網(wǎng)絡(luò)公益?zhèn)鞑サ姆ㄖ闻c監(jiān)管研究

【摘 要】 網(wǎng)絡(luò)的崛起給公益?zhèn)鞑ラ_拓了更加廣闊的領(lǐng)地，網(wǎng)絡(luò)公益?zhèn)鞑サ淖杂尚浴⒌烷T檻和規(guī)?；?yīng)極易引發(fā)某些風(fēng)險(xiǎn)和問題。當(dāng)下，我國網(wǎng)絡(luò)公益?zhèn)鞑サ姆煞ㄒ?guī)幾近空白，公益組織邊界和行為權(quán)限不明確，網(wǎng)絡(luò)公益缺乏政策支持；政府層面有效監(jiān)管缺失，行為監(jiān)管亟待加強(qiáng)。為了實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)公益?zhèn)鞑ナ聵I(yè)健康有序的發(fā)展，我們要逐步健全網(wǎng)絡(luò)公益?zhèn)鞑サ姆梢?guī)范，保障網(wǎng)絡(luò)公益身份的合法性，建立網(wǎng)絡(luò)公益監(jiān)管體系，加強(qiáng)政府監(jiān)管與引導(dǎo)，發(fā)揮社會監(jiān)督作用，建立合理獎懲機(jī)制。

【關(guān) 鍵 詞】網(wǎng)絡(luò)公益?zhèn)鞑?；法治；監(jiān)管；問題；對策

【作者單位】傅蓉，江蘇師范大學(xué)傳媒與影視學(xué)院。

【基金項(xiàng)目】江蘇省社會科學(xué)基金研究項(xiàng)目《網(wǎng)絡(luò)公益?zhèn)鞑パ芯俊冯A段性成果，項(xiàng)目編號13XWB006。

2016年8月3日，據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）發(fā)布的統(tǒng)計(jì)信息，中國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)到7.10億，互聯(lián)網(wǎng)普及率達(dá)到51.7%。隨著國內(nèi)網(wǎng)絡(luò)媒體不斷壯大，網(wǎng)絡(luò)公益?zhèn)鞑碛辛烁鼜V闊的發(fā)展平臺和新的發(fā)展方向。

一、網(wǎng)絡(luò)公益?zhèn)鞑サ母拍?/p>

加拿大著名傳播學(xué)家麥克盧漢曾指出，“媒介即訊息”，網(wǎng)絡(luò)已構(gòu)成巨大的社會組織網(wǎng)絡(luò)。公益?zhèn)鞑サ暮诵哪繕?biāo)是將盡可能多的公益訊息在更快捷的平臺上傳遞給更多的受眾。網(wǎng)絡(luò)使機(jī)構(gòu)或個(gè)人不再是被動地接收信息，而是兼具傳者功能，主動搜集信息、發(fā)布信息。網(wǎng)民在網(wǎng)絡(luò)上既可以探討、分享公益活動的內(nèi)容，也可以在網(wǎng)絡(luò)上或現(xiàn)實(shí)中開展公益活動，網(wǎng)絡(luò)媒體的發(fā)展為公益?zhèn)鞑セ顒釉诳鐣r(shí)空中進(jìn)行提供了可能。

網(wǎng)絡(luò)公益?zhèn)鞑ナ枪鎮(zhèn)鞑サ囊环N媒介表現(xiàn)形式，是公益組織利用互聯(lián)網(wǎng)媒介平臺，采用文字、圖片、動畫和視頻等多種表現(xiàn)形式，依托不同網(wǎng)絡(luò)社交媒體或網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，向受眾傳遞為公眾利益服務(wù)的事件、活動和理念等公益信息，為受眾線上線下參與公益活動并最終推動公益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而進(jìn)行的非營利性信息傳播活動。

