論檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟中的調(diào)解制度

肖波+肖之云

摘 要 現(xiàn)階段理論界對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟是否適用調(diào)解仍然有很大的爭(zhēng)議，反對(duì)調(diào)解的觀點(diǎn)認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)代表的是社會(huì)公共利益，其無(wú)權(quán)擅自處分權(quán)利。支持調(diào)解的觀點(diǎn)認(rèn)為在不損害社會(huì)公共利益的前提下，檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟可以適用調(diào)解。本文嘗試從調(diào)解的目標(biāo)價(jià)值、效率價(jià)值、平等價(jià)值、自由價(jià)值等方面來(lái)闡明在檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟中適用調(diào)解的合理性，進(jìn)而從調(diào)解適用范圍 、調(diào)解的啟動(dòng)及審級(jí)的適用、調(diào)解的效力等方面就檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟中的調(diào)解制度的構(gòu)建提出具體的建議。

關(guān)鍵詞 檢察機(jī)關(guān) 行政公益訴訟 調(diào)解

作者簡(jiǎn)介：肖波，湖北省黃梅縣人民檢察院黨組書記、檢察長(zhǎng)；肖之云，湖北省黃梅縣人民檢察院助理檢察員。

中圖分類號(hào)：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.10.299

目前，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度試點(diǎn)工作在各地檢察機(jī)關(guān)有序進(jìn)行。在各地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，一些現(xiàn)實(shí)中的問(wèn)題也在凸顯。其中有關(guān)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟中的能否適應(yīng)調(diào)解就是一個(gè)在理論和實(shí)務(wù)上都比較模糊的問(wèn)題。而建立檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟調(diào)解制度又是有其積極意義的，因?yàn)樵趯?lái)全面構(gòu)建起檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度以后，必定有大量的行政公益訴訟案件走上法庭，而訴訟畢竟有著不菲的訴訟成本，況且國(guó)家的司法資源也很有限，在行政公益訴訟中完全沒(méi)有必要將訴訟完全進(jìn)行到底，使檢察機(jī)關(guān)和其所代表的公共利益面臨的巨大的不可預(yù)測(cè)的訴訟成本和判決結(jié)果的不確定性，此時(shí)調(diào)解也是一個(gè)很好的選擇。

一、爭(zhēng)議：檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是否適用調(diào)解

反對(duì)在行政公益訴訟中適用調(diào)解的觀點(diǎn)認(rèn)為，不管是在平常生活還是在民事訴訟中，利益雙方為了達(dá)成調(diào)解協(xié)議，一般都會(huì)放棄一部分實(shí)體權(quán)利，而檢察機(jī)關(guān)是代表社會(huì)公共利益提起行政公益訴訟的，其無(wú)權(quán)擅自放棄、處分權(quán)利，缺乏作為調(diào)解合意的條件和基礎(chǔ)。支持在行政公益訴訟中適用調(diào)解的觀點(diǎn)認(rèn)為：在不損害社會(huì)公共利益的前提下，檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟仍然可以適用調(diào)解。這是因?yàn)樽鳛榉梢饬x上的調(diào)解制度適用的一個(gè)前提就是不得損害社會(huì)公共利益，因此不管公益訴訟還是私益訴訟在調(diào)解時(shí)都應(yīng)不會(huì)有損公益；同時(shí)，同時(shí)行政公益訴訟的目的使受到侵害的公共利益及時(shí)得到有效填補(bǔ)，及時(shí)恢復(fù)正常情況。而調(diào)解在時(shí)效性和經(jīng)濟(jì)性上遠(yuǎn)非訴訟判決可比。持該觀點(diǎn)的還有以下理由：首先，調(diào)解制度是我國(guó)民事訴訟法的一項(xiàng)重要制度，也是我國(guó)民事訴訟的一項(xiàng)優(yōu)良傳統(tǒng)，公益訴訟本質(zhì)上是一種侵權(quán)訴訟，現(xiàn)行《民事訴訟法》并未對(duì)侵權(quán)訴訟作例外的規(guī)定。①其次，現(xiàn)行《民事訴訟法》第208條已經(jīng)對(duì)調(diào)解損害國(guó)家利益、社會(huì)利益的情況設(shè)定了救濟(jì)制度，上級(jí)檢察院可以抗訴。再次，公益訴訟的特殊性決定了可以適用調(diào)解。公益訴訟涉及的范圍廣、專業(yè)問(wèn)題復(fù)雜、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、相關(guān)費(fèi)用高，訴訟的目的在于保護(hù)社會(huì)公共利益，盡快解決實(shí)質(zhì)問(wèn)題，使受到的損害減到最小或盡快恢復(fù)，而由于公益訴訟的前述特性，訴訟中涉及的問(wèn)題可能在事實(shí)和法律適用上都難以準(zhǔn)確做出判定，允許進(jìn)行調(diào)解，有利于矛盾的及時(shí)解決。社會(huì)公共利益也存在輕重緩急，允許調(diào)解也符合經(jīng)濟(jì)原則，只不過(guò)行政公益訴訟調(diào)解的透明度要求更高。最后，從法院的角度出發(fā)，人民法院在審理檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟案件時(shí)往往可能面臨較大的社會(huì)壓力，允許調(diào)解在一定程度上有利于減輕法院的壓力，也有利于順利推進(jìn)行政公益訴訟在立案、審理、執(zhí)行等各方面的工作。

