東北失地農(nóng)民生活保障現(xiàn)狀及對策研究
——以吉林省永吉縣為例

謝明家

（東華大學(xué)，上海200051）

東北失地農(nóng)民生活保障現(xiàn)狀及對策研究
——以吉林省永吉縣為例

謝明家

（東華大學(xué)，上海200051）

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進以及土地流轉(zhuǎn)的加快，東北地區(qū)越來越多的農(nóng)民失去和離開土地，導(dǎo)致失地農(nóng)民數(shù)量劇增。由于失地農(nóng)民增長速度過快，而安置和就業(yè)培育工作并不充分，導(dǎo)致許多東北農(nóng)民面臨著無地、無業(yè)及無保障的艱難困境。如何保障失地農(nóng)民在未來生活中的收入，是東北三農(nóng)問題的重點。針對永吉縣失地農(nóng)民生活狀況、就業(yè)狀況，結(jié)合近年來新的研究及應(yīng)用成果，從征地補償、培訓(xùn)就業(yè)、資產(chǎn)收入和社會保障等方面對失地農(nóng)民生活保障問題進行探討。通過堅持以土地換保障的原則、建立健全土地補償機制、努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保險全覆蓋和建立和完善就業(yè)服務(wù)體系等措施來解決東北失地農(nóng)民生活保障問題。

永吉縣；東北失地農(nóng)民；權(quán)益；社會保障

我國自古以來就是一個農(nóng)業(yè)大國。而在東北地區(qū)，土地更是農(nóng)村人口最主要的生產(chǎn)資料，失去土地的農(nóng)民不僅面臨著生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變，更重要的是如何在一定的時間內(nèi)將生活保障情況逐漸改善。近些年來，永吉縣經(jīng)濟增長速度不斷加快，快速發(fā)展過程中大量的農(nóng)地轉(zhuǎn)用導(dǎo)致失地農(nóng)民數(shù)量不斷增加，由此帶來的失地農(nóng)民的生活、就業(yè)、養(yǎng)老等多方面的問題日益突出，成為永吉縣發(fā)展過程當(dāng)中一個影響面非常廣泛的社會問題。目前來看，永吉縣對于土地征收往往是通過一次性補償?shù)姆绞?，給失地農(nóng)民提供貨幣收益。然而從長遠上來看，這種補償方式往往沒有可持續(xù)性，失地農(nóng)民的經(jīng)營和再就業(yè)能力普遍不強，導(dǎo)致了許多農(nóng)民拿到征地補償款幾年后便陷入生活來源無保障的處境。當(dāng)前，在土地流轉(zhuǎn)政策機制下永吉縣也開始嘗試與一次性補償不同的方式來解決失地農(nóng)民持續(xù)性收入的問題，如農(nóng)地入股、土地流轉(zhuǎn)后工作聘用等方式。然而需要認識到的是，在土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的方式會發(fā)生較大改變，以土地入股的收益是有限的，而聘用的方式也只能解決一少部分失地農(nóng)民的就業(yè)問題，大多數(shù)失地農(nóng)民還是得自謀出路。因此，解決失地農(nóng)民持續(xù)發(fā)展問題的關(guān)鍵是收入來源多元化問題。結(jié)合永吉縣客觀實際，以座談和走訪的形式，對永吉縣失地農(nóng)民生活狀況、就業(yè)狀況進行了深入的調(diào)研。

一、永吉縣失地農(nóng)民現(xiàn)狀

目前，永吉縣共有失地農(nóng)民4 181戶，失地總?cè)藬?shù)12 855人，其中女性6 303人。因災(zāi)失地農(nóng)民3515人，因征地失地農(nóng)民9 340人。失地面積在1/3以下的共6 917人，占失地農(nóng)民總?cè)藬?shù)的53.8%；失地面積在1/3～2/3的共3 122人，占失地農(nóng)民總?cè)藬?shù)的24.3%；失地面積在2/3以上的共2816人，占失地農(nóng)民總?cè)藬?shù)的21.9%，其中完全失地農(nóng)民1650人，占失地農(nóng)民總?cè)藬?shù)的12.8%。失地農(nóng)民中適齡勞動力8621人，其中女性4118人。有勞動能力的8553人，無勞動能力的68人。

（一）失地農(nóng)民年齡結(jié)構(gòu)、文化程度及專業(yè)技能情況

永吉縣所有失地農(nóng)民中，50歲以上的農(nóng)民占比較大，其次是年齡在41歲到50歲之間的，青壯年勞動力占比最小，僅為14%，詳見圖1。

圖1 永吉縣失地農(nóng)民年齡結(jié)構(gòu)