二、我國網(wǎng)絡(luò)公益?zhèn)鞑シㄖ闻c監(jiān)管存在的問題

1.大環(huán)境：法律法規(guī)幾近空白，缺乏政策支持

目前，我國網(wǎng)絡(luò)公益?zhèn)鞑サ姆煞ㄒ?guī)幾近空白，在互聯(lián)網(wǎng)和慈善公益方面的立法較為欠缺。

現(xiàn)有法律法規(guī)內(nèi)容主要涉及互聯(lián)網(wǎng)安全方面，一是相關(guān)的法律法規(guī)結(jié)構(gòu)單一，立法等級不高，針對性和操作性不強(qiáng)，行政法規(guī)相對較少，不同階位的立法沖突容易產(chǎn)生。二是互聯(lián)網(wǎng)高速發(fā)展與法制建設(shè)相對滯后形成了矛盾。沒有法律的支持，網(wǎng)絡(luò)公益組織無法獲得合法身份，無法建立社會信任，也給一些違法個(gè)人或組織開展虛假公益活動提供了變相保護(hù)，在發(fā)生法律糾紛時(shí)，往往無法保障自身權(quán)益。

在慈善公益事業(yè)立法方面，慈善公益組織的定義邊界和行為權(quán)限問題是難點(diǎn)所在。我國對社會組織實(shí)行的由登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)單位雙重負(fù)責(zé)的管理體制，已成為公益組織獲得合法身份的障礙。一是政府職能部門容易推脫管理公益組織業(yè)務(wù)的責(zé)任，二是政府職能部門的職能范圍與公益組織的業(yè)務(wù)范圍難以對應(yīng)。由于管理權(quán)責(zé)的不明晰，再加之一些網(wǎng)絡(luò)組織和個(gè)人不符合現(xiàn)行注冊標(biāo)準(zhǔn)和要求，網(wǎng)絡(luò)公益主體的合法身份得不到相應(yīng)保障，大大阻礙了公益活動的開展。

行為權(quán)限問題主要體現(xiàn)在公募資格開放不足。我國相關(guān)法規(guī)規(guī)定，只有各級慈善會、紅十字會和公募基金會是擁有社會募捐資格的機(jī)構(gòu)；地方性的勸募行為不能跨地域。而網(wǎng)絡(luò)突破時(shí)空限制，實(shí)現(xiàn)了人們的互動交流。網(wǎng)絡(luò)公益?zhèn)鞑プ畲蟮淖兓莻鞑サ陌l(fā)起與參與都可以由民眾個(gè)體來實(shí)現(xiàn)，民眾自發(fā)的公募活動具有廣泛的社會基礎(chǔ)，容易得到廣大民眾的認(rèn)可和接受，而這種現(xiàn)狀與法規(guī)中的要求背道而馳。

2.監(jiān)管方面：政府層面有效監(jiān)管缺失，行為監(jiān)管亟須加強(qiáng)

（1）私人化網(wǎng)絡(luò)募捐行為泛濫及監(jiān)管缺失

網(wǎng)絡(luò)公益組織屬于新生事物，由于其虛擬性，很多網(wǎng)絡(luò)公益組織沒有在民政部門注冊登記，民政部門很難對其監(jiān)督審查。一些沒有合法公募資格的網(wǎng)絡(luò)公益組織或個(gè)人會采用公布組織賬戶或私人賬戶的方式公開募捐，由于缺乏第三方監(jiān)管，善款的管理、使用等都無法有效監(jiān)督。

（2）網(wǎng)絡(luò)公益?zhèn)鞑徍藱C(jī)制缺失

與傳統(tǒng)媒體相比，網(wǎng)絡(luò)信息發(fā)布的檢查、篩選、過濾和控制極為困難。網(wǎng)絡(luò)信息審核機(jī)制的缺失使得虛假公益?zhèn)鞑サ膯栴}愈發(fā)突出，如騙捐詐捐、非法牟利、假借公益之名自我炒作或商業(yè)營銷、捏造公益信息、散播謠言等。虛假公益?zhèn)鞑ネ钢Я嗣癖姷男湃?，謠言更損害民眾利益與破壞社會秩序，損害社會公益事業(yè)的公信力和影響力，從而影響網(wǎng)絡(luò)公益?zhèn)鞑ナ聵I(yè)的健康發(fā)展。

