進一步加強社區(qū)黨建推動社區(qū)有效治理

王志航

[摘 要]

隨著改革開放和社會經(jīng)濟的發(fā)展，社會管理的復(fù)雜程度呈現(xiàn)逐步加深的趨勢。社區(qū)治理作為國家治理的重要內(nèi)容，已經(jīng)引起了諸多專家學(xué)者的關(guān)注。從社區(qū)黨組織建設(shè)與作用發(fā)揮的角度入手考察我國的社區(qū)治理，進一步探索實現(xiàn)社區(qū)治理的有效路徑，可以推動中共特色社區(qū)治理工作走向深入。

[關(guān)鍵詞]

社區(qū)治理；社區(qū)黨建；社區(qū)黨組織；“雙聯(lián)動”機制

[中圖分類號] D267 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009-928X（2017）08-0043-03

社區(qū)黨組織建設(shè)是中國特色社區(qū)治理的重要內(nèi)容，也是實現(xiàn)社區(qū)“科學(xué)治理、民主管理”的核心議題之一。在構(gòu)建和諧社會的過程中，必須充分發(fā)揮我們黨密切聯(lián)系群眾的天然優(yōu)勢，突出黨組織在我國社區(qū)治理中的引領(lǐng)作用，全面推動中國特色社區(qū)治理工作走向深入。

一、社區(qū)有效治理的基本內(nèi)涵

社區(qū)治理的概念源于西方，一般指的是“治理理論在社區(qū)建設(shè)中的實際運用，其本質(zhì)是確保公民在社區(qū)建設(shè)中的主體地位，充分發(fā)揮公民在社區(qū)治理中的作用”[1]。在中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的大背景下，我們更加強調(diào)中國特色社區(qū)治理的“有效性”，而不僅僅是簡單照搬西方社區(qū)治理的理論和已有模式。在我國的現(xiàn)有環(huán)境下，社區(qū)有效治理指的應(yīng)該是“依照國家和地方相應(yīng)的法律法規(guī)，努力實現(xiàn)中國特色社區(qū)治理的總目標(biāo)，即：鄰里和睦、制度健全、服務(wù)周到、和諧有序”，最終形成“政府指導(dǎo)，社區(qū)居民自治”的良好局面。具體來講，有效的社區(qū)治理需要符合以下四個標(biāo)準(zhǔn)：

（一）國家與地方相應(yīng)的法律法規(guī)以及社區(qū)自治章程的制定?！皼]有規(guī)矩不成方圓”。黨的十八屆三中全會提出依法治國的理念以來，我國更加重視社區(qū)治理過程中“有法可依、有法必依”的法理依據(jù)。鄭永年指出：“民主要與法治同步，無論是黨內(nèi)民主還是社會民主，都必須在法律的構(gòu)架內(nèi)進行?！盵2]在社區(qū)治理和基層服務(wù)過程中，黨和國家的指導(dǎo)方針是實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的最有力保障。根據(jù)國內(nèi)外經(jīng)驗，制定出適合實際情況、可操作性強的社區(qū)章程，是實現(xiàn)社區(qū)有效治理的先決條件。

（二）完善的社區(qū)自治機構(gòu)和議事規(guī)則。在我國社會轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟快速發(fā)展的大背景下，社區(qū)建設(shè)和治理也正處在改革攻堅的十字路口上。在管理過程中，社區(qū)的居民委員會、業(yè)主委員會、物業(yè)公司以及作為行政機關(guān)派出機構(gòu)的街道組織關(guān)系錯綜復(fù)雜，權(quán)責(zé)重疊。各主體之間合作與矛盾沖突交織，影響社區(qū)治理工作成效。在實際工作中，居民委員會往往承擔(dān)過多過重的行政任務(wù)，逐步淪為街道工作的“執(zhí)行者”甚至是“衍生品”。在社區(qū)治理過程中，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮社區(qū)委員會作為居民自治機構(gòu)的主體作用，明確這一機構(gòu)的職能和運行機制。在對社區(qū)事務(wù)的研究討論中，為了避免議題不明、討論偏題、眾口難調(diào)的情況，應(yīng)當(dāng)適度借鑒如“羅伯特議事規(guī)則”等國內(nèi)外成型的會議議事規(guī)則，使社區(qū)治理走上規(guī)范化的高效快車道。

