上海祝橋鎮(zhèn)：低效建設(shè)用地減量化，為航空經(jīng)濟(jì)區(qū)騰空間

胡巍

編者按

黨的十八大以來，遵照以習(xí)近平同志為核心的黨中央決策部署，生態(tài)文明建設(shè)正在廣袤的祖國大地上如火如荼地推進(jìn)。今年5月26日，習(xí)近平總書記在主持中央政治局第四十一次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式，為人民群眾創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境。

在中宣部統(tǒng)一組織下，7月3日至25日，《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者赴上海崇明、嘉定、浦東等多個(gè)區(qū)縣，調(diào)研采訪上海在推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式中的實(shí)踐案例。城市在發(fā)展，建設(shè)用地為何不增反減？崇明區(qū)世界級(jí)“生態(tài)島”，建得咋樣了？郊野公園比普通城市公園高明在哪兒？嘉定南翔污水處理廠如何解決“鄰避效應(yīng)”的尷尬？從本期開始，中國經(jīng)濟(jì)周刊以及經(jīng)濟(jì)網(wǎng)、中國經(jīng)濟(jì)周刊新媒體將持續(xù)刊發(fā)本刊記者連續(xù)20多天蹲點(diǎn)采訪后撰寫的深度報(bào)道，敬請關(guān)注。

“我剛上任的第一把火就是‘198企業(yè)燒起來的。”文選才是上海市浦東新區(qū)祝橋鎮(zhèn)鎮(zhèn)長，他提起2014年時(shí)的一場火災(zāi)仍心有余悸?！爱?dāng)時(shí)燒得我心驚膽戰(zhàn)。著火點(diǎn)上面就是高壓線，而且消防隊(duì)員不能輕易進(jìn)入火場，因?yàn)閺S房建得并不好，隨時(shí)有坍塌危險(xiǎn)?！?/p>

在上海，位于規(guī)劃產(chǎn)業(yè)區(qū)和規(guī)劃集中建設(shè)區(qū)以外的歷史遺留的現(xiàn)狀工業(yè)用地，總共占地面積約198平方公里，被稱為“198區(qū)域”。以前許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的占地都屬于“198區(qū)域”，又被稱作“198”企業(yè)。它們在改革開放初期蓬勃出現(xiàn)，但隨著時(shí)代發(fā)展，高投入、高能耗、高污染、低效益的“三高一低”特征也日益顯現(xiàn)。

2014年5月，上海市做出了建設(shè)用地“負(fù)增長”的戰(zhàn)略決策，從當(dāng)年下半年起，全面啟動(dòng)實(shí)施低效建設(shè)用地減量化工作。與其他地區(qū)一樣，祝橋鎮(zhèn)也把“198”企業(yè)作為減量化的主要對象。減少低效建設(shè)用地，為祝橋鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、建設(shè)航空經(jīng)濟(jì)區(qū)騰出了空間。

“大祝橋”的無地難題

祝橋鎮(zhèn)是全國少有的副局級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一，面積160.19平方公里，也是上海市區(qū)域面積最大的鎮(zhèn)。

比面積更大的是發(fā)展機(jī)遇——祝橋鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)坐擁浦東國際機(jī)場、中國商飛大飛機(jī)項(xiàng)目總裝基地、上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)機(jī)場保稅區(qū)等三個(gè)“大戶”，上海鐵路東站也將落戶于此。在很多人看來，這里將與法國圖盧茲、美國西雅圖等世界知名航空城相提并論。

在祝橋鎮(zhèn)建設(shè)航空經(jīng)濟(jì)區(qū)的規(guī)劃正在制定中。商飛大飛機(jī)項(xiàng)目落地，能吸引大量與之配套的高新產(chǎn)業(yè)。然而，在航空經(jīng)濟(jì)區(qū)的宏偉藍(lán)圖面前，祝橋鎮(zhèn)卻碰到了土地資源緊缺的難題。祝橋鎮(zhèn)面積雖大，但按照上海最新規(guī)劃要求，全市嚴(yán)控建設(shè)用地規(guī)模。在祝橋鎮(zhèn)，未來幾年建設(shè)用地指標(biāo)幾乎為零。巧婦難為無米之炊，“沒有土地指標(biāo)，就是新建一座配套酒店也難?！蔽倪x才說。

