特朗普新政下中美經(jīng)濟合作的主要分歧及對策建議

吳澗生　郝潔　季劍軍

4月6日至7日，習(xí)近平主席與特朗普總統(tǒng)在美國佛羅里達州海湖莊園舉行首次會晤，為中美雙邊務(wù)實合作奠定了建設(shè)性的基調(diào)。當前，中美在貿(mào)易價值理念、貿(mào)易逆差認識、雙邊BIT談判、我國有企業(yè)對美投資安全審查等方面仍存在較大分歧。應(yīng)以“習(xí)特會”達成的共識為基礎(chǔ)，主動作為，趨利避害，著力推動美方由“防范牽制”向“合作共贏”的建設(shè)性思維轉(zhuǎn)化，積極推進兩國關(guān)系在新的起點上健康穩(wěn)定發(fā)展。

一、特朗普新經(jīng)濟政策的主要特點

（一）利益價值訴求內(nèi)傾化不斷顯現(xiàn)

“美國第一”和“美國優(yōu)先”是特經(jīng)濟政策的核心利益價值訴求。相比奧巴馬的執(zhí)政理念，其政策綱領(lǐng)和行動更傾向于反全球化和反自由貿(mào)易。在貿(mào)易方面，特宣布退出TPP、重新啟動NAFTA談判，并將美日貿(mào)易協(xié)定等雙邊談判作為優(yōu)先方向。同時，明確提出捍衛(wèi)美國貿(mào)易政策主權(quán)，尤其是在貿(mào)易爭端中優(yōu)先適用國內(nèi)法，必要時可不受制于WTO裁決，并表示考慮重新啟用美國貿(mào)易法“301”條款。在就業(yè)方面，特要求國會批準1萬億美元的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，以增加上百萬的工作崗位。同時，承諾把流向海外的制造業(yè)就業(yè)機會帶回美國，并要重罰那些將工廠轉(zhuǎn)移到海外的公司。在移民方面，特發(fā)布“禁穆令”，雖遭到司法部門暫停凍結(jié)，但后又簽署了新版“禁穆令”；并表示考慮向墨西哥征收20%的進口稅，以資助在美墨邊境建造隔離墻。在應(yīng)對氣候變化方面，特近日簽署的“美國能源獨立和經(jīng)濟增長”行政令，旨在廢除奧巴馬時期的一系列氣候變化監(jiān)管政策，這可能被外界更多解讀為特政府對聯(lián)合國《巴黎協(xié)定》的反叛。

（二）政策取向極端化趨向緩和

對內(nèi)政策上，特認為奧巴馬政府的醫(yī)改法案增加了企業(yè)負擔，限制了中產(chǎn)階級、雇主以及保險公司的自由選擇權(quán)利，主張全面取消奧巴馬的《可負擔醫(yī)保法案》。而他提出的新醫(yī)保法案，近期因國會眾議院缺少足夠支持票而被迫撤回。為了放松金融監(jiān)管，特并沒有推翻《多德—弗蘭克法案》，只是簽署了關(guān)于減少監(jiān)管措施和控制監(jiān)管成本的行政法令，旨在推動對美國金融業(yè)的松綁。此外，特也沒有完全廢除奧巴馬醫(yī)改法案，只是公布了一個替代方案，并保留對有病史者的保護條款和允許子女隨父母得到保險到26歲的條款。在美聯(lián)儲加息問題上，特在競選期間曾多次批評指責美聯(lián)儲貨幣政策政治化，認為美國經(jīng)濟出現(xiàn)巨大泡沫是由其維持長期低利率造成的。但近期也表示無論美聯(lián)儲做出怎樣的利率決議，都會尊重其獨立性。對外政策上，特簽署的新版“禁穆令”已于3月16日生效。相較此前的“禁穆令”，名單中剔除了伊拉克，也不再限制被禁國家的綠卡持有者返回美國，并允許在1月27日前獲得簽證人士入境美國。而特在競選期間承諾要對全部進口貨物征收20%的關(guān)稅，立即指控中國為匯率操縱國，對自中國的全部進口商品課征45%的懲罰性關(guān)稅等激進措施，至今尚未付諸實施。