失地農(nóng)民中，文化程度在初中以下的占比46%，初中學(xué)歷的占比42%，高中文化程度占比9%，大專及以上比例僅為3%，見圖2。

圖2 失地農(nóng)民文化程度

從以上數(shù)據(jù)中可以看出，永吉縣失地農(nóng)民老齡化嚴(yán)重，文化程度偏低，以初中及初中以下學(xué)歷為主，專業(yè)技能偏低，就業(yè)面較窄。

（二）失地前后的主要經(jīng)濟來源和收入情況

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，失地前農(nóng)民收入來源以務(wù)農(nóng)為主的有3 385戶；以在本地或外地打工為主的有637戶；以從事個體經(jīng)營為主的有159戶。失地后主要來源以一邊從事剩余土地耕作一邊季節(jié)性打工為主的有2 657戶，以常年外出務(wù)工為主的有1298戶，以從事個體經(jīng)營為主的有226戶。

通過對收入情況前后數(shù)據(jù)對比來看，失地農(nóng)民失地后主要經(jīng)濟來源以一邊從事剩余土地耕作，一邊季節(jié)性務(wù)工為主，收入水平有所下降。（見表1）

表1 失地前后農(nóng)民平均月收入情況對比

（三）失地農(nóng)民獲得補償金情況及生活狀況

失地農(nóng)民獲得補償金情況：在永吉縣的失地農(nóng)民中，視失地面積不同農(nóng)民所獲得的補償金也不近相同，具體情況詳見表1-2。

表2 失地農(nóng)民獲得補償金情況

目前生活狀況：受家庭因素以及從業(yè)情況的影響，失地農(nóng)民家庭生活水平差異較大，主要可歸納為家庭經(jīng)濟富裕型、家庭經(jīng)濟一般型和家庭經(jīng)濟貧困型三類情況。家庭經(jīng)濟富裕型的失地農(nóng)民主要從事自主經(jīng)營，這部分農(nóng)戶占失地農(nóng)民總戶數(shù)的16%；家庭經(jīng)濟一般型的失地農(nóng)民主要依靠務(wù)工和從事小買賣，這部分農(nóng)戶占失地農(nóng)民總戶數(shù)的51%；家庭經(jīng)濟貧困型的農(nóng)民主要在家耕種剩余的田地或無所事事，收入來源不穩(wěn)定且收入水平較低，這部分農(nóng)戶占失地農(nóng)民總戶數(shù)的23%。

（四）失地農(nóng)民就業(yè)情況

全縣失地農(nóng)民適齡勞動力中已就業(yè)5 420人，占勞動力總數(shù)的62.9%；未就業(yè)3 201人，占37.1%。其中已就業(yè)人員中固定就業(yè)1 325人，臨時就業(yè)4 095人。就業(yè)地點以縣內(nèi)為主，所占比例達67.6%，就業(yè)方式以靈活就業(yè)居多。

未就業(yè)人員中有就業(yè)需求的876人，占未就業(yè)人員的27.4%。失地面積在1/3～2/3的有202人；失地面積在2/3以上的有674人（其中完全失地農(nóng)民185人）。獲得補償金在10萬元～20萬元的有194戶；獲得補償金在20萬元～30萬元的有68戶，獲得補償金30萬元～40萬元的有5戶；獲得補償金在40萬元～50萬元的有3戶。有專業(yè)技能的只有8人。就業(yè)意向：以選擇一邊務(wù)農(nóng)一邊季節(jié)性務(wù)工居多，占43.7%，選擇外出務(wù)工的占32.9%，選擇自主創(chuàng)業(yè)的占23.4%。失地農(nóng)民不想完全離開土地，希望能就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)。

（五）失地農(nóng)民享受政策情況

失地農(nóng)戶中參加農(nóng)村養(yǎng)老保險9673人，占總?cè)藬?shù)的75.2%，參加農(nóng)村合作醫(yī)療保險11 953人，占總?cè)藬?shù)的93%。已享受就業(yè)政策3254人次，其中提供就業(yè)崗位的有2 875人次，享受小額擔(dān)保貸款7人，享受免費技能培訓(xùn)59人，享受其它就業(yè)政策354人。需要就業(yè)政策扶持的有1 526人，其中需要提供3到5個就業(yè)崗位的有724人，需要提供創(chuàng)業(yè)項目86人，需要小額擔(dān)保貸款政策扶持356人，需要免費技能培訓(xùn)302人，擬培訓(xùn)的工種以家畜飼養(yǎng)、砌筑工、計算機操作為主，需要其它就業(yè)政策扶持58人。

