加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化的路徑分析

杜亭亭

摘要：城鎮(zhèn)人口飽和度低的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)是目前以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為主的低層次流動人口大軍的最終“歸宿”。本文將從住房保障、社會保障轉(zhuǎn)移接續(xù)及土地資本化運營機(jī)制三個方面提出加快農(nóng)民工市民化的優(yōu)化路徑。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工市民化 住房保障 社會保障轉(zhuǎn)移接續(xù) 土地資本化運營

2015年，云南省城鎮(zhèn)化率達(dá)到42%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國56.1%的平均水平，城鎮(zhèn)人口飽和度低的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)是目前以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為主的低層次流動人口大軍的最終“歸宿”。十八大報告提出要加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。2013年中央提出要全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制。2014年中央又提出了進(jìn)一步調(diào)整戶口遷移政策，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口，到2020年，努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。

農(nóng)民工市民化不僅分別直接影響經(jīng)濟(jì)的收入分配側(cè)和最終需求側(cè)，還通過經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)各層面之間的關(guān)聯(lián)互動而間接影響到生產(chǎn)側(cè)，對各方面經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整有積極的作用。農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻裰?，不僅會帶來基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求和住房投資需求，而且會帶來消費需求、公共服務(wù)需求以及巨大的產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)遇。我國城鄉(xiāng)居民人均消費差距約為3.1：1，城鎮(zhèn)化率每提高個百分點，意味著900萬余人從農(nóng)民變成市民，將直接帶來近1400億元的新增消費規(guī)模，形成巨大的經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)。我國“三農(nóng)”問題突出，城鄉(xiāng)居民收入差距持續(xù)擴(kuò)大，根本原因在于農(nóng)村人口多、農(nóng)民轉(zhuǎn)移不徹底、農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率水平低。農(nóng)民在戶均不足半公頃的土地上搞農(nóng)業(yè)，是不可能達(dá)到全面小康水平的。只有減少農(nóng)民、增加市民，從根本上改善城鄉(xiāng)資源配置，才能擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模和農(nóng)產(chǎn)品市場規(guī)模，才能為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、持續(xù)增加農(nóng)民收入創(chuàng)造條件，才能富裕農(nóng)民和繁榮農(nóng)村。服務(wù)業(yè)是擴(kuò)大就業(yè)的重要渠道，服務(wù)業(yè)發(fā)展的規(guī)模，與人口城鎮(zhèn)化和人口集聚的規(guī)模密切相關(guān)。我國服務(wù)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重不足，推進(jìn)農(nóng)民工市民化可以帶動服務(wù)業(yè)發(fā)展，提高服務(wù)業(yè)比重，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。

農(nóng)民工市民化進(jìn)程的推進(jìn)同時伴隨著巨大的社會經(jīng)濟(jì)成本，主要包括公共財政負(fù)擔(dān)測算、企業(yè)成本測算和農(nóng)民工個人成本測算，其中，公共財政負(fù)擔(dān)包括農(nóng)民工隨遷子女教育成本、醫(yī)療保障成本、養(yǎng)老保險成本、民政部門的其他社會保障支出、社會管理費用和保障性住房支出。目前云南省城鎮(zhèn)的承載能力有限，讓全省700多萬農(nóng)民工立刻同步實現(xiàn)市民化是不可行的。農(nóng)民工變市民，不是簡單地改寫戶口本，而是確保進(jìn)城農(nóng)民在就業(yè)、住房、醫(yī)療、教育等方面得到與城市居民同等的待遇，這對地方經(jīng)濟(jì)來說無疑是巨大的挑戰(zhàn)。

作為地方政府而言，一方面希望通過農(nóng)民工市民化推動經(jīng)濟(jì)增長，另一方面又需要考慮農(nóng)民工大規(guī)模的在城鎮(zhèn)集聚，將會給公共服務(wù)體系、城市基礎(chǔ)設(shè)施及城市管理帶來巨大的壓力，甚至壓垮地方財政、阻礙經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。因此，我們提出的問題是，在綜合考慮經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)成本之后，政府、企業(yè)以及農(nóng)民工個人將會從農(nóng)民工市民化進(jìn)程中獲得多大的凈收益？政策推進(jìn)能否保證在地方經(jīng)濟(jì)承受能力之內(nèi)？應(yīng)該建立怎樣的行之有效的融資機(jī)制保證農(nóng)民工市民化進(jìn)程分批逐步的推進(jìn)？政府在對企業(yè)和農(nóng)民工個人的經(jīng)濟(jì)承受能力進(jìn)行科學(xué)估測的前提下對農(nóng)民工市民化的成本責(zé)任進(jìn)行合理的分?jǐn)偸钦咄七M(jìn)的重要前提，行之有效的融資機(jī)制是政策推進(jìn)的關(guān)鍵。

首先，土地財產(chǎn)權(quán)利制度的缺失是阻礙農(nóng)民工市民化進(jìn)程推進(jìn)的重要原因。農(nóng)地物權(quán)化改革就是賦予農(nóng)地使用權(quán)以物權(quán)的性質(zhì)，可以使農(nóng)民工獲得一定的權(quán)益作為市民化的資本，激勵他們徹底脫離土地。政府應(yīng)加快建立農(nóng)地資本化運營機(jī)制，賦予農(nóng)民工更大的土地自主權(quán)。

其次，城鄉(xiāng)二元的社會保障制度使農(nóng)民工被排斥在城市社保體系之外，農(nóng)民工在城鄉(xiāng)居民類保險和城鎮(zhèn)職工類保險之間的待遇銜接問題尚未得到解決，社會保障無障礙的轉(zhuǎn)移接續(xù)也是當(dāng)前促進(jìn)勞動力自由流動的迫切要求。高層次的統(tǒng)籌意味著在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)繳費標(biāo)準(zhǔn)、待遇水平的統(tǒng)一，政府政策應(yīng)結(jié)合當(dāng)前財稅體系現(xiàn)狀從建立農(nóng)民工專項資金轉(zhuǎn)移支付制度以及建立分類分層保障模式等角度進(jìn)行推進(jìn)。具體來說，按照農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)的特點，將其劃分為三類，第一類是正式就業(yè)的農(nóng)民工，包括一年以上的合同工和長期臨時工；第二類是已經(jīng)長期居住城市的兩年以上的農(nóng)民工；第三類當(dāng)前占比最高，是農(nóng)閑時才進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，第三類農(nóng)民工會不斷向第一、二類轉(zhuǎn)化。社會保障應(yīng)該針對這三類農(nóng)民工分檔覆蓋，循序漸進(jìn)的推進(jìn)。

最后，住房保障是各項公共服務(wù)中進(jìn)展最慢，同時也是農(nóng)民工最關(guān)心的項目之一。目前云南省政府已經(jīng)在逐步加強(qiáng)廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等保障性住房的建設(shè)力度，應(yīng)加快構(gòu)建農(nóng)民工廉租房建設(shè)資金的BOT融資模式、政府專項建設(shè)資金制度等融資渠道。

社會保障和住房保障的完善可以打消農(nóng)民工對土地流轉(zhuǎn)的顧慮，土地物權(quán)化改革又可以為社會保障和住房保障提供資金支持，政府政策應(yīng)考慮將三者進(jìn)行有機(jī)統(tǒng)一。