（三）政策目標矛盾化仍然突出

特相關(guān)政策目標之間存在的矛盾和沖突增加了政策實施的不確定性。首先，吸引大規(guī)模私營部門投資參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要低利率環(huán)境，但長期低利率會惡化銀行資產(chǎn)負債表，不利于發(fā)展實體經(jīng)濟，更不利于吸引外部資本流入。其次，要同時實現(xiàn)扭轉(zhuǎn)貿(mào)易赤字、吸引資本回流和利潤匯回的政策目標，既需要弱勢美元促進出口，又需要強勢美元吸引資本回流。第三，特實施的移民政策固然可以促進本國居民就業(yè)，但也減少或限制了美國的勞動力來源，導(dǎo)致國內(nèi)勞動力成本上升，削弱美國產(chǎn)業(yè)的國際競爭力。第四，特在競選綱領(lǐng)中提出美國經(jīng)濟未來保持4%左右的增長，而實現(xiàn)這一目標所需要的超寬松財政政策與國會最后通過的減稅方案和提高債務(wù)上限可能存在顯著落差。

二、當前中美雙邊務(wù)實合作存在的分歧和障礙

（一）中美貿(mào)易價值理念存在沖突

特政策趨于保守、戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向收縮，導(dǎo)致與中方在貿(mào)易價值取向和利益訴求上存在較大分歧。一是美方質(zhì)疑WTO爭端解決機制的法律效力，主張在貿(mào)易爭端解決中優(yōu)先適用國內(nèi)法，不受制于WTO裁決。而中方主張WTO規(guī)則的普適性和合法性，支持以WTO為代表的多邊貿(mào)易體系。二是美方提出公平貿(mào)易，意在強化自身的利益訴求，甚至要以所謂不公平貿(mào)易為由對中國、墨西哥等相關(guān)國家征收懲罰性關(guān)稅。而中方主張自由貿(mào)易，反對采取貿(mào)易保護主義措施。三是美方退出TPP談判，強調(diào)要與全球重要市場國家進行新的雙邊貿(mào)易談判，試圖通過“一對一”談判來提高自身要價。而中方則堅持雙邊和多邊談判，積極推進自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略，加快與相關(guān)國家和地區(qū)簽署貿(mào)易投資協(xié)定，倡導(dǎo)和推動區(qū)域全面伙伴關(guān)系協(xié)定（RCEP）和亞太自貿(mào)區(qū)（FTAAP）建設(shè)。

（二）貿(mào)易逆差成為中美亟需化解的首要問題

國際金融危機以來，我在美整體貿(mào)易逆差中占比持續(xù)上升。據(jù)美商務(wù)部統(tǒng)計，2016年美對華貨物貿(mào)易逆差3470億美元，占其貨物貿(mào)易逆差總額的比重達47%，我成為美最大的逆差來源地。

此前特政府在貿(mào)易逆差問題上主要持“做減法”的思路，即揚言通過對自中國進口產(chǎn)品征收高關(guān)稅，以及將我列入?yún)R率操縱國來打壓我對美出口。“習(xí)特會”后，特政府更加注重“做加法”，即通過擴大美向我出口來實現(xiàn)貿(mào)易“再平衡”。在“百日計劃”機制下，中美雙方可能通過協(xié)商，適度增加美向我特定產(chǎn)品出口的方式緩解貿(mào)易逆差壓力，以實現(xiàn)相對的“貿(mào)易平衡”。