（3）網(wǎng)絡(luò)傳播虛擬性運(yùn)作責(zé)任難追究

網(wǎng)絡(luò)傳播所具有的超時(shí)空傳播特性，使其傳者身份容易隱匿。隱匿的身份激發(fā)了傳播行為失范的可能性，給確認(rèn)傳播主體身份和追尋信息源頭造成了困難，責(zé)任難以追究。傳統(tǒng)的道德約束機(jī)制對網(wǎng)絡(luò)公益?zhèn)鞑ルy以發(fā)揮效力，而出現(xiàn)問題后，法律監(jiān)管在發(fā)現(xiàn)、取證和定罪等方面也都面臨困難，網(wǎng)絡(luò)公益?zhèn)鞑バ袨榈氖Х冬F(xiàn)象沒有得到應(yīng)有的監(jiān)管。

（4）監(jiān)督管理不力，導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)公益?zhèn)鞑ス帕Σ桓?/p>

現(xiàn)階段，我國網(wǎng)絡(luò)公益?zhèn)鞑サ谋O(jiān)督管理體制尚不完善，組織內(nèi)部的管理較為混亂。民眾難以甄別網(wǎng)絡(luò)公益信息真?zhèn)?，影響了參與的熱情，網(wǎng)絡(luò)公益的公信力不高成為制約其自身發(fā)展的瓶頸。

三、我國網(wǎng)絡(luò)公益?zhèn)鞑シㄖ闻c監(jiān)管的對策研究

1.健全網(wǎng)絡(luò)公益?zhèn)鞑サ姆梢?guī)范，保障網(wǎng)絡(luò)公益身份的合法性

2016年4月19日，習(xí)近平總書記在網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會上首次提出中國特色社會主義治網(wǎng)之道。網(wǎng)絡(luò)環(huán)境影響著人類的生存和社會活動，網(wǎng)絡(luò)秩序關(guān)乎每個(gè)人的切身利益。

我國網(wǎng)絡(luò)公益?zhèn)鞑ナ聵I(yè)發(fā)展的主要阻礙是互聯(lián)網(wǎng)法律法規(guī)的缺失。對網(wǎng)絡(luò)立法來說，由于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)更新速度比較快，由互聯(lián)網(wǎng)引發(fā)的諸多問題層出不窮，制定一部完善的網(wǎng)絡(luò)法規(guī)比較困難，但我們可以通過推動高層次的網(wǎng)絡(luò)立法、制定專項(xiàng)法律和修訂原有法律等方式來加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)公益?zhèn)鞑サ姆梢?guī)范。例如，在高層次立法方面，2016年11月7日，全國人大常委會表決通過了《網(wǎng)絡(luò)安全法》，標(biāo)志著我國網(wǎng)絡(luò)空間法制化進(jìn)程的實(shí)質(zhì)性展開。為持續(xù)推動法制化進(jìn)程，相關(guān)部門既要梳理現(xiàn)行法律法規(guī)和基礎(chǔ)性法律之間的關(guān)系，也要出臺系列配套規(guī)定，例如，出臺網(wǎng)絡(luò)公益?zhèn)鞑サ木W(wǎng)絡(luò)安全規(guī)劃、安全標(biāo)準(zhǔn)體系和更為詳細(xì)的制度規(guī)定等，從而實(shí)現(xiàn)它們與基礎(chǔ)性法律的有效銜接。在進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)立法時(shí)，相關(guān)部門可以對現(xiàn)行法律條款重新確認(rèn)，結(jié)合網(wǎng)絡(luò)環(huán)境特性綜合考量，針對新問題對相關(guān)條款進(jìn)行修訂。

