粵港澳大灣區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)政策研究

□文/印田彬 陳曉黎 魏 嫚

（廣東理工學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 廣東·肇慶）

［提要］協(xié)同治理視角下，政策協(xié)同性是判斷上下級政府目標(biāo)一致性、行動(dòng)一致性的重要指標(biāo)，同樣也是養(yǎng)老工作能否順利推進(jìn)的先決條件。對此，本文以肇慶市為例，運(yùn)用文獻(xiàn)計(jì)量法、扎根分析技術(shù)，從時(shí)間、政策目標(biāo)、政策工具等三個(gè)角度分析肇慶市政府與廣東省政府的政策協(xié)同度，以此判斷肇慶市養(yǎng)老服務(wù)政策的有效性，進(jìn)而提出助推粵港澳大灣區(qū)、肇慶市居家養(yǎng)老及養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展相關(guān)建議。

引言

截至2019年，我國60歲以上人口比例18.1%、65歲以上比重12.57%，遠(yuǎn)超國際老齡化標(biāo)準(zhǔn)5.57%個(gè)百分點(diǎn)，同時(shí)據(jù)聯(lián)合國預(yù)測，我國在本世紀(jì)中葉將有5億人口超過60歲，進(jìn)入深度老齡化社會(huì)?；浉郯拇鬄硡^(qū)是我國開放程度和經(jīng)濟(jì)活力最強(qiáng)的區(qū)域之一，在養(yǎng)老問題上也需先行。居家養(yǎng)老作為養(yǎng)老的重要模式之一，澳門、香港分別在1992年、1998年便展開了探索，在政策框架、服務(wù)體系等方面相對成熟。內(nèi)地居家養(yǎng)老的實(shí)踐探索較晚，2021年由中山大學(xué)粵港澳發(fā)展院撰寫的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展研究報(bào)告（2019-2020）》藍(lán)皮書發(fā)布，研究顯示在養(yǎng)老政策方面，深圳、江門、肇慶處于領(lǐng)先地位。香港、澳門經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)公共服務(wù)管理模式上較內(nèi)地存在一定差異，且受制于篇幅，本文選取肇慶作為研究案例，探討素來以“旅游”、“文化”作為城市名片，而此次以“養(yǎng)老”出道的奧秘。其次，在“居家養(yǎng)老服務(wù)”方面，大部分文獻(xiàn)從養(yǎng)老模式、養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容、養(yǎng)老問題分析等方面著手，對“政策”方面的剖析相對較少。基于以上情況，筆者整理了肇慶市歷年關(guān)于“居家養(yǎng)老服務(wù)”的政策發(fā)文，擬從政策協(xié)同性角度，分析其與廣東省政策的協(xié)同度，以此剖析肇慶市政策有效性對“居家養(yǎng)老工作”的推動(dòng)作用，為粵港澳大灣區(qū)其他區(qū)域的居家養(yǎng)老事業(yè)提供參照。

一、文獻(xiàn)綜述

（一）居家養(yǎng)老服務(wù)。我國在2000年，開始步入老齡化社會(huì)，“養(yǎng)老”隨之成為熱點(diǎn)話題。然而，未富先老、養(yǎng)老服務(wù)人員缺乏、養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容單一、養(yǎng)老思想傳統(tǒng)等問題長期困擾各地政府。在積極地探索過程中，“居家養(yǎng)老模式”因其資金需求量少、符合傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念等優(yōu)勢，成為解決我國養(yǎng)老問題的有效途徑之一。因此，相關(guān)研究也日漸興盛。

概念方面，學(xué)術(shù)界說法不一。全國老齡工作委員辦公室將居家養(yǎng)老定義為：政府和社會(huì)力量依托社區(qū)，為居家的老年人提供生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理和精神慰藉等的一種服務(wù)形式。實(shí)踐領(lǐng)域，研究多集中于居家養(yǎng)老的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與績效、服務(wù)模式、影響因素、實(shí)踐問題分析等方面。其中，信息技術(shù)的發(fā)展為我國居家養(yǎng)老服務(wù)的進(jìn)一步發(fā)展帶來了新的契機(jī)，“智慧化居家養(yǎng)老”也逐漸被納入研究范疇。但是，縱觀目前研究的領(lǐng)域，大多集中于“居家養(yǎng)老服務(wù)本身”、“服務(wù)內(nèi)容”，而以居家養(yǎng)老的重要參與主體——“政府”為研究對象的相對較少。