（三）美將人民幣匯率與貿(mào)易問題相掛鉤

長期以來，美歷屆政府都將人民幣匯率與中美貿(mào)易逆差相掛鉤，出于大選拉票或政治需要，往往無端批評和指責中國匯率操縱，這一點特政府也不例外。在競選期間，特曾多次指控我匯率操縱，甚至在上臺后也曾表示中國是匯率操縱的集大成者。而中方認為，指控中國為“匯率操縱國”與事實不符。按照美財政部的三項評估標準，目前只有第一項標準符合，即“過去12個月對美貿(mào)易順差超過200億美元”，而其他兩項標準—“過去12個月經(jīng)常賬戶盈余超過GDP的3%”和“一年內(nèi)反復(fù)凈買入外匯超過GDP的2%”均不適用。更重要的是，中方對美并不刻意追求貿(mào)易順差，也無意通過貨幣競爭性貶值來刺激出口。今年以來，中國央行依據(jù)市場多次上調(diào)逆回購操作和中期借貸便利（MLF）利率，從而有效防止形成對人民幣持續(xù)貶值的預(yù)期。這既不給特指控我為“匯率操縱國”以口實，同時也維護了中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系穩(wěn)定發(fā)展的大局。

（四）“美國優(yōu)先”理念給中美BIT談判帶來更大壓力

目前，中美BIT談判已進行34輪，取得了前所未有的成果。而特對此有著比較復(fù)雜的心態(tài)，一方面，認可中美BIT協(xié)定可以推進雙邊投資便利化，有助于吸引中國企業(yè)投資美國，為美創(chuàng)造就業(yè)機會；另一方面，對于締結(jié)增強中國企業(yè)投資能力的協(xié)定心存顧慮，會更強調(diào)“美國優(yōu)先”原則，進一步提出對等開放市場的要求。預(yù)計除此前提出的準入前國民待遇和負面清單外，美方談判的核心議題還將有所擴展，并可能會圍繞競爭中立、知識產(chǎn)權(quán)、環(huán)境保護、政府采購等方面對我提出更高要價。

（五）我國有企業(yè)對美投資將面臨更嚴苛的安全審查

特朗普推崇保護美國利益的公平貿(mào)易原則，在國際投資領(lǐng)域突出體現(xiàn)為消除國有企業(yè)的特殊競爭優(yōu)勢。當前，美國已出現(xiàn)嚴格限制我國有企業(yè)對美投資的傾向。美國會下屬的美中經(jīng)濟與安全審議委員會（USCC）最新發(fā)布的《2016年年度報告》認為，我國有企業(yè)可能運用在美獲得的技術(shù)、情報、市場支配力等資源服務(wù)于本國政府，建議國會修改法規(guī)，授權(quán)美國外國投資委員會（CFIUS）禁止我國有企業(yè)收購美國公司資產(chǎn)或取得美國公司的有效控制權(quán)。未來，美國外國投資委員會對我國有企業(yè)在美投資或并購項目的安全審查可能會帶有更多政治色彩，甚至?xí)浴皣野踩睘橛删芙^我國有企業(yè)進入美國內(nèi)市場。

三、對策思路與建議

（一）總體思路

我們應(yīng)從全局戰(zhàn)略高度和長遠角度看待和處理中美經(jīng)濟關(guān)系。一方面，要著力推進中美全面經(jīng)濟對話，妥善管控和處理分歧，增進戰(zhàn)略互信，深化務(wù)實合作，促進人文交流，擴大利益契合點。尋求合作最大公約數(shù)，盡快獲取優(yōu)先領(lǐng)域的早期收獲。另一方面，要超前謀劃，切實做好中美雙邊合作分歧問題應(yīng)對預(yù)案，密切跟蹤分析特朗普經(jīng)濟政策新動向新特點，綜合研判對我國經(jīng)濟可能帶來的直接和間接影響，及時有針對性地提出應(yīng)對措施，有效化解和抵御外部各種風險和隱患。

（二）主要對策建議

1、加強與美在“一帶一路”框架內(nèi)務(wù)實合作，為中美經(jīng)濟關(guān)系深入發(fā)展奠定重要基礎(chǔ)

此次“習(xí)特會”上，習(xí)近平主席明確表示我方歡迎美方參與“一帶一路”框架內(nèi)合作。積極化解或減少相互不必要的誤解和摩擦，爭取美對“一帶一路”的認同和支持，應(yīng)是當前中美經(jīng)濟關(guān)系發(fā)展的重中之重。應(yīng)將中美在“一帶一路”框架下的合作納入全面經(jīng)濟對話中，拓展新的合作機制與平臺。美在規(guī)則、標準、資金、技術(shù)和人才等方面具有突出優(yōu)勢，若在推進“一帶一路”建設(shè)中將美方的軟實力與我比較優(yōu)勢有機結(jié)合，不僅有利于共同開拓第三方市場，也有利于共同維護海上通道安全、開發(fā)和保護海洋環(huán)境等。

