建立“五個統(tǒng)一”機制創(chuàng)新公共資源配置方式

閆劍波

2013年以來，菏澤市緊緊圍繞發(fā)揮市場在公共資源配置中的決定性作用，理順規(guī)范公共資源配置循環(huán)全過程，探索建立清單、項目、配置、收支、監(jiān)督五個機制，健全配置體系，取得了一定成效，現(xiàn)把相關(guān)工作情況簡要匯報如下。

一、聚焦難點問題，明確改革思路

菏澤市屬經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，收入水平低、保障能力弱、公共服務(wù)水平低，改革前，公共資源配置體系不完善、不規(guī)范。主要表現(xiàn)在：一是公共資源家底不清，市場化配置范圍不明。公共資源由各個部門和行業(yè)分頭管理，項目不明，總量不清，公共資源哪些應(yīng)該行政配置，哪些應(yīng)該列入市場化配置范圍，沒有統(tǒng)一的標準和目錄。二是市場化配置程度不高，資源配置隨意性強。以行政事業(yè)單位資產(chǎn)為例，2012年底全市固定資產(chǎn)凈值為86億元，累計處置固定資產(chǎn)5500萬元，其中采取市場化配置方式處置的資產(chǎn)僅為200萬元。公共資源項目何時進行配置，該不該配置，沒有統(tǒng)一規(guī)劃。一些單位和部門以權(quán)力配置公共資源，往往出現(xiàn)政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、部門利益?zhèn)€人化的現(xiàn)象。三是管辦不分，配置方式和程序混亂。部分公共資源管理、配置操作和承接不分。配置方式和運作程序由各個部門和行業(yè)分頭確定，方式方法不一，操作程序各異。四是配置結(jié)果缺乏集中統(tǒng)一管理，配置監(jiān)管缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)?！翱吹靡姟钡摹肮懿恢?，“管得著”的“看不見”。沒有明確綜合業(yè)務(wù)監(jiān)管部門，沒有形成公共資源配置決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離的運行機制。五是缺乏公共資源配置績效評價和激勵機制，目標難以全面落實。

為解決以上問題，菏澤市專門到20多個省市考察調(diào)研，自2013年起，對公共資源配置方式進行改革創(chuàng)新，以效率、效益、經(jīng)濟和公平為導(dǎo)向，圍繞 “資源—配置—收支—資源”循環(huán)過程，建立了“一個目錄兜底、一個‘籠子儲存、一套平臺配置、一個渠道收支、一套機制監(jiān)督”的“五個統(tǒng)一”的公共資源市場化配置體系。

二、圍繞“五個統(tǒng)一”，系統(tǒng)推進改革

一是制定一個目錄，兜清家底。按照專有性、公共性、公益性以及市場化配置可能性的原則，菏澤市于2013年9月確定并公布了10大類746項公共資源品目目錄，將公共資源分為收益性資源和支出性資源兩部分，按品目目錄，明確了公共資源管理部門、行業(yè)監(jiān)管部門、收入管理方式和支出管理渠道等。組織開展了清查規(guī)范活動，摸清了公共資源家底。

二是實行一個“籠子”儲存，提高市場化配置比率。根據(jù)品目目錄和清查結(jié)果，按照“部門主導(dǎo)、財政監(jiān)管、聯(lián)合建庫、信息共享”的原則，初步建立了統(tǒng)分結(jié)合的公共資源項目庫，明確了公共資源管理部門市場化配置的主體責(zé)任。2013年9月，確定并公布了第一批市場化配置目錄297項。

三是實行一套平臺配置，創(chuàng)新配置形式和方式。完善財政投資、有償使用和獲得、特許經(jīng)營、PPP、購買服務(wù)等配置形式；整合工程、政府采購、土地出讓、產(chǎn)權(quán)交易等11個交易市場，建立統(tǒng)一的交易平臺體系，規(guī)范市場交易方式。探索試行競爭性選擇、競爭性分配等市場化配置方式。建立國有資本運營平臺，探索實行基金、擔(dān)保等資本運營方式；設(shè)立5家基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域國有企業(yè)，優(yōu)化國有資本布局。取消了入菏市場的備案和工程報建等手續(xù)，大力培育市場主體。制定了工程建設(shè)、政府采購等11個行業(yè)交易流程和規(guī)則。建立了電子化交易公共服務(wù)系統(tǒng)和分行業(yè)、分縣區(qū)的電子化行政監(jiān)督系統(tǒng)；通過市場競爭方式，引進了3家第三方交易平臺，形成市場配置、互聯(lián)共享的電子化交易體系。

