廣東省農(nóng)村綜合改革的創(chuàng)新實踐與思考

蔣艷萍 葉李 呂建秋 劉少群 鄭大睿 王敏虹

摘要通過座談會、收集資料、實地考察、暗訪等多種形式調(diào)研，闡述了廣東省揭陽市東區(qū)開展農(nóng)村綜合改革的背景，總結(jié)了其在農(nóng)村基層治理體制、農(nóng)村經(jīng)營管理制度以及新農(nóng)村建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)等方面改革的做法及成效，重點凝練出揭東區(qū)地方政府開展農(nóng)村綜合改革創(chuàng)新的主要亮點以及在其他地區(qū)推廣的經(jīng)驗與啟示，分析了其在土地確權(quán)、“三資”平臺建設(shè)以及法律服務體系建設(shè)中存在的問題，并針對這些問題提出了相應的對策建議。

關(guān)鍵詞農(nóng)村綜合改革；創(chuàng)新管理；啟示；實地調(diào)研；揭東區(qū)

中圖分類號S-9文獻標識碼A文章編號0517-6611（2017）17-0206-04

AbstractBy holding seminars， data collection， site visits， unannounced visits and other forms of research， the background of carrying out the comprehensive rural reform in Jiedong district in Guangdong Province was described， and its practice and effects in rural governing institution， management and operation mechanism and new rural and newtype urbanization construction were summarized. Then it pointed out the main highlights and experiences to provide a reference for other regions， put forward some corresponding countermeasures and suggestions which were based on the analysis of the existence problems on rural land rights， “joint venture platform” construction， legal services system construction and so on.

Key wordsComprehensive rural reform；Innovative management；Revelation；Field research；Jiedong District

基金項目廣東省軟科學項目（2014A070703039）；廣東省委農(nóng)村工作辦公室委托項目（政府委托課題）。

作者簡介蔣艷萍（1982—），女，湖南永州人，助理研究員，碩士，從事科研管理、技術(shù)推廣、新農(nóng)村建設(shè)等研究。*通訊作者，研究員，碩士，從事科研管理、科技政戰(zhàn)略、新農(nóng)村建設(shè)等研究。

收稿日期2017-04-21

根據(jù)《關(guān)于開展國家級農(nóng)村改革試驗試點工作專題調(diào)研評估的通知》（粵委農(nóng)工辦〔2015〕53號）精神，華南農(nóng)業(yè)大學新農(nóng)村發(fā)展研究院調(diào)研組于2015年5月12—15日赴揭陽市揭東區(qū)開展國家級農(nóng)村改革試點工作專題調(diào)研評估。通過召開座談會、收集資料、實地考察、暗訪等多種形式進行廣泛而深入的調(diào)研，先后調(diào)研了揭東區(qū)埔田鎮(zhèn)饒平村生活污水處理及農(nóng)村垃圾回收系統(tǒng)建設(shè)情況，埔田鎮(zhèn)“三資”（資金、資產(chǎn)、資源）管理服務平臺建設(shè)情況，曲溪街道隴埔社區(qū)、云路鎮(zhèn)隴上村和趙埔村的村級“一室兩會”（代表工作室、公益理事會、民主監(jiān)事會）建設(shè)、村級道路改造及新農(nóng)村建設(shè)情況，云路鎮(zhèn)便民服務中心、視頻監(jiān)控中心、“三資”管理服務平臺建設(shè)情況，錫場鎮(zhèn)軍埔村電子商務發(fā)展情況，新亨鎮(zhèn)英花村舊房改造情況，玉湖鎮(zhèn)吳厝村潤豐生豬養(yǎng)殖專業(yè)合作社的生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)基地建設(shè)等農(nóng)村綜合改革情況。筆者簡要概述了揭東區(qū)開展農(nóng)村綜合改革的背景，總結(jié)梳理了改革的主要做法與成效，分析了其中存在的問題并提出了相應的對策建議。