二、價(jià)值：檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟中調(diào)解的合理性

（一）目標(biāo)價(jià)值：實(shí)現(xiàn)相對(duì)正義

正義，是人類應(yīng)然存在的真正標(biāo)準(zhǔn)與最高原則，也是人類追求的終極價(jià)值。但是從現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活來(lái)看但，絕對(duì)的正義是不可能實(shí)現(xiàn)的。不能僅僅從從哲學(xué)、道德、倫理等方面對(duì)一些現(xiàn)實(shí)社會(huì)制度進(jìn)行“對(duì)或錯(cuò)”、“好或不好”、“合理或不合理”的評(píng)價(jià)，而應(yīng)該更多地從對(duì)社會(huì)資源配置是否是有效率來(lái)評(píng)價(jià)一項(xiàng)制度。于社會(huì)公共利益來(lái)說(shuō)社會(huì)資源的整體配置的有效率性同樣是相對(duì)正義的，而通過(guò)行政公益訴訟中的調(diào)解恰恰可以達(dá)到讓社會(huì)資源的整體配置更有效率。目前，鑒于我國(guó)法律制度不夠健全，依法治國(guó)的法制環(huán)境還在建設(shè)之中，司法資源仍然不能滿足社會(huì)需要，因此迫切要求一種既能夠注重實(shí)際條件實(shí)現(xiàn)相對(duì)正義又能夠滿足社會(huì)心理因素維護(hù)公共利益的制度出現(xiàn)。在這種現(xiàn)實(shí)社會(huì)條件下，調(diào)解在行政公益訴訟中是非常有必要的。

（二）效率價(jià)值：讓公正不再姍姍來(lái)遲

行政公益訴訟調(diào)解的合意性顯而易見(jiàn)，其合理性也表現(xiàn)在其科學(xué)地設(shè)置了訴訟程序，科學(xué)地配置了司法資源，而其效率價(jià)值則體現(xiàn)了公益訴訟調(diào)解的經(jīng)濟(jì)合理性，也是其價(jià)值的集中體現(xiàn)。②在檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟中實(shí)用調(diào)解制度將會(huì)縮短整個(gè)行政公益訴訟的訴訟周期，節(jié)省訴訟成本；同時(shí)，由于不需要將整個(gè)訴訟程序進(jìn)行到底極大地簡(jiǎn)化訴訟程序，從而使國(guó)家有限的司法資源得到合理配置。

（三）平等價(jià)值： 公益的協(xié)調(diào)

平等被近代的思想家視為爭(zhēng)議社會(huì)存在的前提和基礎(chǔ)。19世紀(jì)法國(guó)著名思想家皮埃爾·勒魯就曾經(jīng)說(shuō)過(guò)“什么都不能戰(zhàn)勝人類對(duì)爭(zhēng)議的清高，這種情感并非其他，就是人類對(duì)平等的信仰。”

在檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟中，訴訟雙方不可能處于一種平等的地位上，檢察機(jī)關(guān)作為原告因其本身所擁有的檢察權(quán)使其在一定程度上比作為被告方的行政機(jī)關(guān)擁有了一種天然上的優(yōu)勢(shì)地位，而且雖然被告的行政機(jī)關(guān)有違法行為損害公益，但是從本質(zhì)上講，行政機(jī)關(guān)也代表了國(guó)家公共利益，這是就存在著公益與公益的沖突。在檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟中建立調(diào)解制度就是要通過(guò)法院謀求雙方的合作，雙方的平等意志得到平等對(duì)待，從而達(dá)到公益與公益的協(xié)調(diào)。在調(diào)解時(shí)要考慮到雙方的利益，在檢察機(jī)關(guān)所代表的國(guó)家公共利益要求得到滿足之時(shí)，作為被告方的行政機(jī)關(guān)或社會(huì)團(tuán)體的目標(biāo)也可以得到一定的實(shí)現(xiàn)。因此，在檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟中建立調(diào)解制度事實(shí)上促進(jìn)了平等價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

