宣漢縣關(guān)于建立農(nóng)村撂荒土地經(jīng)營集中處置機制的思考

王顯和

摘 要：土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之母，也是人類生存之本。近年來，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)進程的加快，大量農(nóng)村青壯年外出務(wù)工，部分農(nóng)民在城鎮(zhèn)定居并從事非農(nóng)工作，宣漢縣各地均出現(xiàn)不同程度的耕地撂荒棄耕現(xiàn)象，據(jù)不完全統(tǒng)計，已經(jīng)約占土地面積的1%左右。特別是邊遠(yuǎn)山區(qū)比較突出，既影響了糧食安全、制約了農(nóng)民增收，也浪費了寶貴的土地資源。但是隨著農(nóng)村土地確權(quán)工作的開展，農(nóng)民群眾已經(jīng)意識到土地的重要性，但在實際操作過程中，仍然不能擺脫對土地的依賴，寧愿荒蕪也不愿流轉(zhuǎn)。本文主要闡述宣漢縣關(guān)于建立農(nóng)村撂荒土地經(jīng)營集中處置機制方面的思考，希望能夠?qū)ζ渌愃频那闆r起到一定的參考作用。

關(guān)鍵詞：宣漢縣；農(nóng)村撂荒土地；集中處置機制

宣漢縣是人口大縣、農(nóng)業(yè)大縣。目前，全縣農(nóng)業(yè)人口110.09萬人、29.4萬農(nóng)戶，勞動力53.25萬、常年外出務(wù)工勞動力25.15萬人；現(xiàn)有耕地面積90.47萬畝，農(nóng)民戶均耕地面積3.07畝，人均耕地面積0.82畝。據(jù)統(tǒng)計，2015年全縣耕地地力補貼是82.6萬畝，2016年全縣耕地地力補貼僅為81.73萬畝，除征占用土地、改變農(nóng)業(yè)用途占地外，長年撂荒土地達到0.83萬畝。同時，大量農(nóng)村青壯年外出務(wù)工，部分農(nóng)民在城鎮(zhèn)定居并從事非農(nóng)工作，空心村較多，農(nóng)村荒蕪?fù)恋貑栴}越來越突出。所以對農(nóng)村撂荒土地的利用、經(jīng)營情況進行研究對于促進農(nóng)村土地利用率具有非常重要的意義。

一、造成農(nóng)村撂荒土地的主要原因

1.農(nóng)村大量青壯勞動力外出，缺少足夠勞動力

調(diào)查統(tǒng)計顯示，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村的大量青壯年勞動力外出務(wù)工經(jīng)商，在家的多為老人、婦女和兒童，無力種地。雖然有些農(nóng)民還是想種地，但是因為勞動強度比較大，并且沒有良好的生產(chǎn)條件，從而造成無法有效生產(chǎn)，造成很多耕地的撂荒。另外，某些農(nóng)戶整家都外出務(wù)工，但是并沒有將耕地外包，造成無人耕種而雜草叢生，最終變成荒地。

2.部分農(nóng)戶沒有充分重視耕地

有些村組從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞力較少，但是耕地卻較多，這就造成了這些農(nóng)戶重點關(guān)注的是那些土質(zhì)相對較好的耕地，對于那些相對較差的地塊沒有精力或者不愿意進行耕種，任其撂荒。對于那些位處偏遠(yuǎn)地區(qū)、缺少水資源的地區(qū)來說更是長期存在廣種薄收的情況，長此以往就會形成荒地。

3.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟效益有限，無法激發(fā)農(nóng)民耕種積極性

農(nóng)業(yè)種植沒有形成比較明顯的產(chǎn)業(yè)化優(yōu)勢，種植模式較為單一，經(jīng)濟效益較低。農(nóng)民經(jīng)過一年的辛苦勞作無法獲得良好的經(jīng)濟收益，在年份不好時還會存在虧本的情況。正是因為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟效益較低，無法激發(fā)農(nóng)民的種田積極性，從而造成農(nóng)村耕地撂荒的情況逐漸嚴(yán)重。

4.農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施較差，耕種的條件比較惡劣

因為在農(nóng)業(yè)方面的投入較少造成很多農(nóng)田水利設(shè)施缺少必要的維修，這些設(shè)施無法有效確保耕種的正常進行。尤其是隨著退耕還林的逐漸進行，使得那些靠山林地的耕地不斷退化，農(nóng)民的耕種更加的費力。再加上某些農(nóng)戶所承包的耕地越來越分散，越來越偏僻，給管理增加了很大的困難，有些只能放棄耕種。大部分村組承包給農(nóng)戶的耕地零星分散，有的戶地塊多達幾十塊，少的也有7-8塊，地塊面積最少的不足0.1畝，最多的也不超過1畝，種地距離遠(yuǎn)的近2公里。一些地方土地質(zhì)量退化、耕種條件惡化，種地成本高、收成較低，一些農(nóng)戶講，這季做了就放棄不種了。

5.缺少完善的農(nóng)村土地撂荒監(jiān)管機制

隨著改革的不斷深入，關(guān)于土地流轉(zhuǎn)方面的管理力度在逐漸下降，通過前些年改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站撤銷，有關(guān)農(nóng)經(jīng)工作的行政管理都已經(jīng)劃入到了政府部門。但是很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門沒有設(shè)立專門的農(nóng)經(jīng)管理機構(gòu)和人員，缺少完善的管理制度，造成土地管理力度不夠，具體工作無人執(zhí)行。再加上對于農(nóng)民的宣傳教育力度不足，造成農(nóng)戶放棄耕地的情況越來越嚴(yán)重，耕地撂荒情況逐漸加重。

