中國環(huán)保制冷劑“雙反”案由勝轉(zhuǎn)敗的原因分析

曾杰

摘 要：中低溫環(huán)保制冷劑R134a在生活中使用范圍非常廣泛，常用在車用空調(diào)、冰箱、商業(yè)制冷、醫(yī)藥等行業(yè)。因其具有良好的安全性能，無毒、無刺激性、不含氯原子，被視為優(yōu)秀的長期替代制冷劑。近年中國產(chǎn)R134a產(chǎn)品在美國頻繁受到“雙反”調(diào)查，2014年在美國首次“雙反”調(diào)查中中國制冷劑企業(yè)曾經(jīng)贏得勝訴，但是2017年3月美國國際貿(mào)易委員會認定中國產(chǎn)環(huán)保制冷劑R134a產(chǎn)品對美國產(chǎn)業(yè)存在實質(zhì)性損害，將被征收高額反傾銷稅。本文詳細介紹了案件的經(jīng)過并分析了案件由勝轉(zhuǎn)敗的原因，進而提出了案件帶來的啟示。

關(guān)鍵詞：環(huán)保制冷劑；“雙反”案例；由勝轉(zhuǎn)?。辉?；啟示

2013年美國商務(wù)部對中國產(chǎn)R134a產(chǎn)品發(fā)起“雙反”調(diào)查，ITC終裁認定中國企業(yè)勝訴。但就在第一次“雙反”調(diào)查還未完結(jié)之際，2016年美國商務(wù)部再次對中國產(chǎn)R134a產(chǎn)品發(fā)起反傾銷調(diào)查，2017年3月ITC認定中國產(chǎn)品對美國產(chǎn)業(yè)存在實質(zhì)性損害，將被征收高額反傾銷稅。這次制冷劑案件由勝轉(zhuǎn)敗的主要原因在于勝訴后的無序出口為對方提供了可乘之機，有很多經(jīng)驗教訓(xùn)值得吸取。中國已經(jīng)是全球最大的R134a生產(chǎn)國和出口國，對國外的“雙反”貿(mào)易壁壘必須引起充分重視。

一、中國環(huán)保制冷劑“雙反”案始末

中國產(chǎn)環(huán)保制冷劑在美國遭遇“雙反”調(diào)查最早可以追溯至2013年。2013年10月22日，美國美希氟化工有限公司代表美國內(nèi)產(chǎn)業(yè)向美商務(wù)部和國際貿(mào)易委員會（ITC）提出申請，要求對原產(chǎn)于中國的R134a產(chǎn)品進行反傾銷、反補貼調(diào)查。其認為中國出口的R134a產(chǎn)品過多，導(dǎo)致美國國內(nèi)產(chǎn)品價格下降，企業(yè)利潤也大幅下降。這次“雙反”調(diào)查涉及浙江三美、中化集團、巨化集團、江蘇藍色星球、浙江浦江百煉化工等企業(yè)。中方的抗辯主張是在調(diào)查期之前，美國國內(nèi)R134a產(chǎn)品價格過高主要是由供給過少造成的。因此，消費者只能轉(zhuǎn)向購買中國產(chǎn)品，致使中國產(chǎn)品市場份額大幅增加。隨著供給逐漸趨于穩(wěn)定，美國國內(nèi)市場價格回復(fù)到合理水平。進口量的大幅增加和美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)利潤下滑并不存在必然因果關(guān)系。2014年4月，美國商務(wù)部初裁中國廠商獲得政府補貼，補貼幅度為1.35%-28.74%；出口到美國的制冷劑產(chǎn)品的傾銷幅度為133.47%-237.33%。同時，國有企業(yè)被拒絕給予分別稅率待遇。然而，令中國企業(yè)驚喜的是，美國國際貿(mào)易委員會（ITC）做出否定性終裁，裁定中國產(chǎn)R134a產(chǎn)品未對美國相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成實質(zhì)性損害或威脅。當(dāng)時中國制冷劑企業(yè)認為贏得了勝訴，但僅僅兩個月后，美西及杜邦（后更名為科慕）對本案進行了上訴。之后經(jīng)歷了訴訟、答辯等風(fēng)波，花費了兩年時間，直到2016年6月6日美國法院判決支持無損害裁決而告終。