（三）為社區(qū)提供服務(wù)的政府、社會組織權(quán)責(zé)明確，服務(wù)設(shè)施和服務(wù)內(nèi)容覆蓋全面。國家應(yīng)為社區(qū)提供場地、道路、照明等公共服務(wù)設(shè)施，為居委會提供辦公場所、財政支持和與政府溝通的有效渠道。社會組織應(yīng)提供社區(qū)所需的各類公共服務(wù)，包括政府購買服務(wù)和社區(qū)直接購買服務(wù)。例如志愿者服務(wù)、醫(yī)療體檢服務(wù)、白領(lǐng)社區(qū)的配送餐飲服務(wù)等等。根據(jù)社區(qū)的實際情況和具體需求，政府在提供硬件設(shè)施的同時，也要注意價值疏導(dǎo)。而社會組織作為社區(qū)服務(wù)的功能主體，需要不斷提升軟件的服務(wù)水平。硬件與軟件相輔相成，共同推進社區(qū)治理工作的全面開展。

（四）社區(qū)黨組織機構(gòu)健全，先鋒作用突出。社區(qū)作為基層的社會結(jié)構(gòu)單位，是距離百姓日常生活距離最近的一環(huán)。在社區(qū)中，需要發(fā)揮黨組織的先鋒模范作用，通過黨組織來引導(dǎo)、帶動社區(qū)治理工作的有效開展。在社區(qū)服務(wù)過程中，黨組織應(yīng)帶領(lǐng)黨員帶頭落實社區(qū)治理的各項方針政策，開展宣傳和動員工作，為社區(qū)建設(shè)提供必要的服務(wù)，體現(xiàn)黨組織在社區(qū)工作中的引領(lǐng)地位。

二、以社區(qū)黨組織推動社區(qū)有效治理的成功經(jīng)驗

上海在以社區(qū)黨組織推動社區(qū)有效治理方面做出了很多實踐，并積累了一定經(jīng)驗，以虹口區(qū)歐陽街道為例，歐陽社區(qū)位于上海北部，常住人口6萬多人，轄有18個居民委員會。近年來，街道圍繞社區(qū)有效治理的總體目標(biāo)，以社區(qū)服務(wù)性黨組織為工作重點，以區(qū)域化黨建為載體，不斷夯實社區(qū)治理的黨組織基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)，走出了一條通過社區(qū)黨建引領(lǐng)社區(qū)有效治理的可行之路。在社區(qū)治理的各個方面，社區(qū)黨組織都發(fā)揮了不可替代的作用。

（一）中國特色的基層黨組織建設(shè)。社區(qū)黨組織是我們黨密切聯(lián)系群眾，有效開展群眾工作的堅強堡壘，“以社區(qū)黨內(nèi)民主帶動社區(qū)人民民主，是我國黨組織以社區(qū)黨建促進社區(qū)治理的基本做法與可行性路徑”[3]。歐陽社區(qū)的基層黨組織將黨內(nèi)民主加以推廣，對居民區(qū)管理難點和群眾迫切期望解決的突出問題，以群眾自治的模式，通過社區(qū)居民自主“提事、議事、決事、督事”的方式逐個解決。在社區(qū)內(nèi)部，開展“樓組黨建”工作，在每棟居民樓設(shè)立黨支部。發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，以“網(wǎng)絡(luò)化黨建”加強黨組織凝聚力和工作透明化，取得良好效果。

（二）社區(qū)民生服務(wù)工作。社區(qū)民生服務(wù)工作是黨組織服務(wù)群眾的最直接體現(xiàn)。歐陽社區(qū)以提升區(qū)域化黨建服務(wù)為工作重點，將服務(wù)群眾的工作機制長效化。堅持黨委班子成員分片包干制度，通過整合社區(qū)實有人口信息數(shù)據(jù)庫、幫困救助數(shù)據(jù)庫、社區(qū)行政事務(wù)受理中心數(shù)據(jù)庫等數(shù)據(jù)資源，全面掌握民生動態(tài)，提供有針對性的服務(wù)。在全國率先探索將“支部建在馬路上”，把“五小單位”①黨員納入黨組織管理。為實現(xiàn)黨組織服務(wù)社區(qū)工作的長效化，歐陽社區(qū)依托網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)平臺，建立起組團服務(wù)系統(tǒng)，將解決群眾“急、難、愁”問題的工作落實到每一個黨員骨干身上，對社區(qū)居民實施多元化、人性化、精細化的全方位服務(wù)。

（三）社區(qū)自治工程。歐陽社區(qū)始終堅持在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下開展社區(qū)群眾自治工作。在黨支部的帶領(lǐng)下，社區(qū)建立和完善了社區(qū)代表會議制度，增加了體制外代表的數(shù)量，“社區(qū)單位代表的比重達到40%；居民代表比重達到45%；街道機關(guān)代表比重為15%”[4]，擴大了居民自治主體的覆蓋面。在社區(qū)黨組織的指導(dǎo)下，成立了歐陽社區(qū)自治委員會，初步實現(xiàn)了社區(qū)工作的“自我管理、自主協(xié)商、自行解決”。通過成立“社區(qū)服務(wù)聯(lián)盟”，與社區(qū)黨組織結(jié)對共建方式，發(fā)動群眾開展互助服務(wù)、慈善幫困等工作。