二、宣漢縣解決農(nóng)村土地撂荒問題的探索

目前，已經(jīng)啟動了深化三權(quán)分置解決耕地撂荒棄耕改革工作，編制了實施方案，其主要內(nèi)容是以通過有序建立土地集中預(yù)流轉(zhuǎn)制度，從政策層面破解有關(guān)土地流轉(zhuǎn)瓶頸，引進優(yōu)質(zhì)工商資本投資農(nóng)業(yè)；通過辦理流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證，破解融資難；對有序適度流轉(zhuǎn)的給予一定資金補助。工作目的是加強農(nóng)村土地承包管理，規(guī)范耕地承包流轉(zhuǎn)，提高耕地利用率，以切實解決耕地撂荒、增加農(nóng)民收入為目的；工作手段是通過推行股份合作社破解業(yè)主資金難和群眾不愿流轉(zhuǎn)的局面，使全縣范圍內(nèi)耕地拋荒撂荒棄耕現(xiàn)象得到根本好轉(zhuǎn)，在全縣上下要形成“撂荒土地可恥、耕種土地光榮”的社會導(dǎo)向。重點對荒蕪1-2年以上且一直沒有整改耕種的土地可以聯(lián)系本人后采取由村組集體集中統(tǒng)一對外招商流轉(zhuǎn)，但要確保流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收益歸集體及農(nóng)戶共同所有，任何人不得侵占。

三、建立農(nóng)村撂荒土地經(jīng)營權(quán)集中處置的建議

1.建立健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系

從2017年起逐步完善建立縣級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，主要負(fù)責(zé)全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息匯總、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)指導(dǎo)、土地撂荒治理、人員培訓(xùn)、政策宣傳和糾紛裁決等。

2.探索建立土地預(yù)流轉(zhuǎn)機制

對邊遠(yuǎn)山區(qū)、條件較差的土地，通過村組集體事先征求農(nóng)戶意見，列出流轉(zhuǎn)土地的位置、邊界、流轉(zhuǎn)農(nóng)戶要求，最低流轉(zhuǎn)價格或流轉(zhuǎn)方式等資料后，對外發(fā)布消息，避免業(yè)主與農(nóng)戶打交道，讓業(yè)主可以集中精力抓好產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對采取出租方式的，村組可適當(dāng)收取5-20元/畝的服務(wù)費，對入股方式的，可確定5-10%的股份收益交由村組集體，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。

3.建立土地流轉(zhuǎn)市場和交易體系

在縣產(chǎn)權(quán)交易中心建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，進行農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易。同時，逐步建立農(nóng)村土地評估事務(wù)所，建立科學(xué)的農(nóng)地評定、評估體系，合理評價農(nóng)村土地價值，保護農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益，健全市場服務(wù)體系。

4.探索辦理農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證

對流轉(zhuǎn)土地按照相關(guān)要求進行規(guī)范登記備案后，由業(yè)主提出書面申請，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)初步審核合格，報縣農(nóng)業(yè)局審核后，由縣農(nóng)業(yè)局代縣政府頒發(fā)加蓋縣政府印章的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證。

5.探索建立土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證抵押貸款機制

在國家大的政策范圍內(nèi)，有序逐步開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證在縣農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等金融機構(gòu)抵押貸款，明確農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保政策細(xì)則，破解融資難。

6.探索建立土地流轉(zhuǎn)補助機制

一是擬多渠道籌資用于對新引進業(yè)主連片流轉(zhuǎn)年限在5年以上，面積30畝以上，用于發(fā)展農(nóng)業(yè)主導(dǎo)及特色產(chǎn)業(yè)，并且簽訂規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同，手續(xù)齊備、辦理了土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證的土地流入業(yè)主，按實際流轉(zhuǎn)面積，分產(chǎn)業(yè)、投資額、流轉(zhuǎn)年限等指標(biāo)每年給予適當(dāng)?shù)莫剟?，最長不超過5年，累計補助不超過250元/畝。變農(nóng)戶分散使用資金向集中連片解決耕地撂荒使用。另財政安排土地流轉(zhuǎn)專項預(yù)算資金，用于農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)頒證、建立土地流轉(zhuǎn)交易平臺、實施財政獎勵政策、安排土地流轉(zhuǎn)工作經(jīng)費等。

7.探索建立荒蕪?fù)恋厝∠氐亓ρa貼機制

對荒蕪1年以上且一直沒有整改耕種的土地可以聯(lián)系本人后，暫時停發(fā)耕地地力補助，對通知后滿一年的，仍然沒有整改耕種的取消耕地地力補助。持續(xù)2年的可以保留農(nóng)戶承包權(quán)，經(jīng)營權(quán)統(tǒng)一將由村組集體經(jīng)營，收益權(quán)歸集體和農(nóng)戶共同所有，任何人不得侵占。對連續(xù)撂荒2年以上的耕地地力補貼進行核實取消不再發(fā)放給撂荒農(nóng)戶。

四、 結(jié)語

農(nóng)村土地撂荒現(xiàn)象的長期存在，特別是農(nóng)村稅費改革后，使得農(nóng)村基層組織運轉(zhuǎn)困難，這就需要研究農(nóng)村撂荒土地經(jīng)營集中處置機制，進一步提升土地的利用率，促進經(jīng)濟的發(fā)展。

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