四是實行一個渠道收支，完善全口徑預(yù)算。根據(jù)品目目錄和市場化配置目錄，在對政府預(yù)算相關(guān)收支科目細化的基礎(chǔ)上，建立了公共資源配置預(yù)算制度，與政府預(yù)算和部門預(yù)算同步編制和執(zhí)行。按照預(yù)算執(zhí)行和市場配置結(jié)果，對形成的財政收入，實行財政直接征收。對形成財政支出的，嚴格實行國庫集中支付。對相關(guān)資金結(jié)算實行財政集中監(jiān)管，超收和結(jié)余由政府統(tǒng)籌安排使用。

五是實行一套機制監(jiān)督，強化部門聯(lián)動。建立了財政部門牽頭，發(fā)改、行業(yè)監(jiān)督部門和審計、監(jiān)察部門參加的聯(lián)動監(jiān)督機制，實行部門間聯(lián)動預(yù)防監(jiān)控、聯(lián)動檢查處理、聯(lián)動監(jiān)管信用信息、聯(lián)動考核評價。建立了失信聯(lián)合懲戒和守信聯(lián)合激勵制度及全過程信息公開機制。探索建立公共資源市場化配置綜合考核評價體系，形成考核評價與配置項目、市場、收支及監(jiān)督機制的良性互動。

三、資源配置效能優(yōu)化，改革初見成效

一是優(yōu)化資源配置，增強政府統(tǒng)籌公共資源的能力。幾年來，精簡行政審批事項127項，公共資源市場化配置比率由原來的13%提高到33%。2013年10月至2016年底，全市實現(xiàn)公共資源市場化配置額1023.21億元，節(jié)支增值83.92億元。

二是開發(fā)潛在財源，促進建立現(xiàn)代財政制度。通過對公共設(shè)施廣告設(shè)置和經(jīng)營權(quán)進行市場化配置，實現(xiàn)財政收入3845萬元。社會保險卡特許承辦權(quán)的市場化配置，把原本需要市政府付錢3800萬元變?yōu)橹袠算y行向政府支付2200萬元。公共資源配置收入的直接征收率和支出規(guī)范率達100%。2013年10月至2016年底，市級由此增加財政收入6.31億元，節(jié)約財政支出14.16億元，為建立全口徑預(yù)算和政府綜合財務(wù)報告制度奠定了基礎(chǔ)。

三是激發(fā)市場活力，帶動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展。2013年10月至2016年底，僅在市本級公共資源配置平臺執(zhí)業(yè)的代理機構(gòu)就增加65家，吸引市場競爭主體10518家，新增9676家；全市每年市場化配置額達300多億元。將100個服務(wù)類公共資源品目實行政府采購，2014至2016年全市購買服務(wù)支出5.95億元。統(tǒng)籌配置扶貧產(chǎn)業(yè)資金8億元，實施多維開發(fā)、精準扶貧。財政資金競爭性存放，促使銀行向菏澤企業(yè)投放貸款2016年比2013年增加46.75%。

四是提高公共服務(wù)能力，實現(xiàn)公共資源全民共享。通過公共資源配置融資343.5億元，支持棚戶區(qū)改造、農(nóng)村公路、解決教育大班額問題。通過PPP方式引進社會資本投資94個項目，投資613.7億元。配置民生項目722個，金額41.62億元。公共資源配置信息的公開，也確保了公共資源民有、民知、民治、民監(jiān)和民享。“五個統(tǒng)一”公共資源市場化配置體系使整個配置過程環(huán)環(huán)相扣、陽光透明、監(jiān)督無死角，改革以來尚未發(fā)現(xiàn)權(quán)力尋租和違法違紀問題。