三千億產(chǎn)業(yè)，如何不再“騙老人”

“毀譽(yù)參半”是保健食品三十年來(lái)最貼切的形容詞。這一屢屢掀起銷售神話的行業(yè)，卻屢屢成為央視“3·15”晚會(huì)的重頭戲、輿論炮轟的重災(zāi)區(qū)。

南方周末記者 袁端端

南方周末特約撰稿 鄒成蹊 章紫璇

“2016我國(guó)保健食品抽檢總樣品合格率為98.1%?！痹?017年7月26日召開(kāi)的中國(guó)保健食品行業(yè)會(huì)議上，國(guó)家食藥監(jiān)總局副局長(zhǎng)孫咸澤透露的這一數(shù)據(jù)被反復(fù)強(qiáng)調(diào)。2016年亦是保健食品被正式命名的二十周年。

保健食品已然成為我國(guó)重要的行業(yè)類別。2014年,我國(guó)營(yíng)養(yǎng)保健食品行業(yè)銷售收入達(dá)1932.2億元,同比增長(zhǎng)22.34%。2017年，保健食品產(chǎn)業(yè)已發(fā)展成為生產(chǎn)企業(yè)約3000家、產(chǎn)值超過(guò)3000億的重要產(chǎn)業(yè)。

但它也從來(lái)不缺爭(zhēng)議，甚至一出生就伴隨質(zhì)疑，在步步發(fā)展過(guò)程中更牽連著公眾無(wú)數(shù)的負(fù)面聯(lián)想，“虛假?gòu)V告”“會(huì)議傳銷”“欺騙老年人”……2017年央視“3·15”晚會(huì)更是以“騙老年人的保健品誰(shuí)來(lái)管”曝光了違規(guī)企業(yè)。

“毀譽(yù)參半”是保健食品三十年來(lái)最貼切的形容詞。不過(guò)，近年來(lái)國(guó)家監(jiān)管政策的收緊完善，這一行業(yè)或迎轉(zhuǎn)折，先是新食品安全法為保健食品開(kāi)啟新格局，再是2017年4月，國(guó)家食藥監(jiān)總局新成立特殊食品注冊(cè)管理司，專管保健食品等特殊食品。

保健食品為自己正名的時(shí)代，就要到來(lái)了嗎？在上述行業(yè)會(huì)議上，各路專家開(kāi)展了前所未有的討論與反思，人們期盼能從過(guò)去三十年的發(fā)展歷史找尋前行的方向和共識(shí)。

三十年前：野蠻生長(zhǎng)

會(huì)議上，中國(guó)保健協(xié)會(huì)副理事長(zhǎng)徐華鋒回憶起30年前一個(gè)故事。

1988年的一天，浙江一個(gè)校辦廠經(jīng)理，在沿街推銷課外輔導(dǎo)資料時(shí)，得知浙江大學(xué)一名教授有一個(gè)配方，對(duì)小孩營(yíng)養(yǎng)消化有好處，便登門拜訪并最終研制成一款兒童營(yíng)養(yǎng)液：“娃哈哈營(yíng)養(yǎng)液”。他還發(fā)明了一個(gè)廣告詞：“喝了娃哈哈，吃飯就是香”。3年間便銷售過(guò)億元。

徐華鋒口中的經(jīng)理便是現(xiàn)在娃哈哈集團(tuán)董事長(zhǎng)宗慶后，2013年，他以820億元的財(cái)富第三次登上內(nèi)地首富寶座。而娃哈哈的第一桶金，就來(lái)自于保健品行業(yè)。

這一年，正值改革開(kāi)放第十年，國(guó)民生活水平不斷改善，對(duì)食品和營(yíng)養(yǎng)的需求直接驅(qū)動(dòng)了保健食品行業(yè)的誕生。

這個(gè)時(shí)期具有代表性的企業(yè)除了娃哈哈，還有廣東太陽(yáng)神、山東三株集團(tuán)等。徐華鋒說(shuō)，這些企業(yè)后期命運(yùn)各不相同，但在早期多用了相似策略：“一招鮮”的單一產(chǎn)品集中推廣。其中，三株集團(tuán)的推廣戰(zhàn)略最具代表性。