1改革背景

揭陽市是廣東省人口較為稠密的地區(qū)之一，居民主要有潮、客兩眾，地域文化特色鮮明，商貿(mào)活躍，海內(nèi)外商會較為發(fā)達，華僑團體眾多，國民生產(chǎn)總值居廣東省前列。隨著人口的增加，城鎮(zhèn)化的快速擴張，人地矛盾更加突出，農(nóng)村治理問題難度加大。揭東區(qū)是典型的農(nóng)業(yè)大縣，總?cè)丝跀?shù)達130萬，居住在農(nóng)村的人占近80%，進一步健全規(guī)范農(nóng)村治理模式成為各級黨委政府的頭等大事[1]。加上揭東區(qū)從原來的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大縣逐步向新興工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟社會的發(fā)展和轉(zhuǎn)型，創(chuàng)新基層治理模式對揭東經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展尤為必要。近年來，國家提出農(nóng)村土地制度改革、構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制、深化農(nóng)村的金融體制改革、完善城鄉(xiāng)一體化的體制機制以及進一步完善農(nóng)村社會管理機制等一系列農(nóng)村綜合改革政策[2]。在此歷史背景下，揭陽市創(chuàng)造性地提出“一室兩會”制度，著重完善鄉(xiāng)村治理機制。揭東區(qū)云路鎮(zhèn)洪住村蓮花埔自然村是有名的“問題村”，首當其沖成為“一室兩會”制度的試點村。

為了在新形勢下探索解決制約不同地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的深層矛盾和突出問題，為全面深化農(nóng)村改革提供新鮮經(jīng)驗，也為創(chuàng)新農(nóng)村各項制度提供實踐依據(jù)[3]，2014年4月22日《中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組辦公室關(guān)于將廣東省清遠市等地確定為農(nóng)村改革試驗聯(lián)系點的批復》（以下簡稱《批復》）正式發(fā)布，其中揭東區(qū)憑其在農(nóng)村基層治理體制改革方面的有益探索被確定為農(nóng)村改革試驗聯(lián)系點之一，其“一室兩會”制度從自發(fā)探索到市委市政府的統(tǒng)籌部署，現(xiàn)已上升為國家級的試點。省委農(nóng)辦相關(guān)文件要求揭東區(qū)在完善鄉(xiāng)村治理機制、保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利、協(xié)調(diào)發(fā)展新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)、同步推進“四化”建設(shè)等方面進行積極探索，將為制定和完善國家有關(guān)法律、法規(guī)和黨的有關(guān)農(nóng)村政策提供重要參考[3]。

2改革措施及成效

2.1“一室兩會”創(chuàng)新農(nóng)村基層治理機制

2.1.1

在村級設(shè)立代表工作室，構(gòu)建民主提事、民主議事的平臺。代表工作室作為村干部、村民代表、各級黨代表、人大代表、政協(xié)委員以及縣鎮(zhèn)駐村干部履行職責、聯(lián)系群眾、收集社情民意的工作平臺，設(shè)在村級辦公場所內(nèi)，配備一兩名工作人員。工作人員一般由村組宣委員或大學生村官擔任[1]，其主要職責是收集社情民意，明確村民的實際困難和利益訴求，聽取村民對村政工作的建議和征詢對相關(guān)決策的意見，宣傳黨和國家的政策法規(guī)及各級黨委政府的決策部署，整理歸納并提出涉及村民利益的重大問題議案等[1]。設(shè)立代表工作室，解決了“誰來議事”的問題。

2.1.2

在村級培育公益理事會，構(gòu)建村民廣泛參與、民主理事的載體。公益理事會是通過對“老年人組織”、福利會、慈善會等傳統(tǒng)草根組織進行引導、整合和規(guī)范而成。公益理事會在村黨（總）支部的領(lǐng)導下，協(xié)同村（居）委會積極開展扶危濟困、環(huán)境衛(wèi)生、教育文化、基礎(chǔ)設(shè)施等有關(guān)民生福祉的公共事業(yè)和公共管理。設(shè)立公益理事會，解決了“誰來理事”的問題。

2.1.3在村級整合成立民主監(jiān)事會，構(gòu)建民主監(jiān)督的載體。將村務公開監(jiān)督小組和民主理財小組有效整合，并推選黨員代表、村民代表中公道正派、群眾公認度高的同志加入，成立村社民主監(jiān)事會。其職責是全程監(jiān)督代表工作室、公益理事會各項工作和村（居）委會、集體經(jīng)濟組織實施的村務工作，督促村務實施和村務財務公開。全區(qū)統(tǒng)一每月15日為村務財務公開日，每年開展1次以上評議村（居）干部活動。設(shè)立民主監(jiān)事會，解決了“誰來監(jiān)事”的問題。

