社會保障支出的國際比較及啟示

摘要：社會保障支出，反映了一個國家的社會保障水平和社會保障體制。通過介紹我國與部分OECD國家社會保障支出絕對總額與相對規(guī)模增長的情況，將我國與國際進(jìn)行對比分析，進(jìn)而概括出我國社會保障支出方面存在的問題及啟示。

關(guān)鍵詞：社會保障支出；國際比較

一、社會保障支出情況的國際比較

（一）社會保障支出總額的比較

通過對部分OECD國家2010-2016年社會保障支出總額的測算①，可以發(fā)現(xiàn)：隨著GDP的增長，社會保障支出總額的增長是一個國際普遍的趨勢。（2015、2016年世界GDP普遍下滑，出現(xiàn)了社會保障支出總額下降的情況）發(fā)達(dá)國家社會保障支出總額高，在世界GDP下滑前呈穩(wěn)步增長態(tài)勢。發(fā)展中國家由于其迅速崛起，社會保障支出總額增長尤為迅速。

在我國，社會保障包括社會保險、社會救助、社會福利、社會優(yōu)撫四個部分，各個部分涉及到的內(nèi)容非常廣泛，包括住房、勞動就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生等各個方面。首先要對我國的社會保障支出總額進(jìn)行正確的衡量，采取與國際社會相統(tǒng)一的口徑，才能進(jìn)行二者的國際比較。由于我國社會保障由多個部門共同管理，要獲取不同項(xiàng)目的數(shù)據(jù)，并將其進(jìn)行簡單加總，較為困難，也不可行。

本文主要借鑒王延中、龍玉其（2011）對中國的社會保障支出的統(tǒng)計方法：

口徑一（狹義）：財政社會保障支出（即《中國統(tǒng)計年鑒》財政部分的“社會保障與就業(yè)”支出）

口徑二（與OECD國家一致）：國家財政社會保障支出與除去財政補(bǔ)助之外的社會保險基金支出，計算公式為：財政社會保障支出（社會保障與就業(yè)支出）+社會保險基金支出-財政對社會保險基金的補(bǔ)貼

口徑三（廣義）：在口徑二的基礎(chǔ)上加上教育、醫(yī)療衛(wèi)生、其他公共服務(wù)等支出

從現(xiàn)實(shí)生活來看，應(yīng)當(dāng)采取口徑三衡量社會保障支出，但考慮到數(shù)據(jù)收集的可行性以及國際比較時的統(tǒng)一性，最終選取口徑二作為我國社會保障支出的統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)統(tǒng)計②，我國社會保障支出總額呈不斷增長的趨勢，2011年-2015年，口徑二社會保障支出由2011年的26610.11億元，增長到2015年的47808.64億元，短短五年增長了近1.8倍?？梢钥闯觯覈鴮ι鐣Ｕ系耐度氩粩嘣黾?，社會保障事業(yè)不斷發(fā)展。

由于我國與發(fā)達(dá)國家在經(jīng)濟(jì)水平和體制上存在較大差異，在絕對社會保障支出總額上中外差異非常大，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，無法用國外的社會保障支出水平來對國內(nèi)進(jìn)行衡量，因此在絕對額上難以進(jìn)行比較。雖然在絕對數(shù)值上無法將國內(nèi)外的社會保障支出進(jìn)行比較，但在社會保障支出總額的發(fā)展趨勢上可進(jìn)行比較。我國社會保障總額在世界上發(fā)展迅速，經(jīng)濟(jì)發(fā)展為社會保障事業(yè)發(fā)展起到了添磚加瓦的作用。2015年，世界大多數(shù)國家GDP的下滑導(dǎo)致這些國家社會保障支出也隨之下降，而我國的GDP依然是逐年增長，社會保障支出并未呈現(xiàn)出與其他國家相同的下降趨勢，而是保持增長態(tài)勢。

（二）相對社會保障支出的比較

在理論界，通常把社會保障支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重及社會保障支出占財政支出的比重作為衡量社會保障支出水平的主要指標(biāo)。因此，本文選取了部分OECD國家2010-2016年社會保障支出水平占GDP的比重及我國相對社會保障支出情況作為參考數(shù)據(jù)。

艾斯平·安德森（Esping-Andersen，1990）在《福利資本主義的三個世界》一書中，將福利國家以勞動力的非商品化程度劃分為自由的福利國家、保守的福利國家、社會民主型福利國家。英國、澳大利亞、美國為典型的自由的福利國家，這類國家?guī)缀鯖]有勞動力的非商品化，社會福利提供是有限的；法國、德國等為典型的保守的福利國家，這類國家勞動力中度非商品化，社會福利作為公民權(quán)的一部分，這一觀念已被廣泛接受，但宗教和社會傳統(tǒng)在福利供給中發(fā)揮很大作用；北歐國家為典型的社會民主型福利國家，與其他國家相比，這類國家勞動力高度非商品化、社會福利項(xiàng)目高度制度化，社會服務(wù)在這類國家福利中所占的比重特別高。因此，由于各國社會保障具體制度和模式上存在差異，因此社會保障占GDP的比重也不盡相同。