（四）自由價(jià)值：保障訴訟自由

從哲學(xué)意義上說(shuō)，自由是對(duì)事物客觀必然性的理性認(rèn)識(shí)和自覺(jué)運(yùn)用。③人們不僅可以認(rèn)識(shí)客觀規(guī)律，還能自覺(jué)按照客觀規(guī)律辦事，并在尊重客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上利用客觀規(guī)律為人類服務(wù)。作為法的價(jià)值之上的自由是指“權(quán)利主體的行動(dòng)與法律規(guī)范的一致以及主體之間的一種權(quán)利界限”。④法律正是通過(guò)確認(rèn)保障人的這種行為能力從而使權(quán)利主體與權(quán)利客體之間能夠達(dá)到一種和諧自然的狀態(tài)。

但就我國(guó)目前主要解決行政公益糾紛的行政公益訴訟來(lái)說(shuō)，如果不能建立起調(diào)解制度，那么檢察機(jī)關(guān)一旦提起行政公益訴訟就喪失了其他解決公益問(wèn)題的選擇自由，必須等待漫長(zhǎng)的法院判決過(guò)程，沒(méi)有權(quán)利隨時(shí)轉(zhuǎn)變方式或停止司法程序的運(yùn)行而尋求其他高效便捷的救濟(jì)公益損害的方式。而且現(xiàn)實(shí)生活中公益糾紛產(chǎn)生的原因多種多樣，受害方的訴求各不相同，受害方的意愿通過(guò)法院嚴(yán)格程序所帶來(lái)的處理結(jié)果未必能夠得到滿足。此時(shí)，通過(guò)調(diào)解既能保障檢察機(jī)關(guān)的訴訟自由，又能及時(shí)處理公益糾紛，使受損的公益及時(shí)得以救濟(jì)。

三、構(gòu)想：檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟中的調(diào)解制度的構(gòu)建

（一）檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟中的調(diào)解制度建立應(yīng)該注意的問(wèn)題

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是為了維護(hù)公共利益，那么調(diào)解的目的也應(yīng)該是以比較小的成本有效地維護(hù)公益。因此，在調(diào)解中要特別注意正確處理好公民權(quán)利、公共利益保護(hù)，還應(yīng)該督促行政機(jī)關(guān)積極依法行政。調(diào)解在解決爭(zhēng)議的同時(shí)實(shí)現(xiàn)對(duì)行政行為的有效監(jiān)督，必須堅(jiān)持對(duì)行政行為及調(diào)解協(xié)議進(jìn)行程序上和實(shí)體上的審查，不能一調(diào)了事，從而把公益訴訟當(dāng)成討價(jià)還價(jià)的場(chǎng)所。⑤程序?qū)彶橹饕菍彶樾姓袨槭欠穹戏ǘǔ绦?。?shí)體審查則主要針對(duì)調(diào)解協(xié)議，及對(duì)調(diào)解協(xié)議的合法性進(jìn)行審查。具體包括調(diào)解協(xié)議是否是在調(diào)解雙方的合意下進(jìn)行的，雙方意思表示是否真實(shí)，特別要注意檢察機(jī)關(guān)對(duì)于調(diào)解是否有真實(shí)意思表示。此外，調(diào)解協(xié)議不能超越雙方有權(quán)處分的權(quán)限范圍，作為被告的行政機(jī)關(guān)對(duì)被訴的行政行為有處分權(quán)，作為“公益原告”的檢察機(jī)的在調(diào)解時(shí)所作的處分不能損害國(guó)家利益、社會(huì)利益以及他人的合法權(quán)益。

（二）檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟中的調(diào)解適用范圍

雖然主張?jiān)跈z察機(jī)關(guān)提起公益訴訟中應(yīng)當(dāng)引入調(diào)解制度，但是應(yīng)該充分地認(rèn)識(shí)到檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟與民事訴訟有著很大的區(qū)別。因此不能像民事訴訟那樣調(diào)解可以廣泛適用，在案件類型上應(yīng)該有所限制，不是所有類型的檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟案件都適合調(diào)解。其中，最重要的是超越行政職權(quán)而被提起行政公益的案件不應(yīng)適用調(diào)解。具體而言包括超越事務(wù)管轄權(quán)與地域管轄權(quán)、超越法定的級(jí)別管轄權(quán)和超越授權(quán)范圍與委托權(quán)限范圍三種情況。這幾種案件因?yàn)楸辉V的行政機(jī)關(guān)所實(shí)施的行政行為不屬于自己的權(quán)限范圍，該行政機(jī)關(guān)對(duì)不屬于自己的職權(quán)沒(méi)有處分的權(quán)利。對(duì)于超越自己職權(quán)做出的具體行政行為而引發(fā)的行政公益訴訟的案件因行政機(jī)關(guān)沒(méi)有處分權(quán)而無(wú)法進(jìn)行調(diào)解，因而只能由人民法院進(jìn)行判決。