政策是政府進(jìn)行社會(huì)管理、開展政府工作的重要途徑；同時(shí)，居家養(yǎng)老服務(wù)的開展，縱向上涉及國家、省、市、區(qū)等各級單位，橫向涉及市政府、財(cái)政局、人社局等多個(gè)部門。因此，本文引入“協(xié)同理論”，選取“政策協(xié)同有效性”角度，對廣東省、肇慶市兩級政府居家養(yǎng)老服務(wù)政策的協(xié)同有效性進(jìn)行分析。

（二）協(xié)同治理。協(xié)同治理起源于赫爾曼·哈肯創(chuàng)立的“協(xié)同學(xué)”。它倡導(dǎo)多元治理主體在資源與利益相互依賴的基礎(chǔ)上共同參與決策制定，并協(xié)同解決公共問題。張賢明在系統(tǒng)分析協(xié)同治理的內(nèi)涵、價(jià)值及發(fā)展方向時(shí)提出，協(xié)同治理應(yīng)包含決策制定的過程、良善關(guān)系的構(gòu)成、善治實(shí)現(xiàn)的方式三層含義。習(xí)近平在主持中共中央政治局第三十六次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出：“社會(huì)治理模式正從單純的政府監(jiān)管向更加注重社會(huì)協(xié)同治理轉(zhuǎn)變。”可見，協(xié)同治理以其獨(dú)特的優(yōu)勢回應(yīng)了社會(huì)治理模式變革的現(xiàn)實(shí)訴求。政府協(xié)同是協(xié)同治理的重要實(shí)踐領(lǐng)域，具體表現(xiàn)為政府部門、社會(huì)組織及其他利益相關(guān)主體，為制定與執(zhí)行公共政策或管理公共項(xiàng)目與財(cái)產(chǎn)所進(jìn)行的橫向或縱向的溝通與協(xié)調(diào)。

政策協(xié)同是政府協(xié)同研究中的重要分支，近年來被廣泛應(yīng)用于能源環(huán)境、財(cái)政貨幣、區(qū)域一體化等課題研究。其中，大量研究運(yùn)用量化的方法，選取不同的角度對政策協(xié)同的發(fā)展趨勢、有效性等進(jìn)行分析。發(fā)展趨勢方面，主要通過文獻(xiàn)計(jì)量，研究各領(lǐng)域在時(shí)間維度上的政策數(shù)量、政策主體個(gè)數(shù)等；有效性方面則通過構(gòu)建單因素、多因素或系統(tǒng)性的協(xié)同框架，集中于政策措施、政策目標(biāo)、政策力度的政策文本內(nèi)容分析。

綜合以上研究，本文在粵港澳大灣區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)政策發(fā)展趨勢方面，運(yùn)用文獻(xiàn)計(jì)量法，以時(shí)間為維度，分析有效政策發(fā)文量。在政策協(xié)同的有效性方面，選取扎根分析技術(shù)，對政策目標(biāo)、工具進(jìn)行研究。

二、肇慶市居家養(yǎng)老服務(wù)政策現(xiàn)狀調(diào)查

（一）廣東省養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)政策現(xiàn)狀。為了解廣東省在“居家養(yǎng)老”方面的政策情況，課題組以“居家養(yǎng)老”為關(guān)鍵詞在廣東省人民政府官網(wǎng)對相關(guān)文件進(jìn)行篩查，得到的有效政策文件較少，對此擴(kuò)大檢索范圍，以“養(yǎng)老”為關(guān)鍵詞進(jìn)行篩選。共計(jì)查得有效文件32份，其中1份無文號(hào)，刪除后獲得有效數(shù)據(jù)31條。發(fā)文時(shí)間最早為2000年，最近為2020年。其中，與居家養(yǎng)老相關(guān)度較高的7份，其余多為養(yǎng)老金、養(yǎng)老保險(xiǎn)等相關(guān)政策。對數(shù)量統(tǒng)計(jì)后發(fā)現(xiàn)，與居家養(yǎng)老相關(guān)的文件最早于2012年發(fā)布，2015年最多，且自此開始，發(fā)布頻率變高。由此推斷，自2012年起，廣東省開始積極推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)工作。（圖1）