然而，一波未平一波又起。2016年3月24日，在第一次“雙反”案還未終結(jié)之際，應(yīng)美國氫氟烴聯(lián)盟（HFC）以及該聯(lián)盟部分會員的申請，美國商務(wù)部第二次對原產(chǎn)于中國的進口制冷劑1，1，1，2-四氟乙烷（R134a）發(fā)起反傾銷調(diào)查。9月29日，美國商務(wù)部對此案做出反傾銷肯定性初裁，裁定強制應(yīng)訴企業(yè)浙江三美化工和江蘇三美化工有限公司以及其他享有單獨稅率待遇的涉案出口商傾銷幅度為137.23%，不享有單獨稅率待遇的強制應(yīng)訴企業(yè)浙江衢州聯(lián)州致冷劑有限公司以及其他中國出口商的傾銷幅度為188.94%。2016年12月1日，美國商務(wù)部發(fā)布公告，修改對中國出口R-134a產(chǎn)品的反傾銷初裁結(jié)果，包括強制應(yīng)訴企業(yè)浙江三美化工和江蘇三美化工等在內(nèi)的全部中國生產(chǎn)商的加權(quán)平均傾銷幅度均修改為232.30%。2017年2月23日，ITC損害聽證會上，美國進口商和零售商都認為美國產(chǎn)能不足，而中國供應(yīng)商能滿足訂貨需求，價格也合理透明，因此更愿意購買中國產(chǎn)的制冷劑。而美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)通過人為制造供應(yīng)短缺，致使產(chǎn)品價格上漲來獲取高額利潤。來自科慕的美方證人卻聲稱機器設(shè)備維修的原因?qū)е铝水a(chǎn)能不足。美方還指出，上次反傾銷以無損害結(jié)案后，來自中國的R-134a產(chǎn)品進口量快速增長，致使美國國內(nèi)產(chǎn)量下降，產(chǎn)能利用率不足，市場份額也大幅下降。2017年3月23日，美國國際貿(mào)易委員會（ITC）進行投票，5名委員最終以5：0的投票結(jié)果，認定自中國進口的R134a對美國產(chǎn)業(yè)存在實質(zhì)性損害，并決定做出反傾銷肯定性產(chǎn)業(yè)損害終裁。這意味著，今后中國R134a產(chǎn)品對美出口將被征收高額的反傾銷稅率。而依據(jù)其終裁結(jié)果，中國強制應(yīng)訴企業(yè)三美公司及其他獲得分別稅率的企業(yè)被裁定148.79%的稅率，另一家強制應(yīng)訴企業(yè)聯(lián)州及衢化氟化學(xué)公司適用167.02%的全國傾銷稅率。比較前后兩次反傾銷調(diào)查，相同的產(chǎn)品面對的結(jié)果卻截然不同。

二、中國環(huán)保制冷劑“雙反”案敗訴的原因分析

（一）勝訴后的無序出口為對方提供了可乘之機

在本案例中，中國環(huán)保制冷劑產(chǎn)品遭遇美方多次重復(fù)交叉立案，同一產(chǎn)品接受兩次貿(mào)易救濟調(diào)查，卻有著截然相反的結(jié)果，歸咎其原因主要在于，第一次“雙反”案件勝訴后，中國R134a產(chǎn)品出口隨即大幅增長。據(jù)美國國際貿(mào)易委員會網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示，2014年，中國出口到美國的R134a產(chǎn)品總量為7900公噸，總金額為2602.6萬美元。而在2015年，出口總量為14000公噸，總金額為4620.2萬美元，同比增長了77%。可以看出，2014年首次“雙反”案勝訴后，2015年對美出口呈現(xiàn)出爆發(fā)式增長，給了對方可乘之機。美國氫氟烴產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟在2016年初即提出了再次反傾銷調(diào)查的申請。因此，中國制冷劑企業(yè)應(yīng)對國外“雙反”案第一次勝訴后放松了警惕，短期內(nèi)出口量的激增為起訴方提供了更多攻擊的借口，這是此案由勝轉(zhuǎn)敗的主要原因。

（二）國內(nèi)產(chǎn)能過剩，出口產(chǎn)品低價惡性競爭

近幾年，國內(nèi)制冷劑行業(yè)整體同質(zhì)化競爭激烈，國內(nèi)產(chǎn)能過剩嚴重，企業(yè)贏利能力下降，除少數(shù)龍頭企業(yè)勉強維持運行，大多數(shù)企業(yè)難以持續(xù)生產(chǎn)，國內(nèi)HFC-134a行業(yè)平均開工率僅維持在40–60%左右。2015年，國內(nèi)R-134a產(chǎn)能達24.5萬噸/年，占世界總產(chǎn)能的66%，R-134a產(chǎn)品65%用于出口。本案中美方代理律師JamesCannon指出，中國過度生產(chǎn)氫氟烴制冷劑，目前產(chǎn)量已超20萬噸，是美國市場需求的四倍，同時亦以低于成本價向美國銷售，因此，國內(nèi)制冷劑產(chǎn)能過多且行業(yè)競爭激烈，出口企業(yè)為爭取更多的市場份額競相壓低價格惡性競爭，以至于陷入了頻繁遭受國外“雙反”調(diào)查的困境。