改革雙重管理體制，適度打破公募資質(zhì)限制是我國公益慈善事業(yè)立法面臨的挑戰(zhàn)。依據(jù)《社會團(tuán)體管理?xiàng)l例》，中國公民、法人均可申請成立社會團(tuán)體，發(fā)起人數(shù)量不限，申請應(yīng)先經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位審查同意，再向登記管理機(jī)關(guān)提交申請。但2013年，《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中明確提出公益慈善類社會組織直接向民政部門依法申請登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。這是政策首次明確提出放開社會組織注冊，取消雙重管理體制。民政部應(yīng)該加快推行組織直接登記制度，建立更為完善的社團(tuán)注冊、申請、審核和監(jiān)督的網(wǎng)絡(luò)機(jī)制。現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)申請注冊審核主要是通過中國社會組織網(wǎng)完成，在反向檢索中，只能查閱到社會組織名稱、代碼、注冊時(shí)間和注冊地點(diǎn)等有限信息，無法了解注冊社會組織的負(fù)責(zé)人、運(yùn)行現(xiàn)狀和不良記錄等更細(xì)致、更重要的內(nèi)容，無法建立網(wǎng)絡(luò)查詢、辨識和反饋的良性循環(huán)，更無法發(fā)揮廣大民眾全面高效的監(jiān)督作用。

改革公募資質(zhì)限制應(yīng)該適度放開公募基金主體或指定基金依附體，并取消地域限制。《中華人民共和國慈善法》規(guī)定，慈善組織應(yīng)當(dāng)取得公開募捐資格，按照規(guī)定的區(qū)域和方式開展募捐活動。而網(wǎng)絡(luò)公益?zhèn)鞑ゾ哂芯戎l(fā)起的隨機(jī)性、多發(fā)性，以及資源分配的多向選擇性、自主性和平等性，公眾的參與熱情很高，但這些規(guī)定限制了網(wǎng)絡(luò)公益?zhèn)鞑プ陨硖厣蛢?yōu)勢的發(fā)揮。依據(jù)社團(tuán)和基金會成立的條件，多元分散的網(wǎng)絡(luò)公益?zhèn)€體或網(wǎng)絡(luò)公益組織難以取得合法的募捐資格。2016年9月2日，民政部確認(rèn)的首批具有公開募捐資格的慈善組織中，15家是全國性公募基金會，只有中國慈善總會唯一一家社會團(tuán)體入選。賦予網(wǎng)絡(luò)公益合法地位是我們迫切需要解決的問題，我們應(yīng)該效仿發(fā)達(dá)國家慈善捐贈體制，將互聯(lián)網(wǎng)勸募行為納入法律范圍內(nèi)。

過高的公益慈善門檻極大地限制了網(wǎng)絡(luò)公益的發(fā)展。為了實(shí)現(xiàn)發(fā)展與規(guī)范的雙重目標(biāo)，相關(guān)部門對網(wǎng)絡(luò)公益中的募捐類型可以區(qū)分管理，以募捐主體、受益群體廣度、募捐范圍和活動的持續(xù)性為標(biāo)準(zhǔn)，將網(wǎng)絡(luò)公益募捐劃分為組織性網(wǎng)絡(luò)募捐和個(gè)體性網(wǎng)絡(luò)募捐。組織性網(wǎng)絡(luò)募捐發(fā)起者多為具有公開募捐資格的慈善公益組織，號召力強(qiáng)，影響范圍廣，要強(qiáng)化監(jiān)督與管理。2016年8月，騰訊公益、輕松籌等13家慈善組織成為民政部首批指定的互聯(lián)網(wǎng)募捐信息平臺。個(gè)體性網(wǎng)絡(luò)募捐越來越多，主要發(fā)起者多為個(gè)人，在幫助社會個(gè)體、彌補(bǔ)制度救助不足方面發(fā)揮了積極的作用。個(gè)體性網(wǎng)絡(luò)募捐因其偶發(fā)性很難遵循有條件的申報(bào)登記審批程序，現(xiàn)行法規(guī)下募捐資格的獲取很困難。一些個(gè)人救助選擇依靠網(wǎng)絡(luò)募捐平臺或合法的公益慈善組織，但由于救助申請量大、救助標(biāo)準(zhǔn)有限制，并不是所有個(gè)人救助都能得到回應(yīng)。因此，有些個(gè)體會利用網(wǎng)絡(luò)社交媒體私自發(fā)起網(wǎng)絡(luò)救助，這就給別有用心者提供了機(jī)會，也是虛假網(wǎng)絡(luò)公益層出不窮的根源。我們首先應(yīng)該承認(rèn)個(gè)體性網(wǎng)絡(luò)公益存在的現(xiàn)實(shí)性和必要性，可以設(shè)立臨時(shí)性募捐許可證，簡化申請程序，規(guī)范備案制度，將募捐發(fā)生后的詳細(xì)信息和證明提交給監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并通過網(wǎng)絡(luò)公示系統(tǒng)接受社會監(jiān)督。