獲批為國家農(nóng)村綜合改革試點以來，揭東區(qū)進一步規(guī)范和深化“一室兩會”制度，逐步推廣普及到經(jīng)聯(lián)社（自然村）一級，目前已有112個行政村已實現(xiàn)全覆蓋，農(nóng)村呈現(xiàn)和諧發(fā)展態(tài)勢，涉農(nóng)上訪批次同比下降57%，人數(shù)減少52%；實施村級公益建設(shè)項目450宗，投入資金5.25億元，其中接受捐贈的資金近2億多元，占總投入的三成多。新亨鎮(zhèn)碩聯(lián)村外出企業(yè)家許錦光捐資1 000多萬元用于鎮(zhèn)道、村道建設(shè)；云路鎮(zhèn)隴上村外出企業(yè)家江永忠先生獨資1 000萬元捐建隴上公園，涌現(xiàn)出一大批生動典型，形成了內(nèi)外合力、共建共享的良好氛圍。

2.2農(nóng)村經(jīng)營管理制度日趨完善

2.2.1土地確權(quán)登記工作有序推進。

揭東區(qū)按“試點先行，以點帶面，逐步推開，穩(wěn)步實施”的工作思路，充分發(fā)揮“一室兩會”的作用，積極推動土地確權(quán)登記工作。目前開展了以云路鎮(zhèn)翁洋村為試點村，制訂了《云路鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作實施方案》，明確了基本要求、主要原則和主要任務，完成了土地調(diào)查摸底、入戶確認、公示和測繪等工作，基本完成試點村27.3 hm2耕地的確權(quán)登記工作。

2.2.2“三資”交易服務平臺初具規(guī)模。

2014年底已全面建成集管理、服務、交易“三位一體”的農(nóng)村集體“三資”管理服務平臺，目前已基本完成7個鎮(zhèn)級“三資”交易服務中心的基礎(chǔ)建設(shè)，并在此基礎(chǔ)上建立區(qū)級農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管工作聯(lián)席會議制度，構(gòu)建鎮(zhèn)級“一辦兩中心三平臺”和農(nóng)村財務核算平臺、農(nóng)村集體資產(chǎn)資源交易平臺和“三資”監(jiān)督平臺，埔田鎮(zhèn)農(nóng)村集體資產(chǎn)資源交易中心公開競標禎祥坑村土建項目，作為揭東區(qū)農(nóng)村集體“三資”交易平臺的第一個項目已順利完成競標交易。

2.2.3現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制促民增收。

①初步構(gòu)建了“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”新型產(chǎn)銷體系，并首先在玉湖淮山、錫場食品和食品機械、玉溶陶瓷制品生產(chǎn)3個省級專業(yè)鎮(zhèn)和4個農(nóng)業(yè)“一鎮(zhèn)一品”示范鎮(zhèn)（埔田竹筍、玉湖茶葉、新亨綠茶、云路甲魚）推動實施。②發(fā)展農(nóng)村電子商務破解農(nóng)民增收難題。通過打造“政策扶持+人才培訓+金融支撐”三位一體的模式，以“中國淘寶村——軍埔電子商務村”為核心，輻射帶動周邊電子商務產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，有效推動農(nóng)民創(chuàng)業(yè)增收。2014年該村戶均增收35萬元，人均增收8萬元。揭東區(qū)大力推廣電子商務村經(jīng)驗，全區(qū)已免費開展電商培訓3萬人次，現(xiàn)有電商企業(yè)87家，網(wǎng)店10 948家，2014年電商交易額22.26億元。

2.3新農(nóng)村建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展

2.3.1

通過打造名村、示范村，打造一批幸福村居。力爭名村、示范村實現(xiàn)“村村6個有”（有“一室兩會”建設(shè)、有“雨污分流”工程、有生活垃圾收集轉(zhuǎn)運、有治安視頻監(jiān)控、有文化小公園或小廣場、有便民服務室），示范片內(nèi)已建成村道（巷道）43 km，投入152萬元清運垃圾，投入180萬元開展環(huán)境整治及休閑綠道建設(shè)，拆除舊厝85間，拆除舊廁218個。