怎么辦？建設(shè)航空經(jīng)濟(jì)區(qū)新增項(xiàng)目需要多少土地，只能從現(xiàn)有用地上“騰挪”出來。

在過去改革開放的歷程中，祝橋鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)活躍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)林立，是上海市公認(rèn)的工業(yè)大鎮(zhèn)。然而發(fā)展到今天，曾經(jīng)的輝煌在這里留下了約185公頃的“198區(qū)域”，涉及大小企業(yè)800多家?！半m然經(jīng)濟(jì)活躍，但大多數(shù)企業(yè)科技含量不高，與將來航空經(jīng)濟(jì)區(qū)的規(guī)劃不匹配，又占用了大量土地?！蔽倪x才說，“航空經(jīng)濟(jì)區(qū)的建設(shè)不是攤大餅，而是對土地資源進(jìn)行集約利用，在現(xiàn)有建設(shè)用地上重新改造、就地更新。”

市、區(qū)財(cái)政為減量化提供資金補(bǔ)貼

上海市全面啟動(dòng)實(shí)施低效建設(shè)用地減量化工作，為祝橋鎮(zhèn)騰退“198”企業(yè)提供了大量支持。比如，在減量化工作中，祝橋鎮(zhèn)政府和其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一樣，負(fù)責(zé)減量化復(fù)墾項(xiàng)目實(shí)施，可以對被騰退企業(yè)進(jìn)行評估并給予相應(yīng)補(bǔ)償。在實(shí)際操作中，市級(jí)財(cái)政對減量化按照 20萬元/畝的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)貼，由區(qū)級(jí)統(tǒng)籌安排使用，并在項(xiàng)目驗(yàn)收后下達(dá)減量化新增建設(shè)用地指標(biāo)和耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)；區(qū)級(jí)統(tǒng)籌安排“雙指標(biāo)”的使用，并按 80萬元～120 萬元/畝的標(biāo)準(zhǔn)，對減量化產(chǎn)生“雙指標(biāo)”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)予以補(bǔ)貼，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌用于減量化工作。

文選才介紹說，“祝橋的減量化工作一直走在浦東新區(qū)前列。4年來，區(qū)里累計(jì)給我們下達(dá)的低效建設(shè)用地減量化任務(wù)是60公頃。截止2017年7月，已完成立項(xiàng)124公頃，達(dá)到計(jì)劃量的206%，涉及企業(yè)246家；已完成驗(yàn)收56.5公頃，正申報(bào)驗(yàn)收44公頃，力爭年底完成驗(yàn)收100公頃。”

文選才告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者：“之所以取得這樣的成績，是因?yàn)樽蜻M(jìn)行減量化的動(dòng)力足：一是可以通過騰退‘198企業(yè)，多拿用地指標(biāo)，為將來建設(shè)航空經(jīng)濟(jì)區(qū)多做儲(chǔ)備；二是維護(hù)區(qū)域形象。過去，散、亂、小企業(yè)影響了祝橋鎮(zhèn)的形象；三是解決環(huán)境問題，這兩三年藍(lán)天白云又回來了，與關(guān)?！咭坏托推髽I(yè)不無關(guān)系；四是排除安全隱患，比如消防隱患?！?/p>

讓“198”企業(yè)減得掉、走得好

除了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，為保證企業(yè)“減得了、走得好”，祝橋鎮(zhèn)還探索創(chuàng)新減量企業(yè)異地產(chǎn)業(yè)升級(jí)措施，通過梯度轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

“大多數(shù)‘198企業(yè)發(fā)展到今天，技術(shù)逐漸落后，產(chǎn)業(yè)能級(jí)不高。再加上污染嚴(yán)重，環(huán)保部門工作人員經(jīng)常上門，有些企業(yè)自己都覺得辦不下去了。但它們在歷史上都為祝橋的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出過貢獻(xiàn)，有企業(yè)主也向政府反映，希望給一條出路。政府這時(shí)候就應(yīng)該為企業(yè)服務(wù)。”文選才說。

與上海市相鄰的江蘇省啟東市，一直把吸引上海制造業(yè)轉(zhuǎn)移集聚當(dāng)作發(fā)展定位之一。雙方一拍即合，決定成立“浦東祝橋啟東產(chǎn)業(yè)園”，承接祝橋鎮(zhèn)部分減量企業(yè)入駐。園區(qū)建設(shè)分期實(shí)施，第一期占地面積約1平方公里。2015年11月14日，產(chǎn)業(yè)園簽約儀式在啟東市政府舉行。當(dāng)天，就有來自上海浦東新區(qū)祝橋鎮(zhèn)的第一批10個(gè)制造業(yè)項(xiàng)目簽約落戶。

文選才介紹說：“祝橋鎮(zhèn)政府在啟東的產(chǎn)業(yè)園派設(shè)了服務(wù)企業(yè)的辦事機(jī)構(gòu)，幫他們了解當(dāng)?shù)卣?、辦理手續(xù)等。這既是構(gòu)建服務(wù)型政府的舉措，同時(shí)也讓許多企業(yè)在把制造業(yè)遷移出去的同時(shí)，還愿意把總部、銷售分公司留在祝橋，繼續(xù)為祝橋經(jīng)濟(jì)發(fā)展做貢獻(xiàn)。”

同時(shí)，文選才也特意對記者說：“企業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)移，不是說把污染轉(zhuǎn)移到別的地方去。減量企業(yè)也要通過啟東規(guī)劃、國土、招商、環(huán)保、安監(jiān)等部門的評估后，才能入駐產(chǎn)業(yè)園區(qū)。這好比我們買了新房子搬家，家電、家具也往往會(huì)買一批新的、更好的。在這一過程中，減量企業(yè)借此契機(jī)進(jìn)行了技術(shù)升級(jí)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型?！?