根據(jù)部分OECD國家2010-2016年社會保障支出水平占GDP的比重的數(shù)據(jù)③，國際上社會保障相對支出水平與社會保障支出絕對額的明顯增長趨勢不同，總體上較為穩(wěn)定。20世紀(jì)70年代中期后，福利國家進(jìn)入緊縮時期，社會功能出現(xiàn)了一些調(diào)整，發(fā)達(dá)國家的相對社會保障支出略微衰退，但由于福利國家是一個不可逆的命題，其相對社會保障支出還是遠(yuǎn)高于發(fā)展中國家；而發(fā)展中國家的福利演進(jìn)還停留在成長與成熟階段，有許多社會問題亟待解決，相對社會保障支出穩(wěn)步增長。

2011-2015年國內(nèi)口徑二社會保障支出年均增長率為15.78%，高于同期的GDP增速，表明我國的社會保障支出水平的發(fā)展是與時俱進(jìn)的，能夠使居民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。財政社會保障支出占公共財政支出的比重在2012年雖有所回落，但從總體上看還是呈緩慢上升趨勢。口徑二社會保障支出占GDP的比重五年內(nèi)增長了1.34%，財政社會保障支出占公共財政支出的比重增長了0.64%。

雖然我國相對社會保障支出也呈不斷上升趨勢，但將其與部分OECD國家相比，可以發(fā)現(xiàn)，我國社會保障支出占GDP的比重與發(fā)達(dá)國家相比，具有較大的差距，甚至僅為發(fā)達(dá)國家相對社會保障支出的零頭，但我國與發(fā)達(dá)國家的相對社會保障差距有逐漸縮小的趨勢；我國與韓國相比，2010-2015年相對社會保障差距變化不大，二者增速接近，我國的優(yōu)勢并不明顯。

二、我國社會保障支出存在的主要問題

基于社會保障支出情況的國際比較和社會保障支出增長的原因得出以下幾點(diǎn)問題：

（一）社會保障支出占財政支出的比重不足

國內(nèi)學(xué)者王增文（2010）通過運(yùn)用柯布—道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)建立的模型，結(jié)合中國1990-2007年數(shù)據(jù)，估算在財政支出邊際收益為1的條件下，中國社會保障財政支出占總財政的最優(yōu)比例應(yīng)該是34.82%。而截至2015年，我國財政社會保障支出占公共財政支出的比例僅為10.81%，與十年前的估算值還有較大差距。

（二）行政管理費(fèi)對社會保障支出的“擠出效應(yīng)”明顯

我國目前的財政存在著“大包大攬”的局面，政府在應(yīng)當(dāng)退出的競爭性領(lǐng)域之中存在著“越位”現(xiàn)象，再加上我國的政府過于龐大臃腫，供養(yǎng)的行政人員膨脹，用于行政管理的財政資金約占財政支出的20%，與發(fā)達(dá)國家相比，接近發(fā)達(dá)國家的2倍，這無疑擠占了社會保障支出的發(fā)展空間。再加上貪污腐敗等人為因素的影響，用于社會保障的財政支出發(fā)展的空間進(jìn)一步被壓縮。

（三）我國人均社會保障支出額不足

雖然我國社會保障支出總額規(guī)模巨大且不斷增長，但是目前我國的社會保障人均支出總額較低。2011年（人口為134735萬人）我國人均口徑二社會保障支出為1975元/年，2015年（人口為137462萬人）為3477.95元/年，增長迅速。但是，2015年人均3477.95元/年（約為289.83元/月）的社會保障支出水平低于2015年12月平均城市低保標(biāo)準(zhǔn)位于全國最低水平的新疆（349元/月），由此可見我國人均社會保障支出水平雖有所提升，但在滿足人民生活需求方面仍顯不足。

（四）社會保障支出內(nèi)部分配不合理，地區(qū)差異大

我國受到城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，社會保障支出水平城鄉(xiāng)差距較大，在調(diào)節(jié)居民收入分配上效果欠佳。在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，社會保障基金結(jié)余多，而在一些西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，貧困人口基數(shù)大，社會保障基金收繳困難，又有大規(guī)模支出，不同地區(qū)差別明顯。城鎮(zhèn)的社會保障水平遠(yuǎn)高于農(nóng)村，社會保障在調(diào)節(jié)居民收入再分配方面起到的作用還不夠理想。

（五）養(yǎng)老保險個人賬戶“空賬”運(yùn)轉(zhuǎn)，應(yīng)對老齡化能力差

目前，我國養(yǎng)老保險主要采取“混賬管理”，即將個人賬戶和社會統(tǒng)籌部分混合運(yùn)營。當(dāng)社會統(tǒng)籌部分收不抵支時，為保證養(yǎng)老金按時足額發(fā)放，各地社保部門只好挪用個人賬戶基金以彌補(bǔ)社會統(tǒng)籌基金的不足，進(jìn)而導(dǎo)致個人賬戶“空賬運(yùn)行”。隨著我國老齡化程度的不斷提高，個人賬戶空賬規(guī)模將進(jìn)一步擴(kuò)大。2016年中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶空賬規(guī)模達(dá)3.6萬億元。較2012年統(tǒng)計的2.22億元相比，漲幅為62.16%。我國“未富先老”問題日益嚴(yán)峻，再加上通貨膨脹、貨幣貶值的影響，我國社會保障基金的保值增值壓力較大。