2.3.2

大力整治村容村貌，建設(shè)綠色新農(nóng)村。通過整治河道溝渠、建設(shè)文體活動場地、配置綠色文化長廊、打造先進的垃圾收集轉(zhuǎn)運系統(tǒng)、配套垃圾無害化處理場、完善污水處理設(shè)施等改善村容村貌[2]。目前80%的農(nóng)村建有村文體廣場和生態(tài)公園，90%的農(nóng)村建設(shè)污水處理設(shè)施，農(nóng)村的河道溝渠都已得到全面整治。

安徽農(nóng)業(yè)科學2017年

2.4平安揭東建設(shè)卓有成效

通過“一室兩會”，調(diào)動了社會不同主體參與社會管理的積極性。①推動 “三大平臺”，打通便民服務“最后一公里”。通過搭建代表工作室，每月5日和15日輪流開展活動，接待黨員群眾，現(xiàn)場解答黨員群眾反映的問題；建立便民服務中心，設(shè)立了12個窗口，實行一樓式辦公、一窗口受理、一站式審批、一條龍服務、一窗口收費為村民提供計生、民政、殯改、勞動、醫(yī)療等便民服務；通過實施內(nèi)河清淤、教育創(chuàng)強、道路建設(shè)、文化公園、環(huán)境整治等33項民生項目，讓廣大老百姓得到實惠。②打造三級視頻監(jiān)控“天網(wǎng)”構(gòu)建平安社區(qū)。逐步實現(xiàn)區(qū)鎮(zhèn)村三級視頻監(jiān)控系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)共享，實現(xiàn)“公共場所全覆蓋、監(jiān)控范圍無死角、視頻監(jiān)控聯(lián)成網(wǎng)、防范打擊有實效”的目標。在揭東區(qū)規(guī)劃建設(shè)的5 500多個電子眼中，已經(jīng)有九成以上達標建成，實現(xiàn)了全縣227個村（居）全覆蓋。③“一村一律師”送法到基層。從2014年下半年開始，揭東區(qū)司法局進行了一村一法律顧問掛牌工作，全區(qū)63名律師分別掛鉤119個村（區(qū)），要求法律顧問到村（區(qū)）開展服務每月至少8 h，每個季度至少舉辦一次法制講座。據(jù)統(tǒng)計，律師共為各村（區(qū)）提供法律服務1 275場次，接訪咨詢1 061人次，調(diào)解糾紛155宗，參與訴訟案件15宗，涉及內(nèi)容有村土地承包合同、協(xié)議，村民糾紛的調(diào)解等。

3改革創(chuàng)新經(jīng)驗與啟示

3.1村級“一室兩會”制度的推廣經(jīng)驗與啟示

“一室兩會”制度成功的關(guān)鍵在于強化黨的領(lǐng)導來維護農(nóng)村穩(wěn)定，發(fā)揮民間組織的作用來優(yōu)化農(nóng)村建設(shè)，創(chuàng)新機制體制保障基層民主自治[4]。揭東區(qū)作為村級的發(fā)源地，有較好的推廣基礎(chǔ)，其在鄉(xiāng)村治理機制的改革探索經(jīng)驗可以且應當在更大范圍內(nèi)得以復制和推廣，但在推廣過程中要注意幾個事項。

3.1.1

“問題村”優(yōu)先推廣。并非所有試點村都像揭東蓮花埔自然村那樣有著良好的基礎(chǔ)，選擇問題村作為試點，目的就是為了發(fā)現(xiàn)更多問題，采用“一室兩會”制度設(shè)法解決，可提高解決問題的成功率，更容易樹立“一室兩會”的威信，形成品牌，以便今后更好地全面推開。

3.1.2

發(fā)揮村支書等村兩委干部的模范引領(lǐng)作用。據(jù)揭東區(qū)村民介紹，“一室兩會”在剛開始成立時，村支書的作用很關(guān)鍵，一是書記的威望，二是書記是否想為村里做事，因為多數(shù)“一室兩會”是受村黨支部組織和領(lǐng)導的，因此有公心、有責任感的村干部是“一室兩會”成功的關(guān)鍵。