1994年，“三株口服液”在山東濟(jì)南問(wèn)世。三株集團(tuán)在產(chǎn)品宣傳上傾盡全力，不僅在電視臺(tái)大量投放“有病治病、無(wú)病保健”的廣告，同時(shí)選擇“農(nóng)村路線”，即在全國(guó)各地縣鄉(xiāng)一級(jí)的樓房墻面刷廣告，國(guó)道、縣道及鐵道旁磚墻上藍(lán)白的三株標(biāo)志十分顯眼。低成本、高數(shù)量、大面積廣告投放方式在當(dāng)時(shí)是前所未有的。許多國(guó)內(nèi)成功的保健品入市初期都將廣告投入設(shè)定在30%-60%之間。

強(qiáng)勁的宣傳獲得了豐厚的回報(bào)。1996年底，三株集團(tuán)銷售額從1994年的1億，一躍達(dá)80億，農(nóng)村市場(chǎng)占到總額的60%?！皩＜伊x診”行銷模式也在這里興起。

1987年至1996年這十年中，全國(guó)保健食品廠家迅速激增到三千多家。太陽(yáng)神、紅桃K、昂立一號(hào)、巨人集團(tuán)的“腦黃金”等品牌，都在這個(gè)階段經(jīng)歷了瘋狂擴(kuò)張。

“錢來(lái)得太容易了。”一位不愿透露姓名的業(yè)內(nèi)人士感嘆，很多保健品的成本不到零售價(jià)的10%。三株口服液只是當(dāng)時(shí)混亂的保健食品市場(chǎng)一個(gè)縮影。一方面，保健食品審批機(jī)制簡(jiǎn)單，市場(chǎng)利潤(rùn)大，另一方面，尚無(wú)規(guī)范的廣告覆蓋城市與農(nóng)村，營(yíng)銷網(wǎng)點(diǎn)密集。

在中國(guó)保健協(xié)會(huì)市場(chǎng)工作委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)王大宏看來(lái)，行業(yè)誕生初期保健品經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)空間很大，而違法獲利風(fēng)險(xiǎn)卻很小。

并不是沒(méi)有法規(guī)。據(jù)王大宏介紹，1987年，當(dāng)時(shí)的衛(wèi)生部發(fā)布了《中藥保健藥品的管理規(guī)定》，但整份文件僅有寥寥數(shù)百字，政府的審批權(quán)限也只在臨床和生產(chǎn)兩個(gè)環(huán)節(jié)。

1995年起，關(guān)于三株口服液“虛假?gòu)V告”質(zhì)疑逐漸出現(xiàn)。僅1997年上半年，三株公司就因“虛假?gòu)V告”等原因遭到起訴十余起。真正危機(jī)是在1998年，常德中級(jí)法院在陳伯順老人服用三株口服液死亡一案中，一審判決三株公司敗訴。

這條轟動(dòng)一時(shí)的新聞，將處于爭(zhēng)議中的三株口服液徹底推向深淵。盡管在一年后，三株集團(tuán)終審勝訴，同時(shí)明確了三株口服液是“安全無(wú)毒、功效確切、質(zhì)量可靠的高科技產(chǎn)品”，但此時(shí)這個(gè)轟然倒下的保健行業(yè)巨頭已無(wú)力回天。

“這些企業(yè)都非常有代表性地透射出了那個(gè)商業(yè)年代所有的矛盾。”徐華鋒感嘆，如今，中國(guó)的保健食品行業(yè)如此脆弱，也許就是因?yàn)樵缙谝靶U生長(zhǎng)的發(fā)展方式。

由亂漸治：“重審批、輕監(jiān)管”

盡管保健食品在我國(guó)從1980年代才起步，卻很快就炙手可熱。1994年，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局對(duì)35個(gè)大中城市進(jìn)行調(diào)查，30%以上的家庭會(huì)買保健食品饋贈(zèng)親友，而北上廣等十大城市10歲以上的少年服用各種營(yíng)養(yǎng)口服液高達(dá)83%。喝各種補(bǔ)腦口服液、吃保健營(yíng)養(yǎng)粉，幾乎成為那個(gè)年代獨(dú)生子女的一種標(biāo)志性集體記憶。