祝橋航空經(jīng)濟(jì)區(qū)長啥樣？

上海市浦東新區(qū)祝橋鎮(zhèn)鎮(zhèn)長 文選才

建設(shè)用地減量化工作的推進(jìn)，為祝橋鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)提供了有力支持。祝橋鎮(zhèn)正在進(jìn)行的航空經(jīng)濟(jì)區(qū)的規(guī)劃，是由浦東新區(qū)領(lǐng)銜組織，邀請國內(nèi)外的專家、機(jī)構(gòu)參與論證、設(shè)計(jì)。目前工作已進(jìn)行了一年多，預(yù)計(jì)規(guī)劃將于明年公布。

世界上很少有地方像祝橋一樣，集聚了這么多的航空經(jīng)濟(jì)要素。這從幾個(gè)地方就可以看出來：一是轄區(qū)內(nèi)的浦東國際機(jī)場，擁有5條跑道，是中國內(nèi)地三大國際航空港之一；二是中國商飛總裝基地落戶祝橋，除了C919大飛機(jī)項(xiàng)目，未來還有與俄羅斯合作的項(xiàng)目，屆時(shí)生產(chǎn)的C929，將是容納200多個(gè)座位的更大型飛機(jī)；三是上海東站已確定在祝橋建設(shè)，設(shè)計(jì)擁有10個(gè)站臺(tái)，22條軌道，將是上海第二大客運(yùn)火車站，預(yù)計(jì)今年下半年將開始動(dòng)拆遷；四是轄區(qū)內(nèi)浦東機(jī)場綜合保稅區(qū)納入上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)范圍，大力發(fā)展航空口岸物流、貿(mào)易和金融服務(wù)等功能。

有人將祝橋與法國圖盧茲、美國西雅圖等世界知名航空城相比，我想先說一說別人的優(yōu)勢：它們歷史悠久，都有很成熟的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，比如圖盧茲有空客，西雅圖有波音。集聚產(chǎn)業(yè)力量需要一個(gè)過程，它們已經(jīng)形成了自然而然的吸引力。祝橋不具備它們這樣的優(yōu)勢，但是又有后發(fā)優(yōu)勢，比如規(guī)劃的優(yōu)勢，我們正在制定的規(guī)劃通過反復(fù)論證，十分嚴(yán)謹(jǐn)，站在了一個(gè)高起點(diǎn)上；我們還有政策優(yōu)勢，政府的行政執(zhí)行力也很強(qiáng)。

說到政策優(yōu)勢，我們過去規(guī)劃一個(gè)項(xiàng)目，可能很看重優(yōu)惠政策。但我們現(xiàn)在并不鼓勵(lì)依賴優(yōu)惠政策，而更多的是靠理念吸引人。比如商飛項(xiàng)目落戶祝橋，即使沒有優(yōu)惠政策，也會(huì)吸引一批產(chǎn)業(yè)聚集，因?yàn)槿藗兏粗亻L遠(yuǎn)的發(fā)展。

按照我們的想法，祝橋未來會(huì)有兩種形態(tài)：一個(gè)是都市形態(tài)，一個(gè)是鄉(xiāng)村形態(tài)。建設(shè)都市形態(tài)，將大力發(fā)展航空服務(wù)業(yè)、航空金融和國際貿(mào)易；鄉(xiāng)村就是建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，希望吸引上海市區(qū)的居民前來郊游。我們用耕地來為城市留綠，可以發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)。

目前進(jìn)行的建設(shè)用地減量化，不僅為祝橋產(chǎn)業(yè)升級(jí)騰出了土地空間，也優(yōu)化了生態(tài)環(huán)境。建設(shè)航空經(jīng)濟(jì)區(qū)，人才引進(jìn)是關(guān)鍵。高精尖人才不僅要來這里工作，還要讓他們在這里安心生活，空氣不好沒準(zhǔn)也要嚇跑一些人。我們秉承產(chǎn)城融合的建設(shè)理念，不僅要讓人們在祝橋工作，也要讓他們在這里安心生活。

責(zé)編：姚冬琴 yaodongqin@ceweekly.cn