3.1.3

堅持“成熟一個建設(shè)一個”的原則。按照揭東區(qū)的計劃，2014年底前將“一室兩會”普及到經(jīng)聯(lián)社一級。有村民認為不宜強制推行，“應該成熟一個就組織一個”。揭東區(qū)云路鎮(zhèn)洪住村正是如此，洪住村共有7個經(jīng)聯(lián)社，其中6個經(jīng)聯(lián)社設(shè)置了“一室兩會”，還有一個經(jīng)聯(lián)社由于人口少暫未設(shè)置。最后，值得注意和深思的是，要正確處理好“村兩委”與“一室兩會”之間的權(quán)、責關(guān)系，因此“一室兩會”的職責、權(quán)利及工作范疇需要進一步規(guī)范和明確。

3.2農(nóng)村電子商務運營模式的推廣經(jīng)驗與啟示

軍埔村充分發(fā)揮“一室兩會”這個公共服務平臺，開展農(nóng)村經(jīng)營體制改革，“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”新型產(chǎn)銷理念以及“政策扶持+人才培訓+金融支撐”三位一體的電商模式成為揭東創(chuàng)新農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)營體制改革成功的精髓所在，為其他地區(qū)開展農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)營體制改革提供了借鑒、學習的經(jīng)驗。在實際推廣和復制過程中有3點經(jīng)驗值得注意。

3.2.1

發(fā)展初期相對寬松的政策環(huán)境。揭東區(qū)政府出臺一系列優(yōu)惠政策扶持農(nóng)村電商發(fā)展，通過扶持協(xié)會加強市場主體培育；通過推動各大制造業(yè)與電商村合作供貨，解決電商貨源問題；通過完善交通、引導物流企業(yè)進駐，加強市場服務提供；通過貼息貸款、誠信基金建立，為電商產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供資金保障[5]。

3.2.2

大力開展電商人才培訓。電商產(chǎn)業(yè)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，有些農(nóng)戶想開網(wǎng)店卻不懂電商經(jīng)營的基本技能。揭陽市政府牽頭在軍埔村里辦起了培訓班，邀請專業(yè)的培訓師進行指導，從淘寶規(guī)則到店鋪誠信，3個月里，這個培養(yǎng)基礎(chǔ)性電商人才的課程培訓了近2萬人次。

3.2.3

創(chuàng)新金融服務機制。制定出臺了《揭東區(qū)開展農(nóng)村普惠金融實施方案》，推出電商貸款、婦女創(chuàng)業(yè)貸款等支持電商產(chǎn)業(yè)的信貸產(chǎn)品，2014年累計向農(nóng)戶發(fā)放電商貸款72筆1 022萬元，向物流公司、供貨商等發(fā)放貸款2 000多萬元。由此可見，政策支持、電商人才、金融支撐三位一體是農(nóng)村電商產(chǎn)業(yè)成功發(fā)展的關(guān)鍵。

3.3“一室兩會”創(chuàng)新農(nóng)村社會管理的經(jīng)驗與啟示

3.3.1

通過“一室兩會”集中群眾智慧，實現(xiàn)從“為民做主” 轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝擅褡鲋鳌?。通過代表工作室這一平臺，充分收集群眾意見，定期或不定期召開黨員和村民代表民主議事，把民主議事的過程變成統(tǒng)一群眾認識和匯聚民智的過程，確保農(nóng)村的資金使用、土地使用、村莊規(guī)劃等事項的決策實施公開透明，實現(xiàn)了群眾的合理意愿，群眾真正成為“當家人”。在辦成了許多實事的同時，信訪問題也得以化解。2014年以來，試點縣揭東各類信訪比同比下降了53%。

3.3.2

以“一室兩會”為主要推手，從改善民生入手贏得民心，形成了群眾參與、社會協(xié)同的生動局面。特別是依托“公益理事會”這一重要載體，選準農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生這一迫切問題為突破口，發(fā)動社會力量參與，在全區(qū)農(nóng)村全面實施“雨污分流”和垃圾清運。建設(shè)資金中社會捐助達2.5億元，占總投入的1/4以上。