現(xiàn)行的法律法規(guī)對網(wǎng)絡(luò)公益慈善組織社團(tuán)的注冊、申請、變更、注銷和募捐資格獲取等方面做了相應(yīng)的規(guī)定，但在內(nèi)容監(jiān)管、監(jiān)管部門或組織的授權(quán)、信息的即時(shí)更新與查詢、財(cái)物信息透明以及違規(guī)懲罰制度等更多細(xì)節(jié)性問題上缺乏明確的規(guī)定，相關(guān)部門必須進(jìn)一步完善法律法規(guī)，使網(wǎng)絡(luò)公益?zhèn)鞑サ谋O(jiān)管有法可依。

2.加強(qiáng)政府監(jiān)管與引導(dǎo)，發(fā)揮社會監(jiān)督作用

近些年，大量虛假性公益信息以及欺詐性公益的發(fā)展導(dǎo)致公益慈善事業(yè)面臨社會公信力危機(jī)，這是網(wǎng)絡(luò)公益發(fā)展中需要面對的最大問題。網(wǎng)絡(luò)公益監(jiān)管主體與責(zé)任的明晰是推動其規(guī)范發(fā)展的前提。完全獨(dú)立監(jiān)管和受行政機(jī)關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)管是世界各國監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置的常見模式，這兩種模式在監(jiān)督效率和政策整合落實(shí)方面各有所長。為了實(shí)現(xiàn)對網(wǎng)絡(luò)公益事業(yè)的高效監(jiān)管，避免行政權(quán)力過度干預(yù)，我們要盡可能發(fā)揮國家行政機(jī)關(guān)在整合公益事業(yè)發(fā)展及落實(shí)推進(jìn)政策方面的優(yōu)勢，結(jié)合我國政府職能轉(zhuǎn)變的必然趨勢和行政體制改革的社會化方向，具體的監(jiān)管工作可以由獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，政府的職能應(yīng)該更多體現(xiàn)在宏觀指導(dǎo)和政策引導(dǎo)方面。針對目前網(wǎng)絡(luò)公益監(jiān)管方面存在的問題，我們應(yīng)該構(gòu)建以獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)為指導(dǎo)，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管系統(tǒng)為目標(biāo)，以行業(yè)監(jiān)督、媒體監(jiān)督和民眾監(jiān)督為補(bǔ)充的全方位監(jiān)管體系。

網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管系統(tǒng)應(yīng)該集注冊審核、信息披露、公眾檢索和獎懲記錄為一體。目前，相關(guān)部門在公益社團(tuán)或慈善組織在線注冊的審核方面運(yùn)作得比較成熟。依據(jù)《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，社會團(tuán)體可以在地方民政部門或國家民政部注冊審核，所有注冊審核的社團(tuán)組織均可以在中國社會組織網(wǎng)查詢到。而數(shù)量龐大的個(gè)體性網(wǎng)絡(luò)公益則經(jīng)常處于無注冊、無監(jiān)管狀態(tài)。相關(guān)系統(tǒng)對已注冊信息的披露應(yīng)該更全面、更充分和更及時(shí)，方便民眾在產(chǎn)生懷疑時(shí)，能及時(shí)查詢到有關(guān)公益?zhèn)鞑グl(fā)起者的信息及內(nèi)容。對有突出貢獻(xiàn)的組織或個(gè)人，相關(guān)部門可以采取稅收減免政策、頒發(fā)榮譽(yù)或獎金等激勵措施。對網(wǎng)絡(luò)公益?zhèn)鞑ブ械倪`規(guī)現(xiàn)象，相關(guān)部門一經(jīng)查處應(yīng)該第一時(shí)間在網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管系統(tǒng)公布，對發(fā)起者或組織者進(jìn)行個(gè)人信用不良記錄備案，并將這一備案與其他社會系統(tǒng)對接，實(shí)現(xiàn)“一處違法，處處受限”的全方位監(jiān)控。

