圍。堅(jiān)決杜絕違規(guī)簽訂擔(dān)保、投資和借貸合同。

2.合同簽定前確定預(yù)期目標(biāo)

主要包括采購數(shù)量、貨物（服務(wù)、工程）質(zhì)量、采購限價(jià)、質(zhì)保期等，這些要點(diǎn)直接關(guān)系到后續(xù)教育教學(xué)工作能否順利開展，因此也是需要嚴(yán)格控制的。這需要相關(guān)使用需求部門和專業(yè)采購部門共同參與。

3.供貨商的確認(rèn)方式

針對(duì)不同的采購品類和采購限額都有不同的供貨商的確認(rèn)方式，特別是政府集中采購目錄類的商品和服務(wù)，涉及到中小學(xué)的一般有電教設(shè)備、監(jiān)控設(shè)備、教學(xué)家具、印刷、物業(yè)管理等項(xiàng)目。對(duì)于工程類項(xiàng)目的管理，應(yīng)該嚴(yán)格按照各主管部門的要求來管理，一般采用的是限額標(biāo)準(zhǔn)的方式。

4.合同談判管理

中小學(xué)在合同管理中，關(guān)于談判的方面是最薄弱的，究其原因主要是由于中小學(xué)的工作重點(diǎn)在于教育教學(xué)。在合同談判過程中，一定要組織熟悉技術(shù)、法律和財(cái)會(huì)知識(shí)的人員參加，對(duì)于特殊要求條款比如質(zhì)保金、施工安全、第三方驗(yàn)收、保密、違約條款等不能僅僅停留在口頭表述上，應(yīng)該全部落實(shí)到合同中。如果缺少專業(yè)人員可以通過聘請(qǐng)第三方專家的形式來完成。

5.合同的執(zhí)行管理

對(duì)于合同的執(zhí)行，如果年度內(nèi)達(dá)到一定數(shù)量應(yīng)采用信息化系統(tǒng)管理，包括實(shí)施進(jìn)度、付款進(jìn)度等。同時(shí)，應(yīng)采用公示的方式，向校務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、全體師生及時(shí)公告項(xiàng)目的進(jìn)展情況。對(duì)于合同實(shí)施過程中出現(xiàn)的偏離現(xiàn)象或者合同中沒有約定的條款，應(yīng)該及時(shí)采取措施，選用簽訂補(bǔ)充合同等方式進(jìn)行調(diào)整或者彌補(bǔ)。對(duì)于出現(xiàn)重大失誤或者影響到正常教育教學(xué)秩序的事項(xiàng)應(yīng)及時(shí)解除合同，并解決沒有正常履行合同出現(xiàn)的糾紛。合同執(zhí)行過程中應(yīng)保留相應(yīng)的書面、影像資料，給學(xué)校減小損失。如果是對(duì)方出現(xiàn)違約情況，一定要追究對(duì)方的違約責(zé)任。

6.合同的經(jīng)驗(yàn)積累

對(duì)于歷年來合同執(zhí)行過程中出現(xiàn)的各種狀況，應(yīng)該積極主動(dòng)地去記錄每次執(zhí)行過程中的優(yōu)缺點(diǎn)，并作為下次合同管理中的注意事項(xiàng)。

（十）審計(jì)管理控制要點(diǎn)

審計(jì)工作一直以來都是經(jīng)常被中小學(xué)所忽略或者抵觸的，有的中小學(xué)長(zhǎng)時(shí)間沒有接受審計(jì)，以致于會(huì)計(jì)工作規(guī)范性差、問題多。從中小學(xué)目前的審計(jì)工作狀況來看，自發(fā)的審計(jì)基本都是采用聘請(qǐng)第三方會(huì)計(jì)師事務(wù)所的審計(jì)方式，主要包括年度匯算清繳、收支審計(jì)等。外部審計(jì)一般是上級(jí)教育部門、審計(jì)部門安排的任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、財(cái)經(jīng)制度執(zhí)行情況審計(jì)、資產(chǎn)管理情況審計(jì)等。審計(jì)管理內(nèi)部控制的要點(diǎn)主要有以下幾方面：

1.中小學(xué)應(yīng)設(shè)置內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，如果不能由專人負(fù)責(zé)的話，可以抽調(diào)人員兼任，也可以與近階段推行的校務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的職責(zé)合并。中小學(xué)內(nèi)部一般也缺乏專業(yè)人員，在具體實(shí)施中可以采取聘用第三方審計(jì)的方式進(jìn)行，但是第三方應(yīng)該保證可控。

2.中小學(xué)審計(jì)工作要定期展開，而且要有不同的側(cè)重點(diǎn)，中小學(xué)審計(jì)的重點(diǎn)應(yīng)集中在人員配置、會(huì)計(jì)規(guī)范、預(yù)算收支執(zhí)行、資產(chǎn)管理等幾個(gè)方面。

3.審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改落實(shí)情況一定要全程跟蹤，特別是對(duì)歷史遺留問題的處理。對(duì)于不能及時(shí)妥善處理的問題，需要認(rèn)真分析原因，做好工作記錄，待日后解決。

中小學(xué)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)涉及到學(xué)校管理的方方面面，內(nèi)部控制正是要從內(nèi)部開始建立管理秩序，杜絕違法違紀(jì)行為的出現(xiàn)。對(duì)內(nèi)部控制關(guān)鍵點(diǎn)的梳理，簡(jiǎn)化了內(nèi)部控制建設(shè)的繁瑣調(diào)研，簡(jiǎn)便了內(nèi)部控制的實(shí)施，能夠在宏觀上對(duì)中小學(xué)內(nèi)部控制的實(shí)施起到推動(dòng)作用。

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（作者單位：廣東華僑中學(xué)）