3.3.3

通過“一室兩會”，調(diào)動了社會不同主體參與社會管理的積極性。推動村級視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)、 “雨污分流”處理、垃圾清運處理、“三個一”工程（即一個公共服務站、一個文體活動中心、一個家庭服務中心）等社會治理體系的同時，也優(yōu)化了發(fā)展環(huán)境，區(qū)域競爭力大大增強，青島啤酒等一批大工業(yè)項目在揭東縣落戶投產(chǎn)。由此可見，“一室兩會”在實施過程中要注意強化黨在基層的領(lǐng)導核心地位，理順村黨組織和自治組織、社會組織關(guān)系；實施民主自治，以改善民生為主要目的；匯聚民心民力，引導不同社會主體共同參與社會管理，充分發(fā)揮“一室兩會”在農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展中重大事項的引導和推動作用。

4存在的問題

4.1農(nóng)村土地確權(quán)問題較為突出

4.1.1

農(nóng)村宅基地管理問題突出。部分村民（以云路鎮(zhèn)趙埔村為代表）反映由于現(xiàn)住舊房屋是連片建設(shè)模式，但傳統(tǒng)連片建筑結(jié)構(gòu)不允許每家每戶單獨拆除舊房建新房，必須要居住在一起的所有家庭都同意才能拆除，但群眾意見不統(tǒng)一，舊房沒法拆除，新房無地建設(shè)，影響到兒女結(jié)婚用房等一系列問題。

4.1.2

歷史遺留問題。由于歷史原因，部分土地的權(quán)屬存在爭議或權(quán)屬證明材料不全的情況[6]，這些土地會存在一定的爭議性或者糾紛，難以確權(quán)。還有“小產(chǎn)權(quán)房”以及城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地沒有到土地登記機構(gòu)辦理相關(guān)變更登記手續(xù)等問題，都大大增加了確權(quán)工作的難度[6-7]。

4.1.3

村民認識問題。部分村社由于人口增長、國家建設(shè)征地，集體提留機動地已不能解決人地矛盾；且部分村民對土地確權(quán)認識不到位，有一定的抵觸心理。

4.2“三資”交易平臺建設(shè)有待完善

4.2.1

“三資”交易平臺信息有待豐富。目前在農(nóng)村集體“三資”交易平臺建設(shè)工作處于起步階段，基本完成模塊建設(shè)，但系統(tǒng)缺乏基本信息和交易信息資料數(shù)據(jù)庫，相關(guān)標準和規(guī)章制度有待進一步建立健全。

4.2.2

“三資”平臺管理業(yè)務水平有待提高。由于平臺建設(shè)政策性、業(yè)務性強，操作難度大，存在個別地方宣傳力度不足、操作業(yè)務技術(shù)跟不上，以及一些干部對平臺建設(shè)的政策規(guī)定理解不夠深透等問題。

4.2.3

平臺監(jiān)管體系尚未健全。就目前情況來看，村民不知道村里的集體“三資”究竟有多少，農(nóng)業(yè)集體資金的花費去向不清楚，另外多數(shù)村總賬務不能向群眾公開。

4.3法律服務體系有待提升

4.3.1

律師服務供不應求。律師服務無疑是給村民提供法律服務的主要力量，但是在本次調(diào)研過程中，發(fā)現(xiàn)律師服務供不應求。所謂一村一律師顧名思義就是一個村一名律師，而且每個律師每個月平均只花8 h來村服務。揭東區(qū)有200多個行政村，基層組織數(shù)量如此之高，律師服務供不應求。

4.3.2

服務機制有待改善。律師并不是固定時間來村服務，有時一個月內(nèi)不夠8 h服務時間。有些村民還不知道服務本村的律師是誰，因此“一村一律師”的制度推行成效與預期有一定差距。

5對策與建議

5.1政策宣傳與制度建設(shè)并進，扎實推進土地確權(quán)工作

5.1.1

完善規(guī)章制度?？山梃b蕉嶺縣土地確權(quán)的有關(guān)做法，一方面出臺土地確權(quán)頒證工作方案、操作流程圖、政策解答文件等，對農(nóng)民群眾和基層干部最關(guān)心的問題作了詳細政策解答。另一方面出臺保障措施，保障農(nóng)民平等享有土地增值收益，改革關(guān)于被征地農(nóng)民的補償辦法，除給予農(nóng)民集體土地征用補償外，對農(nóng)民的住房、社保、就業(yè)培訓也必須給予合理保障[8-11]。