二、永吉縣失地農(nóng)民生活保障存在的問題

（一）就業(yè)觀念陳舊，就業(yè)能力差

在對失地農(nóng)民的安置問題上，采取的多是單一的貨幣安置方式，沒有考慮到失地農(nóng)民生活轉(zhuǎn)型的需要。排除安置補償標(biāo)準(zhǔn)高低的影響，就安置方式而言，缺點明顯：一方面由于農(nóng)民普遍文化素質(zhì)不高，缺乏基本理財技能和謀生技能，在領(lǐng)取大額的補償后，失地農(nóng)民坐吃山空，管理不善，少數(shù)人即使有經(jīng)營能力，但由于缺乏統(tǒng)一的組織和引導(dǎo)，往往難以形成規(guī)模；另一方面，在我國醫(yī)療、讀書等費用居高不下的大環(huán)境下，有限的補償款無法滿足家庭的正常生活，一旦出現(xiàn)突發(fā)事件，失地農(nóng)民往往無力承擔(dān)所帶來的的后果。

此外，失地農(nóng)民以前考種植農(nóng)作物生存，在失地后依然保持舊有觀念，導(dǎo)致多數(shù)農(nóng)民在失去土地后無所適從。再加上多數(shù)失地農(nóng)民文化水平較低，缺少賴以生存的能力，加大了再就業(yè)的難度。[1]

（二）就業(yè)渠道狹窄，質(zhì)量不高

一是從就業(yè)途徑上看，失地農(nóng)民在就業(yè)選擇上，多數(shù)農(nóng)民都會選擇自主擇業(yè)，只有少數(shù)人會選擇依靠國家或村集體按照統(tǒng)一的計劃去安排；二是從就業(yè)形式上看，多數(shù)失地農(nóng)民會選擇去打短工、當(dāng)小販，只有少數(shù)人有自己的廠子或門市，通過個體經(jīng)商來維持生計。

目前，失地農(nóng)民中找到工作的多是文化水平較高、擁有一技之長的人，而多數(shù)以種植業(yè)為主、文化程度不高并且缺乏相關(guān)的職業(yè)技能和工作經(jīng)驗的農(nóng)民，沒有辦法找到工作。[2]這種狀態(tài)導(dǎo)致很多農(nóng)民坐吃山空，無法保障基本的生活水平。

（三）社會保障開展難度大，覆蓋面窄

本次調(diào)研報告顯示，當(dāng)前失地農(nóng)民所在村支部的、社會保障主要存在生活補助偏低、保障覆蓋范圍小、無業(yè)農(nóng)民依然存在、保障數(shù)額小、觀念淡薄、缺乏對參加社會保險的認識等六個方面的問題。農(nóng)村農(nóng)民失去土地后，只有少數(shù)勞動力會選擇外出打工，多數(shù)中老年農(nóng)民只能依靠積蓄生活。[3]

三、解決東北失地農(nóng)民生活保障問題的對策與建議

（一）堅持以土地換保障的原則。

首先，根據(jù)實際情況，保證按照市場價格征收農(nóng)民土地，使其獲得的收益不低于原來的生活水平。其次，加快對失地農(nóng)民建立社會保障基金，可以按照主要部分由政府和集體分別從土地出讓金、土地增值收益部分、財政補貼和其他土地收益出資，個人按一定比例從土地補償費和安置補償費出資的方式，盡快設(shè)立失地農(nóng)民社會保障基金。同時也要做好對保障基金的運營監(jiān)管的工作。第三，要豐富社保體系的構(gòu)成。做好最低生活保障制度，對完全失去土地的農(nóng)民，按照城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放補助金，最大限度降低對失地農(nóng)民生活的影響，同時鼓勵失地農(nóng)民加入城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險體系。做好醫(yī)療保障工作，結(jié)合新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，建立政府、集體和個人共同投入、風(fēng)險共擔(dān)的機制，鼓勵失地農(nóng)民參與其中，降低病患所帶來的的經(jīng)濟損失。

（二）建立健全土地補償機制

征地補償必須嚴(yán)格按照市場價值以此來保護失地農(nóng)民的利益。按照節(jié)約土地、依法辦事、切實維護群眾利益的原則，嚴(yán)格土地征用，堅持“凡征必補、補必到位”，對土地補償?shù)南嚓P(guān)金額、發(fā)放時間以及兌付時限做出嚴(yán)格的要求。對于拖欠失地農(nóng)民補償款的項目，禁止開工建設(shè)，以此來保證土地補償款順利達到農(nóng)民手中。防止補償安置費用的截留、挪用和濫用。[4]