面對(duì)早期保健食品市場(chǎng)混亂，行業(yè)亟需一部全方位的管理法規(guī)。

1996年央視“3·15”晚會(huì)上，出現(xiàn)了一個(gè)特別的鏡頭：時(shí)任衛(wèi)生部部長(zhǎng)陳敏章提筆簽署發(fā)布《保健食品管理辦法》，意味著自1996年6月1日起，中國(guó)的保健食品正式納入了法制軌道。

就在這部辦法中，“保健食品”第一次有了明確定義：“保健食品指表明具有特定保健功能的食品。即適宜于特定人群食用，具有調(diào)節(jié)機(jī)體功能，不以治療疾病為目的的食品”。同時(shí)，一系列的評(píng)價(jià)程序、檢驗(yàn)方法、技術(shù)規(guī)程、規(guī)定要求等出臺(tái)。

最大的變化是，保健食品開(kāi)始實(shí)行批準(zhǔn)文號(hào)的身份管理制度，即保健食品企業(yè)須為產(chǎn)品申請(qǐng)批準(zhǔn)文號(hào)，在對(duì)外銷售的獲批產(chǎn)品外包裝標(biāo)注“衛(wèi)食健字”字樣，且終身有效，因標(biāo)志為天藍(lán)色，呈帽形，業(yè)界俗稱“藍(lán)帽子”。值得注意的是，當(dāng)時(shí)，保健食品和其他食品一樣屬于衛(wèi)生部門監(jiān)管。

但“藍(lán)帽”制度逐漸受到質(zhì)疑。行業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,有些企業(yè)報(bào)批“藍(lán)帽子”的各種費(fèi)用超過(guò)1000萬(wàn)元，過(guò)去15年各個(gè)商家為審批“藍(lán)帽子”費(fèi)用累計(jì)超50億元。昂貴的審批費(fèi)用和時(shí)間成本,使中國(guó)成為全世界保健食品行業(yè)準(zhǔn)入門檻最嚴(yán)格、成本最高的國(guó)家。

很多人將此歸結(jié)于“重審批、輕監(jiān)管”弊病。不過(guò)，研究食藥體制多年的江蘇省南通市食藥監(jiān)局副局長(zhǎng)繆寶迎明白，“多次機(jī)構(gòu)改革更迭，讓保健食品的政府管理職能交叉，困難重重”。他回憶道，1996—2003年保健食品歸衛(wèi)生部門管，一直到2003年機(jī)構(gòu)改革，國(guó)家層面將保健食品審批職能劃到食藥監(jiān)部門，其他還在衛(wèi)生部門。但地方遲遲未能按此統(tǒng)一。

對(duì)于食藥監(jiān)部門來(lái)說(shuō)，它們只負(fù)責(zé)監(jiān)管具有“藍(lán)帽”標(biāo)準(zhǔn)的保健食品，而其他普通食品冒充保健食品或假劣保健食品的，則由工商或質(zhì)監(jiān)管理。但工商和質(zhì)監(jiān)部門一度也認(rèn)為，這不屬于自己的監(jiān)管范圍。

不僅如此，虛假的廣告宣傳和夸張的營(yíng)銷攻勢(shì)更讓產(chǎn)業(yè)危機(jī)四伏。

1995年，號(hào)稱從中華鱉提取了大量營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)，配合傳統(tǒng)中草藥，能夠益智健腦、補(bǔ)腎強(qiáng)身的“中華鱉精”紅極一時(shí)。后經(jīng)曝光，所謂鱉精基本上是糖精合成，這個(gè)風(fēng)靡一時(shí)的神藥也被戲稱為“一只王八養(yǎng)活一個(gè)廠”。

之后，公眾信任度一落千丈，保健食品行業(yè)進(jìn)入低谷期。根據(jù)《中國(guó)保健食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展報(bào)告(2012版)》統(tǒng)計(jì)，當(dāng)時(shí)僅剩下一千家左右企業(yè)，年產(chǎn)值滑落至一百多億元，其中60%是中小型企業(yè)。

這一低迷持續(xù)到了2005年7月1日，當(dāng)時(shí)的國(guó)家食藥監(jiān)局制定新的《保健食品注冊(cè)管理辦法》，保健食品的批準(zhǔn)文號(hào)終身制不再存在，再注冊(cè)與退出機(jī)制使國(guó)家對(duì)保健食品的管理由被動(dòng)變?yōu)橹鲃?dòng)。