5.1.2

加強政策宣傳。一方面是采取電視大力宣傳這次土地確權(quán)方針政策，還可印制一些小冊子，發(fā)放給村民，營造濃厚的土地確權(quán)氛圍；另一方面是發(fā)揮“一室兩會”的引導協(xié)調(diào)作用，充分體現(xiàn)農(nóng)民主體作用，把農(nóng)民意愿放在第一位。

5.1.3

靈活應對疑難問題。對邊界不清，坑邊、路邊、河邊、溝邊擴邊展沿的，在不影響集體資產(chǎn)的情況下，根據(jù)《土地承包法》和《土地權(quán)屬爭議調(diào)處處理辦法》，尊重歷史，根據(jù)民意，予以確認。對舉家外出打工或居住外地常年不回家的人的土地，要與其親近人聯(lián)系，取得他們的意見，予以確權(quán)[12]。

5.2強化“三資”監(jiān)管服務體系建設(shè)，夯實基層廉政建設(shè)

在打造農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管體系上，首先應該進行資產(chǎn)盤點，不管從政府或者百姓的角度來看，這都有利用促進干部與村民的相互理解，使得各項工作更加順利；其次，財務人員一定要加強每月、每季度資產(chǎn)對賬，其次，財務人員應加強每月、每季度資產(chǎn)對帳，嚴格規(guī)范農(nóng)村的總資產(chǎn)、資金數(shù)目；最后，應該建立完善的資產(chǎn)監(jiān)管體系，對各類資產(chǎn)資源，要依法界定權(quán)屬，明晰所有權(quán)[13]。

5.3法理兼施，推動平安揭東法律服務建設(shè)

首先要解決供需之間的差距，在原有基礎(chǔ)上應多增添一名律師或者加長律師來村服務時間，鼓勵城市中的律師到廣闊的農(nóng)村去，通過多渠道解決經(jīng)費問題，可以政府出一部分經(jīng)費，村委會出一部分，公益理事會出一部分，充分發(fā)揮律師在“一村一律師” 工作中的重要作用。二是律師來村服務的工作時間應該固定，即要把“一村一律師”制度完善并推廣，使更多村民意識到法律的重要性。

6小結(jié)

總體來說，揭東區(qū)農(nóng)村改革工作已進行到全面推進階段，基本按改革方案進度推進，除土地確權(quán)、“三資”平臺建設(shè)工作進展較為緩慢之外，農(nóng)村基層治理機制、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、平安揭東建設(shè)等試點工作任務皆順利開展，并在區(qū)域范圍內(nèi)形成了具有揭東區(qū)地方特色的試點成果。其中村級“一室兩會”制度的大力推行創(chuàng)新了鄉(xiāng)村治理機制，維護了農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定，推動了村民自治，走在全省甚至全國鄉(xiāng)村治理機制改革的前列；初具規(guī)模的“三資”平臺建設(shè)為保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利做出初步探索；整治河道溝渠、打造先進的垃圾收集轉(zhuǎn)運系統(tǒng)、配套垃圾無害化處理場、完善污水處理設(shè)施等村莊綜合治理舉措有力促進了新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展；“政策扶持+人才培訓+金融支撐”三位一體的電商運營模式成為全國農(nóng)村電商發(fā)展的典范；搭建代表工作室、便民服務中心等措施讓政府管理服務重心下移；三級視頻監(jiān)控“天網(wǎng)”、“一村一律師”送法到基層等為構(gòu)建平安揭東做出了積極探索。綜上所述，揭東區(qū)改革在健全農(nóng)民權(quán)利保障機制、維護農(nóng)村社會穩(wěn)定、著力完善鄉(xiāng)村治理機制、健全黨組織領(lǐng)導下的村民民主自治機制、推動村民自治和政府管理服務重心下移方面做出了有益探索，可為全省甚至全國其他地區(qū)開展農(nóng)村綜合改革提供借鑒，同時也為完善國家有關(guān)農(nóng)村政策提供重要參考。

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