網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管體系在面對復(fù)雜多元、數(shù)量龐大的網(wǎng)絡(luò)公益?zhèn)鞑グl(fā)展現(xiàn)狀時(shí)，自身的建設(shè)完善尚需時(shí)日，加之受到監(jiān)管體制、范圍和成本的制約，監(jiān)督效率和效果的發(fā)揮并不是一蹴而就的事情。政府在設(shè)立獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，可以引導(dǎo)成立網(wǎng)絡(luò)公益?zhèn)鞑f(xié)會或指定一些成立時(shí)間較早、行為較規(guī)范的公益慈善組織發(fā)揮行業(yè)監(jiān)督作用。這些指定組織的監(jiān)管也可以成為解決個(gè)體性網(wǎng)絡(luò)公益募捐資格難題的一條渠道。除申請臨時(shí)性募捐資格以外，個(gè)體性網(wǎng)絡(luò)公益募捐也可以掛靠指定的公益慈善組織獲取募捐賬號，其募捐的申請就可以交付于指定公益慈善組織審核。行業(yè)組織應(yīng)該對行業(yè)發(fā)展做出基本的規(guī)范要求，并對行業(yè)發(fā)展情況實(shí)時(shí)監(jiān)測、分析，監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)公益組織的社會公信力情況，違規(guī)的組織要被淘汰出局。

網(wǎng)絡(luò)公益?zhèn)鞑サ陌l(fā)展離不開網(wǎng)絡(luò)媒體平臺。媒體提供了網(wǎng)絡(luò)公益發(fā)起呼吁的渠道，有責(zé)任、有義務(wù)對在媒體平臺上發(fā)聲的內(nèi)容的真實(shí)性進(jìn)行審核。特別是近年來快速發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)公益救助平臺，更是需要相關(guān)組織仔細(xì)審核求助信息，公布善款使用去向及明細(xì)，對每一次救助做到真實(shí)、平等和高效。一次救助的不實(shí)很有可能摧毀的是公眾對整個(gè)救助平臺的信任。相關(guān)部門要對網(wǎng)絡(luò)公益發(fā)展中的違規(guī)、違法現(xiàn)象和行為及時(shí)公開揭露、追蹤評論，發(fā)揮媒體監(jiān)督的強(qiáng)大傳播力、滲透力和影響力。

網(wǎng)絡(luò)公益監(jiān)管體系能否成功運(yùn)行，關(guān)鍵在于是否給予民眾監(jiān)督的權(quán)利。民眾是最廣泛、最低成本的監(jiān)督力量，可以彌補(bǔ)監(jiān)管體系因人手不足、監(jiān)督量大而產(chǎn)生的疏漏。民眾作為網(wǎng)絡(luò)公益?zhèn)鞑サ膮⑴c主體和傳播對象，本身就是網(wǎng)絡(luò)公益?zhèn)鞑o法剝離的一部分，他們有權(quán)利、有條件質(zhì)疑和監(jiān)督。在網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管體系的建立中，我們既要效仿美國，設(shè)立公益組織的相關(guān)檔案，便于公眾查閱，也應(yīng)該在系統(tǒng)中給予民眾監(jiān)督反饋的渠道，設(shè)置快速舉報(bào)的便捷入口，并對公眾的舉報(bào)給予獎勵，這樣才能真正發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)公益監(jiān)管的作用。

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