不過(guò)，2008年，為實(shí)現(xiàn)監(jiān)管職能的有機(jī)統(tǒng)一，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革將國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局重新劃歸衛(wèi)生部，成為了其下屬的部管局。相應(yīng)的，地方藥監(jiān)并歸到衛(wèi)生部門。

“每輪改革，國(guó)家改了，地方都要滯后好幾年，保健食品的過(guò)渡花了近十年，最終到位是在2013年。”繆寶迎說(shuō)，這不可避免的帶來(lái)了監(jiān)管空白和上下信息不對(duì)稱。

食品安全法立與修：明確定位

對(duì)保健食品的質(zhì)疑，存在于它模糊不清的功效及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)上。我國(guó)規(guī)范的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)和方法缺乏，不同的保健品和評(píng)價(jià)單位所用的指標(biāo)和方法不同，缺乏共同的標(biāo)準(zhǔn)；評(píng)價(jià)效果的實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)粗糙，對(duì)照缺乏或不合理，形同虛設(shè)；指標(biāo)及其解釋也非常隨意。

安徽醫(yī)科大學(xué)教授祖述憲曾回憶，1996年有一個(gè)廣東生產(chǎn)冬蟲(chóng)夏草產(chǎn)品的廠家請(qǐng)他做鑒定，稱產(chǎn)品是經(jīng)過(guò)國(guó)內(nèi)一流醫(yī)學(xué)研究機(jī)構(gòu)鑒定，如某研究所做的結(jié)語(yǔ)是“可顯著抑制淋巴細(xì)胞的增殖”。

“盡管這個(gè)結(jié)語(yǔ)都靠不住，但在鑒定結(jié)論里竟變成了‘該液對(duì)腫瘤細(xì)胞的生長(zhǎng)也可能起抑制作用?！弊媸鰬椄械讲豢伤甲h，另一些試驗(yàn)的試驗(yàn)組與對(duì)照組結(jié)果差別很小，但鑒定者即稱“效果顯著”。

這和保健食品在我國(guó)的定位有關(guān)。

據(jù)南方周末記者了解，2009年制定食品安全法期間，對(duì)于是否該將保健食品納入食品安全法管轄范圍，相關(guān)專家就有不同意見(jiàn)。

“當(dāng)時(shí)有些專家說(shuō)保健食品應(yīng)該按照食品管，保健食品這個(gè)概念沒(méi)有存在的必要，更沒(méi)有單獨(dú)審批的必要；如果產(chǎn)品有保健功能，就應(yīng)該放到藥品里面去管?！毙烊A鋒回憶道，他參加過(guò)食品安全法征集意見(jiàn)。

最終結(jié)果是，保健食品的概念在法規(guī)中被模糊化，2009年食品安全法中保留與保健食品相關(guān)的概念為“聲稱特定保健功能的食品”。

王大宏主張應(yīng)將保健食品單獨(dú)立法管理。在他看來(lái)，我國(guó)將保健食品納入食品范疇管理的做法很“獨(dú)特”，澳大利亞將其放在藥品內(nèi)管理，允許宣稱預(yù)防、輔助治療等作用；美國(guó)、歐盟、加拿大則單獨(dú)立法管理，美國(guó)叫膳食補(bǔ)充劑（Dietary Supplement），加拿大稱天然健康產(chǎn)品（Natural Health Products），歐盟是食品補(bǔ)充劑（Food Supplement）。將保健食品納入食品范疇管理的問(wèn)題是，從法律層面制約了其聲稱預(yù)防或輔助治療的可能?！爸萍s保健食品行業(yè)發(fā)展的諸多問(wèn)題應(yīng)從頂層設(shè)計(jì)入手去解決，即應(yīng)對(duì)保健食品的消費(fèi)價(jià)值、科學(xué)依據(jù)和發(fā)展規(guī)律深入開(kāi)展研究，賦予其更合理的法律定位，給出更科學(xué)的身份，這樣才能從本源上解決問(wèn)題?！?/p>