（三）處于產(chǎn)業(yè)中低端，出口只能依靠以量取勝

雖然我國制冷劑行業(yè)在產(chǎn)量、資源和市場規(guī)模上有優(yōu)勢，但與歐美日等發(fā)達國家相比起步晚，知識產(chǎn)權(quán)和技術(shù)創(chuàng)新方面都處于劣勢，仍處于產(chǎn)業(yè)中低端，高端產(chǎn)品主要依靠進口。我國是世界最大的第三代氟制冷劑生產(chǎn)國和出口國，但是以R-134a為代表的第三代氟制冷劑的二氧化碳溫室效應(yīng)過高，達不到發(fā)達國家的環(huán)保要求。歐美等國家通過立法積極推動第四代氟制冷劑的使用，提出了第三代氟制冷劑的淘汰日程。發(fā)達國家在2000年就已開始第四代氟制冷劑的開發(fā)工作，掌握了絕大多數(shù)知識產(chǎn)權(quán)。而我國企業(yè)在開發(fā)第四代制冷劑方面起步晚，技術(shù)基礎(chǔ)薄弱，缺少自主知識產(chǎn)權(quán)，已遠遠落后于歐美日等國家。因此，我國制冷劑出口一直以中低端產(chǎn)品為主，難以做到以質(zhì)取勝，只能依靠擴大出口量來占領(lǐng)國外市場，使得出口企業(yè)接連受到國外反傾銷訴訟。

（四）美方用替代國的原料價格來衡量，違反了WTO規(guī)則

中國制冷劑產(chǎn)品被征收懲罰性稅率高達近200%，對整個行業(yè)造成了沉重的打擊。本案例中美方在案件調(diào)查中仍采用替代國的原料價格來衡量，沒有遵守WTO規(guī)則?！吨袊尤胧蕾Q(mào)組織議定書》第15條允許其他世貿(mào)組織成員在對華反傾銷調(diào)查中使用“替代國”做法（即在裁定出口產(chǎn)品是否存在傾銷時，不以出口方本國的成本，而是使用第三國的生產(chǎn)成本作為比對價格），但第15條明確規(guī)定在中國加入世貿(mào)組織15年后，世貿(mào)組織成員對華反傾銷“替代國”做法應(yīng)在2016年12月11日終止。然而事實證明，美國沒有改變其原有做法，違反了WTO的規(guī)則和成員義務(wù)。

三、中國環(huán)保制冷劑“雙反”案帶來的啟示

中國制冷劑產(chǎn)品頻繁遭遇國外“雙反”調(diào)查，本案例中美方重復(fù)交叉立案，中國企業(yè)由勝轉(zhuǎn)敗給其它出口企業(yè)面對今后的貿(mào)易救濟案帶來了教訓(xùn)和啟示。

（一）一次勝訴不是一勞永逸，出口企業(yè)對“雙反”調(diào)查應(yīng)高度警惕

在本案例中，中國制冷劑企業(yè)在第一次對美“雙反”調(diào)查勝訴后放松了警惕，多次重復(fù)交叉立案應(yīng)使出口行業(yè)引起深思，短期內(nèi)出口量的激增為起訴方提供了可乘之機，這是此案由勝轉(zhuǎn)敗的關(guān)鍵所在。遭受貿(mào)易救濟調(diào)查的出口企業(yè)應(yīng)以此為鑒，銘記一次勝訴并不是一勞永逸的。政府、行業(yè)協(xié)會與企業(yè)要形成三位一體的良性互動。政府建立出口貿(mào)易預(yù)警系統(tǒng)，重點關(guān)注遭遇過反傾銷調(diào)查產(chǎn)品的增長速度，及時發(fā)布新信息。行業(yè)協(xié)會作為本行業(yè)企業(yè)的利益維護者，負責(zé)為企業(yè)提供最新的預(yù)警信息，并且與國外的同業(yè)協(xié)會和企業(yè)開展公關(guān)和溝通協(xié)調(diào)，保護本國企業(yè)利益。本案例中的行業(yè)協(xié)會在第一次“雙反”勝訴后應(yīng)該與美國氫氟烴產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟積極溝通、公關(guān)協(xié)調(diào)，就出口量和產(chǎn)品種類、定價等問題相互協(xié)商、取得共識，可避免第二次陷入“雙反”調(diào)查的困境。出口企業(yè)應(yīng)訴一次國外“雙反”調(diào)查，需要耗費大量的精力、物力和時間，因此對“雙反”應(yīng)時刻保持高度警惕，建立起完善的預(yù)警機制，注重監(jiān)測自身重點敏感出口產(chǎn)品是否出現(xiàn)量增價跌情況，及時獲得反傾銷訴訟方面的各類信息，實現(xiàn)行業(yè)中介組織協(xié)調(diào)下的自律、有序出口，才能平穩(wěn)健康發(fā)展。