（三）檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟中調(diào)解的啟動(dòng)及審級(jí)的適用

在啟動(dòng)程序上，應(yīng)該分兩種情況：一是法院依職權(quán)啟動(dòng)，主要對(duì)限制人身自由以外的行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)案件和案件事實(shí)模糊難以判決結(jié)案的案件，法院可以依職權(quán)主動(dòng)啟動(dòng)調(diào)解程序；二是依申請(qǐng)啟動(dòng)，除去依職權(quán)啟動(dòng)的其他案件只能由檢察機(jī)關(guān)提出調(diào)解申請(qǐng)后，由法院進(jìn)行調(diào)解。

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟中調(diào)解制度的建立，應(yīng)該充分考慮到公益訴訟的特點(diǎn)，不能全然的學(xué)習(xí)民事訴訟的方法制度，也不能忽視其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。公益訴訟區(qū)別于民事訴訟最主要的特點(diǎn)在于訴訟產(chǎn)生在不平等的雙方之間，考慮到中國(guó)特色社會(huì)主義政權(quán)組織形式，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟中調(diào)解制度的適用不是任何審級(jí)都適用的，在一審程序中可以適用，二審和審判監(jiān)督程序不宜適用。一審中，調(diào)解在遵循自愿、合理、公正的前提下采用是有積極意義的。既有利于受害方權(quán)利得到盡快的實(shí)現(xiàn)，也有利于矛盾的化解，維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。但是到了二審和再審程序中就不能再適用了。因?yàn)樵谏显V和再審中，當(dāng)事雙方一定是想得到法院的公正審理，其目的不再僅僅是解決糾紛，而是想從法律上得到一個(gè)誰(shuí)是誰(shuí)非的判斷。民事訴訟注重糾紛的解決，司法務(wù)實(shí)中重調(diào)解輕審判的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，在行政公益訴訟中，不能給檢察機(jī)關(guān)造成調(diào)解壓力，應(yīng)充分保證檢察機(jī)關(guān)選擇的權(quán)利，避免訴訟權(quán)利受到侵害。

（四） 檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟中調(diào)解的效力

當(dāng)前各級(jí)法院協(xié)調(diào)處理公益訴訟案件的大多以公益原告自愿撤訴的方式結(jié)束，這是法律實(shí)踐過(guò)程中受制于現(xiàn)行立法規(guī)定的無(wú)奈之舉，但如果要建立公益訴訟調(diào)解，這種做法不合適。撤訴，是原告當(dāng)事人出于自愿，放棄訴求，而之后雙方的“私下協(xié)議”效力如何，有待研究。公益訴訟能以“協(xié)調(diào)”的方式結(jié)案，并非公益原告完全放棄了訴求，而是雙方都需要作出讓步，這就需要在撤訴的同時(shí)，行政機(jī)關(guān)改變自己的具體行政行為，自然而然就會(huì)出現(xiàn)，一方面是原告撤訴，另一方面是原告與行政機(jī)關(guān)達(dá)成私下協(xié)議，行政機(jī)關(guān)改變決定。

如果能夠逐步建立公益訴訟調(diào)解制度，就應(yīng)該像民事調(diào)解那樣，以行政公益訴訟調(diào)解書的形式完成調(diào)解，賦予調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力是建立調(diào)解制度勢(shì)在必行的。這樣，有利于行政公益訴訟調(diào)解工作的規(guī)范化執(zhí)行，也避免了公益原告撤訴后，行政機(jī)關(guān)反悔不予執(zhí)行原告達(dá)成協(xié)議的結(jié)果。

注釋：

①尚麗麗.對(duì)我國(guó)民事訴訟調(diào)解制度的反思與重構(gòu).http：//cdfy.chinacourt.org/article/detail/2014/02/id/1219973.shtml.2014-02-26.

②王海明.公益訴訟中調(diào)解制度的經(jīng)濟(jì)合理性.太原城市職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào).2008（10）.

③④于曉輝.行政調(diào)解價(jià)值分析.法制與社會(huì).2008（22）.

⑤羅禮平.行政訴訟調(diào)解制度論綱.當(dāng)代法學(xué).2011（1）.