三、相關(guān)啟示

（一）逐步加大財政對社會保障事業(yè)的支持力度，提升社會保障水平

目前我國社會保障的保障水平主要為“?；尽保m然在制度上實(shí)現(xiàn)了“全覆蓋”，但與發(fā)達(dá)國家相比，保障水平還較低。要從根本上來解決這一難題，必須提高我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。只有將經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“蛋糕”做大，才能擁有更多的剩余產(chǎn)品參與社會再分配，社會保障支出總額和人均社會保障支出才會進(jìn)一步增加。

（二）優(yōu)化我國財政支出結(jié)構(gòu)，控制財政行政費(fèi)用的膨脹

一定的行政費(fèi)用對于國家政府機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)是必要的，但行政費(fèi)用過高，無疑影響到一國的國計民生。我國中央財政在行政方面的支出過于龐大，要優(yōu)化這一財政結(jié)構(gòu)，關(guān)鍵在于壓縮行政費(fèi)用在我國財政支出中所占的比重，通過精簡政府、裁減行政冗員等方式逐步縮減行政經(jīng)費(fèi)的比重，從而為社會保障等公共性支出騰出發(fā)展的合理空間。

（三）優(yōu)化社會保障支出內(nèi)部結(jié)構(gòu)，縮小地區(qū)、人群差距

由于我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異大，因此社會保障支出在地區(qū)上應(yīng)當(dāng)向農(nóng)村、中西部地區(qū)傾斜，在人群上應(yīng)當(dāng)向中低收入群體傾斜，縮小城鄉(xiāng)差距與不同人群的收入差距。在制度設(shè)計上，要充分發(fā)揮社會保障支出在調(diào)節(jié)收入分配、保障居民生活中的重要作用，在制度上和實(shí)施上消除阻礙這一作用發(fā)揮的不合理因素（例如“人情?！薄ⅰ熬S穩(wěn)?！钡犬惢F(xiàn)象）。

（四）轉(zhuǎn)做實(shí)養(yǎng)老保險個人賬戶思路為名義賬戶，實(shí)行“小統(tǒng)籌+大賬戶”模式

遼寧省曾經(jīng)做實(shí)過個人賬戶，但后來隨著老年人口的增多，社會統(tǒng)籌部分不足以支付養(yǎng)老金，仍然繼續(xù)挪用個人賬戶?；诙嗄暌詠韨€人賬戶做實(shí)的困境，以及一些國家建立名義賬戶制的經(jīng)驗(yàn)，薛惠元、鄧大松（2015）提出個人賬戶無需做實(shí)，應(yīng)采取“小統(tǒng)籌、大賬戶”名義賬戶制。該模式的優(yōu)點(diǎn)在于：第一，具有較強(qiáng)的繳費(fèi)激勵效應(yīng)，有利于鼓勵各類人群積極參保、長期參保。第二，可將社會統(tǒng)籌基金和個人賬戶基金打通使用，避免社會統(tǒng)籌基金收不抵支、財政負(fù)擔(dān)過重問題。在多年做實(shí)個人賬戶舉步維艱的情況下，名義賬戶制似乎成為更加務(wù)實(shí)的方案選擇。

【注釋】

①根據(jù)部分OECD國家社會保障支出占GDP的比重和世界銀行、國際貨幣基金組織公布的GDP數(shù)據(jù)測算整理

②數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒》（2016）

③資料來源：http：//stats.oecd.org/Index.aspx#，Social Expenditure-Aggregated data

【參考文獻(xiàn)】

[1]王延中，龍玉其.改革開放以來中國政府社會保障支出分析[J].財貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2011（01）：13-20+136.

[2]范琦，馮經(jīng)綸.社會保障支出能促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)增長嗎？——來自1989-2015年全口徑社會保障支出數(shù)據(jù)的實(shí)證分析[J].華東經(jīng)濟(jì)管理，2017（03）：42-48.

[3]哥斯塔·艾斯平—安德森.福利資本主義的三個世界[M]北京：商務(wù)印書館，2010

[4]財政部社會保障司課題組.社會保障支出水平的國際比較[J].財政研究，2007（10）：36-42.

[5]穆懷中等.社會保障國際比較[M].北京：中國勞動社會保障出版社，2007

[6]王增文.中國社會保障財政支出最優(yōu)規(guī)模研究：基于財政的可持續(xù)性視角[J].農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)，2010（01）：111-117.

[7]陳成.中國社會保障支出：問題與思考[J].社會科學(xué)，2014（07）：26-34.

[8]薛惠元，鄧大松.我國養(yǎng)老保險制度改革的突出問題及對策[J].經(jīng)濟(jì)縱橫，2015（05）：82-88.

作者簡介：張寅凱（1996- ），男，浙江遂昌人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院公共經(jīng)濟(jì)與社會保障系。