2、擴大重點產(chǎn)品自美國進口，認真做好中美貿(mào)易摩擦應(yīng)對預(yù)案

在“百日計劃” 機制下妥善管控分歧、尋求共識，爭取短期內(nèi)有效緩解中美貿(mào)易逆差問題。一是適度擴大高技術(shù)產(chǎn)品及牛肉等農(nóng)產(chǎn)品自美國進口，緩解美國在貿(mào)易逆差方面的壓力。二是有效應(yīng)對美國實施的貿(mào)易保護措施，采取必要的反制以維護正當利益。可重點考慮對美向我出口的優(yōu)勢產(chǎn)品采取措施，如美國尚未交付我國的292架波音飛機以及我國每年大量進口的大豆。三是提前做好預(yù)案，以應(yīng)對美方可能在“百日計劃”中對我提出的貿(mào)易限制協(xié)議。

3、加快中美BIT談判進程，力爭將其打造成中美雙邊務(wù)實合作的新亮點

特政府將貿(mào)易協(xié)定談判的重心由多邊轉(zhuǎn)向雙邊，這給中美BIT談判帶來了機遇。雖然美方在未來BIT談判中會以提升國內(nèi)就業(yè)機會、保護國內(nèi)市場、強調(diào)公平競爭原則等向我提出更高要價，但只要堅持底線思維，確保我核心利益不受損，加快中美BIT談判進程，盡早達成共識并成功簽署，應(yīng)是下一階段深化中美經(jīng)濟關(guān)系的當務(wù)之急，也是中美雙邊務(wù)實合作的新亮點。

4、創(chuàng)新投資合作模式，以帶動就業(yè)為支點擴大對美直接投資

一是以創(chuàng)造就業(yè)的綠地投資為主擴大對美中高端技術(shù)領(lǐng)域投資，有效規(guī)避美國外國投資委員會對我國企業(yè)的安全審查。二是創(chuàng)新思路，鼓勵和支持央企與民企以合資或合作方式組建新的實體“抱團入美”。三是鼓勵探索“中國+X+美國”對美投資模式，建議邀請發(fā)達國家企業(yè)（例如英國、法國、德國）組成“中國+X+美國”投資聯(lián)合體，以多方合作模式擴大對美投資。

5、深化中美雙邊合作機制，將基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域合作上升為首輪中美全面經(jīng)濟對話的重點議題

特1萬億美元基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計劃已取得一定共識，不排除于今年內(nèi)提交國會通過的可能。今年2月份，美各州已向特政府提交428項緊急待建工程項目。但特政府面臨債務(wù)違約風險，未來可用于基礎(chǔ)設(shè)施的財政資源有限，難以滿足該計劃的資金需求。這為我國參與美基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來新機遇。為此建議，一是擇機邀請?zhí)乩势照尤雭喭缎?。并倡議與美方按照1：1的出資比例設(shè)立中美基礎(chǔ)設(shè)施合作專項基金，必要時可以亞投行、絲路基金等區(qū)域金融合作機制支持我企業(yè)參與美基建工程項目建設(shè)。二是將高速公路和橋梁作為與特朗普政府開展全方位基建合作的優(yōu)先項目。以產(chǎn)能和金融深度融合的方式，加快形成經(jīng)營行為規(guī)范、內(nèi)部約束有效、體制機制靈活的“中國式”高速公路和橋梁建設(shè)一體化解決方案。三是積極探索以我優(yōu)質(zhì)中端產(chǎn)能與有關(guān)發(fā)達國家先進技術(shù)和裝備深度結(jié)合的新模式，共同開發(fā)美國基礎(chǔ)設(shè)施市場。四是探索以購買美國基礎(chǔ)設(shè)施債券的方式參與其基礎(chǔ)設(shè)施項目。

（作者單位：國家發(fā)展改革委外經(jīng)所）