（四）社區(qū)工作隊伍建設(shè)工程。在實際工作中，該社區(qū)充分認識到，社區(qū)工作人員的服務(wù)水平和隊伍建設(shè)直接關(guān)系到社區(qū)服務(wù)工作的質(zhì)量。在社工隊伍建設(shè)過程中，歐陽社區(qū)的黨組織發(fā)揮了重要作用。通過組織機制創(chuàng)新，建立“黨組織活動基地、志愿者服務(wù)基地”等多個基地，增強了黨組織的輻射能力。根據(jù)上海市加強社會基層治理的總體要求，該社區(qū)黨組織進一步加強了社區(qū)工作者的職業(yè)化建設(shè)，完善了薪酬福利、發(fā)展空間等相關(guān)制度，讓社區(qū)“引得進、留得住”優(yōu)秀人才。同時，通過與政府機構(gòu)和在滬高校的合作，加強對社區(qū)工作人員的培訓(xùn)和管理工作，以“五比五看兩滿意”②主題實踐活動帶動社區(qū)工作人員服務(wù)水平的全面提升。

三、加強社區(qū)黨組織建設(shè)，對標(biāo)社區(qū)治理新高度

進一步完善社區(qū)黨組織引領(lǐng)作用必須要關(guān)注和解決以下問題：

（一）發(fā)揮“樓組—院落—社區(qū)”三級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。在樓組、院落、社區(qū)建立黨支部，搭建居民議事和了解民情的直通平臺，由黨支部組織黨員帶領(lǐng)群眾對樓組事、院落事、社區(qū)事共同協(xié)商解決。在樓組設(shè)立黨員便民服務(wù)牌，并進行公示。由各樓組黨小組組成院落黨組織，定期召開黨員大會。集中組織院落內(nèi)的黨員活動，再將此模式拓展到社區(qū)層面，通過推行黨員亮牌承諾服務(wù)，廣泛開展黨員示范崗、黨員家庭戶、特色樓組創(chuàng)建等活動，全面建立社區(qū)服務(wù)結(jié)構(gòu)。

同時，根據(jù)2014年的上海市委1號課題成果《關(guān)于進一步創(chuàng)新社會組織加強基層建設(shè)的意見》中提出的“進一步完善城市網(wǎng)絡(luò)化綜合管理中心、社區(qū)黨建服務(wù)中心”的研究，動用微信、建立社區(qū)APP等方式，在社區(qū)中建立網(wǎng)絡(luò)平臺，實施黨建工作上網(wǎng)機制，擴大三級黨組織服務(wù)覆蓋的廣度和深度，做到黨建工作、黨員社區(qū)服務(wù)公開公正透明。

（二）推動黨內(nèi)民主對社區(qū)民主選舉、議事制度的有效引領(lǐng)。習(xí)近平總書記指出：“協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，是黨的群眾路線在整治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。”[5]在“樓組-院落-社區(qū)”三級黨組織的基礎(chǔ)上，通過黨員大會宣傳社區(qū)自治政策，將黨內(nèi)民主逐步宣傳推廣為社區(qū)民主，初步奠定社區(qū)自治的群眾基礎(chǔ)。通過黨組織發(fā)動、宣講和網(wǎng)絡(luò)多種方式展開對社區(qū)自治選舉的政策宣傳、居民發(fā)動工作，為民主選舉和民主議事奠定基礎(chǔ)。在黨組織的帶動下，通過調(diào)研、協(xié)商方式制定符合本社區(qū)實際情況的自治章程，根據(jù)章程決定社區(qū)事務(wù)的運作方式，征求意見后提請社區(qū)居民大會表決通過。由社區(qū)黨支部根據(jù)黨內(nèi)民主原則，以居民代表大會為平臺，組織召開群眾廣泛參與的社區(qū)民主選舉，成立社區(qū)委員會。在社區(qū)議事過程中，要將黨內(nèi)民主協(xié)商制度充分運用到社區(qū)實際問題的討論和解決之中，適度借鑒在西方議事過程中已經(jīng)較為成型的“開放空間會議制度”。③對社區(qū)居民集體關(guān)心的問題組織全體參與、具有核心議題的社區(qū)居民大會。對于鄰里之間的矛盾問題，由居民在“開放空間會議中”自己提出問題，協(xié)商解決。