（二）肇慶市養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)政策現(xiàn)狀。同樣方法，在肇慶市政府官網(wǎng)查得相關(guān)政策16份。其中，最早為2004年發(fā)布的“肇府函［2004］141號(hào)文”；最近為2020年12月頒布的“肇府辦［2020］15號(hào)文”。剔除掉“養(yǎng)老保險(xiǎn)”、“養(yǎng)老金”相關(guān)文件11份，最終保留與居家養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)度較高的文件6份。對數(shù)量統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，居家養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)文件主要在近6年發(fā)布，最早為2013年，最近為2020年。發(fā)文頻率基本保持每年1文?？梢姡允≌匾暰蛹茵B(yǎng)老服務(wù)以來，也受到肇慶市政府的高度關(guān)注。（圖2）

三、肇慶市居家養(yǎng)老服務(wù)政策協(xié)同有效性分析

本文擬從發(fā)文時(shí)間、政策目標(biāo)、政策措施等三個(gè)維度對政策協(xié)同的有效性進(jìn)行分析。其中，發(fā)文時(shí)間協(xié)同性根據(jù)文件頒布日期分析。而政策目標(biāo)和政策措施的協(xié)同有效性分析涉及各項(xiàng)政策的具體內(nèi)容，本文總共整理得省、市相關(guān)政策總計(jì)12份（詳見表1），由于數(shù)量較少，不適宜定量方法，因此選用扎根理論編碼技術(shù)對目標(biāo)文件進(jìn)行編譯，從定性角度展開研究。（表1）

表1 扎根理論分析政策列表

（一）發(fā)文時(shí)間協(xié)同性。對比圖1和圖2發(fā)現(xiàn)，2015年、2016年、2018年、2020年發(fā)文時(shí)間重疊。非重疊部分共4份文件，分別為省政府73號(hào)文、肇慶市326號(hào)文；省政府23號(hào)文、肇慶市15號(hào)文。進(jìn)一步查閱肇慶市6份政策文件編訂的文件精神發(fā)現(xiàn)，表1中肇慶市6份文件與省的具有一一繼承關(guān)系?？梢娬貞c市“居家養(yǎng)老服務(wù)”相關(guān)政策與上級政策在時(shí)間維度上協(xié)同度較高。

圖2 肇慶市歷年“養(yǎng)老”相關(guān)發(fā)文數(shù)量對比圖

（二）政策目標(biāo)協(xié)同性。對目標(biāo)省、市政策初次編碼后，分別獲得數(shù)據(jù)33條、49條。通過歸納、總結(jié)，再次編譯后，最終獲得涉及機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老服務(wù)對象、專業(yè)人才、政府四個(gè)方面的政策目標(biāo)12條。范圍上，肇慶市除專業(yè)人才領(lǐng)域的人才崗位資質(zhì)開發(fā)目標(biāo)缺失外，其余均覆蓋。通過頻次統(tǒng)計(jì)及比例計(jì)算得到推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)良性發(fā)展、提升政府在養(yǎng)老服務(wù)中的支持保障作用均為省、市重點(diǎn)目標(biāo)領(lǐng)域。機(jī)構(gòu)明細(xì)目標(biāo)中，推進(jìn)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展、推動(dòng)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)融合發(fā)展在省、市中占比不一致，但均為排名前二的重點(diǎn)關(guān)注目標(biāo)；提升養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量和強(qiáng)化公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革占比排名一致。政府相關(guān)的各明細(xì)目標(biāo)在省、市中占比排名有一定差異，但優(yōu)化養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)保障支持體系，完善養(yǎng)老法規(guī)/制度、促進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)規(guī)范化發(fā)展，強(qiáng)化基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施建設(shè)均居前三。綜上所述，肇慶市與廣東省在居家養(yǎng)老相關(guān)政策目標(biāo)上的協(xié)同度較高。（表2）