（二）出口企業(yè)應(yīng)合理規(guī)劃產(chǎn)能，開拓新的進入國際市場方式

中國制冷劑生產(chǎn)企業(yè)產(chǎn)能過剩導(dǎo)致出口低價惡性競爭，這是連續(xù)遭受美國貿(mào)易救濟調(diào)查的重要原因。因此，中國企業(yè)應(yīng)提高行業(yè)市場集中度，充分發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，合理規(guī)劃產(chǎn)能，提高價格談判能力，促進行業(yè)健康有序發(fā)展，在國外市場避免因低價競爭導(dǎo)致頻繁遭遇反傾銷調(diào)查的困境。中國貨物貿(mào)易出口額多年位居世界第一，不僅是制冷劑，我國的鋼鐵、化工、機電、輕紡等產(chǎn)品都是貿(mào)易摩擦的“重災(zāi)區(qū)”。出口企業(yè)面對國外日益嚴重的貿(mào)易保護主義傾向，培育國內(nèi)市場的同時，要適時“走出去”，在海外設(shè)立生產(chǎn)基地，擴大在國外的直接投資。比如墨西哥是北美自由貿(mào)易區(qū)成員國，我國制冷劑企業(yè)可以考慮在墨西哥設(shè)立工廠，或者通過并購美國同類企業(yè)，改變傳統(tǒng)出口模式，由直接出口為主轉(zhuǎn)向以直接投資為主的間接出口，這些方式都能夠有效越過美國的貿(mào)易保護壁壘，從而從長遠解決“雙反”頻發(fā)問題。

（三）出口企業(yè)應(yīng)開發(fā)高端產(chǎn)品，加快產(chǎn)業(yè)升級

近年來國際上對氟制冷劑的環(huán)保要求不斷提高，對制冷劑的溫室效應(yīng)限制不斷提高，以R-134a為代表的第三代氟制冷劑今后將面臨逐漸被削減使用甚至淘汰的命運。因此，中國企業(yè)應(yīng)該加快研發(fā)創(chuàng)新，實現(xiàn)制冷劑產(chǎn)業(yè)的升級改造，開發(fā)生產(chǎn)綠色高端產(chǎn)品，將重點由價格戰(zhàn)轉(zhuǎn)為品質(zhì)戰(zhàn)，做強自主品牌，提高國際競爭力。在“雙反”的重壓之下，我國企業(yè)在生產(chǎn)質(zhì)優(yōu)價廉的產(chǎn)品同時，必須向高科技、高附加值、品牌轉(zhuǎn)型，從“價格”向“價值”轉(zhuǎn)變。

（四）針對個別國家延續(xù)“替代國”做法，堅決維護自身合法權(quán)益

中國加入世貿(mào)組織已滿15周年，按照世貿(mào)組織議定書規(guī)定，“替代國”做法應(yīng)該終止。但是目前美歐日等世貿(mào)組織成員企圖延續(xù)反傾銷“替代國”做法。這些國家以中國并非市場經(jīng)濟和產(chǎn)能過剩為由，拒絕停止使用反傾銷‘替代國做法。在國際市場需求萎靡的背景下，為了獲得國際市場競爭力和幫助本國產(chǎn)業(yè)發(fā)展，歐美等國家貿(mào)易保護主義的矛頭更多的會指向中國產(chǎn)品。作為世貿(mào)組織的一項法律規(guī)定，如期終止對華反傾銷“替代國”做法是國際條約義務(wù)，所有成員都必須嚴格遵守。國家相關(guān)部門應(yīng)與歐美國家協(xié)商解決貿(mào)易爭端，推動其承認中國市場經(jīng)濟地位，終止替代國做法。對于個別成員不履行義務(wù)的行為，中國企業(yè)應(yīng)堅定地維護自身合法權(quán)益，必要時利用爭端解決機制保護自己。

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