這樣的擔(dān)憂不無(wú)道理。2009年食品安全法之后，保健食品具體管理辦法遲遲未能出臺(tái)。這個(gè)產(chǎn)值三千多億元、關(guān)乎健康的行業(yè)在接下來(lái)的6年處于“無(wú)軌運(yùn)行”的狀態(tài)。直到2015年7月28日，國(guó)務(wù)院法制辦官網(wǎng)終于正式公布了3項(xiàng)關(guān)于保健食品的法規(guī)征求意見(jiàn)稿。保健食品立法上完成突破（詳見(jiàn)南方周末2015年7月30日?qǐng)?bào)道《保健食品初擬132條新規(guī)》）。但令繆寶迎不明白，兩年多過(guò)去，保健食品監(jiān)督管理?xiàng)l例的正式稿為何至今仍未出臺(tái)。

2015年新修訂的食品安全法，將保健食品納入特殊食品實(shí)行監(jiān)督管理，明確“保健食品的功能和成分應(yīng)當(dāng)與標(biāo)簽、說(shuō)明書(shū)相一致”，并對(duì)其廣告做出規(guī)定。

在這個(gè)階段，保健食品幾經(jīng)周折終于獲得了法律地位，外部環(huán)境逐漸變得明朗起來(lái)。同時(shí)，監(jiān)管的相關(guān)措施也得以完善。2014年國(guó)家食藥監(jiān)總局開(kāi)始定期對(duì)保健食品進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督抽檢。

部委共治：法律之外的難題

保健食品產(chǎn)業(yè)一路發(fā)展到今天，幾乎完成了“平地起高樓”式的發(fā)展。在愈發(fā)嚴(yán)格的質(zhì)量管控監(jiān)督之下，總體質(zhì)量有了明顯提高，但行業(yè)最突出也最受詬病的，夸大宣傳和違規(guī)營(yíng)銷問(wèn)題仍未得到解決。

2017年央視“3·15”晚會(huì)上，湖北國(guó)創(chuàng)偉業(yè)生物技術(shù)公司被曝光，該公司將一款名為銀杏軟膠囊的保健食品，一次向五十多名老年人進(jìn)行推銷，銷售額達(dá)到14萬(wàn)元。在推廣中，不乏夸張的宣傳語(yǔ)。類似的企業(yè)還有不少。

“保健食品的廣告宣傳是監(jiān)管重點(diǎn)，但是大家能看得到，在屢次整治之后，夸大宣傳的現(xiàn)象依然是行業(yè)的頑疾?！毙烊A鋒十分痛心。

根據(jù)2003年當(dāng)時(shí)衛(wèi)生部發(fā)布的《保健食品檢驗(yàn)與評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范》，保健食品能夠申報(bào)的功能一共有27種。所有在這27種之外的功能宣稱都為虛假宣傳。2015年9月1日頒布的新廣告法對(duì)保健食品廣告列出了6項(xiàng)不準(zhǔn)的規(guī)定；國(guó)家食藥監(jiān)總局制定的《食品安全欺詐行為查處辦法》目前正在征求社會(huì)意見(jiàn)過(guò)程中。

盡管食品、藥品和保健食品在行政上有清晰的劃分，但在消費(fèi)者看來(lái)，保健滋補(bǔ)養(yǎng)生產(chǎn)品都是廣義上的保健品，部分不具有“藍(lán)帽子”標(biāo)識(shí)的企業(yè)正是抓住公眾的認(rèn)知薄弱。

中國(guó)傳統(tǒng)的“藥食同源”思想，也一定程度上助長(zhǎng)了這種虛假?gòu)V告的進(jìn)一步傳播。

“藥食同源，這是我們國(guó)家特有的養(yǎng)生文化傳統(tǒng)。文化是有慣性的，不是一下子能改變得了的?！蓖醮蠛杲ㄗh，與其盲目否定養(yǎng)生傳統(tǒng)，不如用市場(chǎng)手段和企業(yè)責(zé)任來(lái)約束，即應(yīng)該通過(guò)良幣驅(qū)逐劣幣方式，讓市場(chǎng)份額向優(yōu)秀的品牌集中，形成行業(yè)規(guī)范。

還有一些問(wèn)題是保健食品本身無(wú)法改變的。

2017年4月，75歲的劉娭毑老人一年花費(fèi)近十萬(wàn)元瘋狂購(gòu)買保健品的新聞被媒體報(bào)道，但她卻向媒體記者解釋，“明知是騙錢，但喜歡熱鬧的氛圍，能擺脫孤獨(dú)，不讓子女知道，不挨罵就行了?！?/p>