表2 目標(biāo)頻次、占比對比表

但也應(yīng)看到，居家養(yǎng)老服務(wù)作為養(yǎng)老服務(wù)的一種重要實(shí)現(xiàn)途徑，在省、市政策目標(biāo)中真正出現(xiàn)頻次均為2，占比分別為6%、4%。可見，若以頻次為依據(jù)，“居家養(yǎng)老服務(wù)”的政策目標(biāo)關(guān)注度還有上升空間。

（三）政策工具協(xié)同性。在政策工具文本內(nèi)容編碼中，參考Rothwell和Zegveld的研究將工具分為供給型、需求型和環(huán)境型三類。具體工具的維度劃分，參考余卉的研究，并根據(jù)需要進(jìn)行了適當(dāng)補(bǔ)充和刪減。如新增工具“社會(huì)氛圍”，主要指政府希望通過敬老、愛老等活動(dòng)宣傳，鼓勵(lì)社會(huì)大眾參與養(yǎng)老工作。對比發(fā)現(xiàn)，目標(biāo)省、市較多使用供給型和環(huán)境型工具，雖然占比存在一定差異，但并不大。具體工具的使用比例上排名較一致。供給型工具中主要使用公共服務(wù)、資金支持和人才支持；需求型工具都有少量選用；環(huán)境型工具中主要使用法規(guī)監(jiān)管、財(cái)務(wù)金融、稅費(fèi)優(yōu)惠?；诖耍J(rèn)為肇慶市和廣東省在政策工具的使用上協(xié)同度較高。（表3）

表3 工具頻次、占比對比表

四、研究結(jié)論及建議

通過上述分析得出以下結(jié)論：第一，自2012年起，居家養(yǎng)老相關(guān)政策發(fā)布頻次基本保持1年1策，可見其逐步成為廣東省、肇慶市的政府工作重點(diǎn)。第二，無論是時(shí)間維度、政策目標(biāo)還是政策工具維度，肇慶市與廣東省政策保持著較高的協(xié)同度。第三，“居家養(yǎng)老”僅在省、市相關(guān)政策中有所提及和引導(dǎo)，但從出現(xiàn)頻次上看，政策關(guān)注度不足，缺乏專門發(fā)文。

綜上所述，以肇慶市居家養(yǎng)老服務(wù)政策協(xié)度分析為例，對粵港澳大灣區(qū)居家養(yǎng)老政策建議如下：第一，肇慶市之所以在“養(yǎng)老服務(wù)”工作上居于大灣區(qū)前列，與其高度的政策協(xié)同性不無關(guān)系，省政府在頒布相關(guān)政策的同時(shí)，也應(yīng)將下級政府的配套政策協(xié)同性納入考核，確保政策實(shí)踐時(shí)間上的協(xié)同度，縮小大灣區(qū)各區(qū)域政府在居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展水平上的差異。第二，居家養(yǎng)老方式在“養(yǎng)老”問題上的作用不可小覷，在實(shí)踐過程中有獨(dú)特的難點(diǎn)和需求，建議粵港澳大灣區(qū)各級政府可擬定居家養(yǎng)老服務(wù)專項(xiàng)政策，如詳實(shí)的實(shí)施規(guī)劃、具體居家養(yǎng)老服務(wù)購買清單、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)等，提升居家養(yǎng)老服務(wù)工作的針對性、適用性。第三，居家養(yǎng)老服務(wù)的重難點(diǎn)在于資金和人才方面，因此大灣區(qū)各級政府在政策工具的選用上可傾向供給型的人才支持、資金支持和環(huán)境型的財(cái)務(wù)金融、稅費(fèi)優(yōu)惠手段。