（三）努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保險全覆蓋

新農(nóng)保制度的基本原則是：“?；荆瑥V覆蓋、有彈性、可持續(xù)”?！氨；尽本褪且浞挚紤]現(xiàn)實社會基本條件，政府給予的補貼標(biāo)準(zhǔn)、籌資標(biāo)準(zhǔn)要和當(dāng)?shù)厣鐣慕?jīng)濟發(fā)展條件、財政補貼能力和農(nóng)民的承受能力相適應(yīng)?！皬V覆蓋”就是新農(nóng)保的覆蓋面擴大到最廣，落實繳費補貼、依靠普惠性養(yǎng)老金等優(yōu)惠政策，鼓勵農(nóng)民參與社保，將多數(shù)失地農(nóng)民納入到新農(nóng)保制度范圍內(nèi)?！坝袕椥浴本褪庆`活設(shè)計政策，包括設(shè)定不同的補貼標(biāo)準(zhǔn)和繳費檔次，既給失地農(nóng)民充分的選擇空間，也能最大限度的為財政補貼留有余地?！翱沙掷m(xù)”就是推進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的體制機制創(chuàng)新，確保在財政有能力支付的基礎(chǔ)上，失地農(nóng)民能夠接受，新農(nóng)?；鹉軌虮Ｖ翟鲋?，實現(xiàn)農(nóng)保制度的自我完善和發(fā)展。并在資金允許的情況下，增加基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放金額，保證失地農(nóng)民老年生活有所保障。

（四）建立和完善就業(yè)服務(wù)體系

首先要建立健全東北失地農(nóng)民勞動保障體系以及再就業(yè)信息渠道。通過建立起整合勞動力市場需求、資源覆蓋面廣的信息網(wǎng)絡(luò)，形成現(xiàn)代化、系統(tǒng)化、信息化的勞動力需求市場體系，為失地農(nóng)民和用人單位提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)、高效便捷的就業(yè)平臺，以改變供求關(guān)系不對等所造成的失地農(nóng)民失去就業(yè)機會的現(xiàn)狀。同時，需要建立管理規(guī)范、職責(zé)明確的勞動保障機構(gòu)，為失地農(nóng)民提供有效的勞動保障，并且對失地農(nóng)民進行就業(yè)選擇和思想觀念方面的教育，使他們打破舊有觀念的束縛，主動參與市場化就業(yè)，更順利的實現(xiàn)再就業(yè)。此外可以大力扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，采取各種政策給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一定的經(jīng)濟地位。并且鼓勵失地農(nóng)民進行自主擇業(yè)，為失地農(nóng)民提高專業(yè)的技術(shù)培訓(xùn)以提高就業(yè)機會。政府可以出資興辦針對失地農(nóng)民的培訓(xùn)機構(gòu)，幫助失地農(nóng)民實現(xiàn)就業(yè)心理以及技能上的轉(zhuǎn)變。在扶持政策上，相關(guān)政府部門對失地農(nóng)民從事個體經(jīng)營的應(yīng)該和下崗職工再就業(yè)一視同仁。建立相應(yīng)的失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)資金補助制度。[5]

[1] 李國梁，鐘 奕.城鎮(zhèn)失地農(nóng)民市民化:現(xiàn)狀、影響因素與對策——基于廣西荔浦縣的個案調(diào)查[J].人民論壇，2013(20):135-137.

[2]韓愛農(nóng).我國失地農(nóng)民就業(yè)現(xiàn)狀、問題及對策[J].濱州職業(yè)學(xué)院學(xué)報，2005(3):21-23.

[3] 謝 慶.城鎮(zhèn)化進程中失地農(nóng)民問題的調(diào)查與思考——以湖南邵陽市北塔區(qū)為例 [J].湖南農(nóng)業(yè)科學(xué)，2012(17):137-139.

[4] 李 燕.淺析失地農(nóng)民權(quán)益保障問題[D].上海：復(fù)旦大學(xué)，2012.

[5]謝 芳.河南省城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)問題研究[D].鄭州：鄭州大學(xué)，2014.

［責(zé)任編輯：胡 冰］

F328

A

1005-913X（2017）07-0058-03

2017-05-11

謝明家(1996-)，女，吉林吉林人，本科學(xué)生，研究方向：經(jīng)濟學(xué)。