（三）促進社區(qū)與“兩新”組織的“雙聯(lián)動”。社區(qū)服務(wù)主要分為有償和無償兩部分，這兩部分服務(wù)一般通過“兩新”組織以直接或者間接的形式提供。在這一過程中，可以充分發(fā)揮社區(qū)與“兩新”組織的“雙聯(lián)動”機制，并突出發(fā)揮社區(qū)黨組織的優(yōu)先聯(lián)動作用。第一聯(lián)動：社區(qū)黨組織與“兩新”組織中黨組織的聯(lián)動。引導(dǎo)“兩新”組織黨組織積極與區(qū)域內(nèi)的機關(guān)、國有企事業(yè)單位開展黨建聯(lián)建，以多種形式參與社區(qū)治理。在具體操作層面，召開社區(qū)—“兩新”組織黨組織聯(lián)席會議，討論雙方黨組織在提供社區(qū)服務(wù)工作方面的合作框架與內(nèi)容，同時可以推動“兩新”組織的黨建工作。黨組織可以充分發(fā)揮“雙身份”黨員（既是“兩新”組織黨組織成員，又是社區(qū)黨組織成員）的橋梁作用，通過黨員和黨組織將社區(qū)情況和“兩新”組織服務(wù)有機結(jié)合起來。第二聯(lián)動：“兩新”組織與社區(qū)委員會的聯(lián)動。社區(qū)和“兩新”組織的黨組織可以充分發(fā)揮溝通者的作用，解決社區(qū)與“兩新”組織間不易解決的矛盾和問題。在“兩新”組織向社區(qū)提供非營利義務(wù)服務(wù)方面，黨員可以在社區(qū)居民就業(yè)幫助、社區(qū)終身教育、社區(qū)慈善事業(yè)、義工服務(wù)等方面發(fā)揮先鋒模范作用，降低“兩新”組織與社區(qū)合作的經(jīng)濟成本。為社區(qū)居民帶來實惠的同時，推動基層黨建工作的多點、多面、全方位發(fā)展。

（四）黨組織牽頭，黨員帶頭參與，開展豐富多彩的興趣小組活動。社區(qū)關(guān)系是居民關(guān)系、鄰里關(guān)系的總和。除了制度設(shè)計的“硬件”層面，還應(yīng)充分考慮社區(qū)居民之間的情感關(guān)系，抓住社區(qū)治理的“軟件”。黨組織可以充分發(fā)揮社區(qū)黨員的身份優(yōu)勢，號召黨員成為社區(qū)各類集體活動的中堅力量。讀書會、棋牌社等社區(qū)興趣小組，是社區(qū)居民關(guān)系和諧的潤滑劑，社區(qū)黨組織可以發(fā)動黨員在這些興趣小組中發(fā)揮骨干作用，增強黨組織的親和力、凝聚力和服務(wù)能力。

社區(qū)黨組織是社區(qū)治理的先行者和引導(dǎo)者，中國特色社區(qū)治理工作的開展離不開黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和黨員的示范作用。只要充分運用各種制度機制，以社區(qū)黨建為依托，進一步探索社區(qū)治理的有效方式，鄰里和睦、民主和諧、服務(wù)完善的社區(qū)治理目標(biāo)就一定可以實現(xiàn)。

參考文獻

[1]姜曉萍，衡霞.社區(qū)治理中的公民參與[J].湖南社會科學(xué)，2007（1）.

[2]鄭永年.先有制度基礎(chǔ)，后有民主政治[J].新華文摘，2008（6）.

[3]史云貴.當(dāng)前我國城市社區(qū)治理的現(xiàn)狀、問題與若干思考[J].上海行政學(xué)院學(xué)報，2013（2）.

[4]中共上海市委組織部.完善區(qū)域化黨建，引領(lǐng)社會治理創(chuàng)新[J].上海組織工作（內(nèi)部刊物），2015（2）.

[5]中共中央宣傳部.習(xí)近平總書記系列重要講話讀本[M].北京：人民出版社，2014：79.

注釋

①“五小單位”是指中小飯店、小熟食店、小副食（冷飲）店、小旅店（浴池）、小理發(fā)（美容）店等從事小型服務(wù)業(yè)單位

②“五比五看兩滿意”指“比學(xué)習(xí)看能力素質(zhì)，比服務(wù)看惠民實效，比形象看群眾反映，比奉獻看工作業(yè)績，比團結(jié)看風(fēng)氣清正，爭創(chuàng)居民滿意黨組織、爭當(dāng)群眾滿意好黨員”

③自主、互助、自覺議事制度。會議設(shè)立多個議題，與議題相關(guān)者參與討論，形成議題小組，參與者不固定。大會設(shè)定討論時間，不可超時

作者單位：中共上海市浦東新區(qū)委員會黨校

責(zé)任編輯：周奕韻