小城鎮(zhèn)低碳發(fā)展思路的幾點(diǎn)思考

廖虹云 趙 盟 康艷兵 熊小平

小城鎮(zhèn)低碳發(fā)展思路的幾點(diǎn)思考

廖虹云 趙 盟 康艷兵 熊小平

低碳發(fā)展是在應(yīng)對全球氣候變化背景下產(chǎn)生的新型發(fā)展模式。我國政府高度重視低碳發(fā)展，已經(jīng)向全世界承諾2030年左右碳排放達(dá)到峰值。小城鎮(zhèn)作為新型城鎮(zhèn)化的重要組成部分和人民群眾生產(chǎn)生活的重要載體，未來將承載大量人口。目前，一些小城鎮(zhèn)人均生活碳排放甚至已經(jīng)高于大城市的平均水平，隨著人口的增加和生活水平的提高，未來小城鎮(zhèn)的能耗和碳排放將進(jìn)一步提高。如何降低小城鎮(zhèn)碳排放，走低碳發(fā)展道路成為需要認(rèn)真思考的問題。

小城鎮(zhèn)低碳發(fā)展的重要意義

小城鎮(zhèn)（縣城和建制鎮(zhèn)，目前約2.2萬個）作為人民生活的重要載體，近年來人口呈穩(wěn)步增長趨勢，2010年人口約3億人，2015年人口已經(jīng)達(dá)到約3.48億人，年均增速約3%。作為連接城市和農(nóng)村的紐帶，小城鎮(zhèn)將在我國城鎮(zhèn)體系中占據(jù)愈發(fā)重要的位置?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》指出，要按照控制數(shù)量、提高質(zhì)量、節(jié)約用地、體現(xiàn)特色的要求，推動小城鎮(zhèn)發(fā)展與疏解大城市中心城區(qū)功能相結(jié)合、與特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，與服務(wù)“三農(nóng)”相結(jié)合。參考發(fā)達(dá)國際城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)驗，城鎮(zhèn)化中后期有望出現(xiàn)城市人口向小城鎮(zhèn)回流的現(xiàn)象，結(jié)合我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向和當(dāng)前小城鎮(zhèn)的發(fā)展趨勢，課題組認(rèn)為，到2030年左右小城鎮(zhèn)人口仍呈增加趨勢，有望承載30%左右的全國人口（約4.5億人）。

近年來，小城鎮(zhèn)的碳排放問題愈發(fā)突出。2014年以來課題組對甘肅、江蘇、福建等省部分小城鎮(zhèn)進(jìn)行了調(diào)研，發(fā)現(xiàn)小城鎮(zhèn)的人均生活能耗和碳排放甚至高于大城市平均水平。部分統(tǒng)計數(shù)據(jù)同樣支持了這一點(diǎn)，例如根據(jù)年鑒數(shù)據(jù)顯示，2014年全國縣城的人均生活用氣量為205m3，比城市高8%；縣城的單位面積供熱量為0.61GJ/m2，比城市高13%。同時小城鎮(zhèn)工業(yè)粗放，附加值低，單位產(chǎn)出碳排放高，進(jìn)一步推高了小城鎮(zhèn)的能耗和碳排放。如果按照現(xiàn)在的趨勢發(fā)展下去，隨著人口增加、經(jīng)濟(jì)增長和生活水平的提升，2030年左右小城鎮(zhèn)的人均生活碳排放量將超過全國生活碳排放總量的30%，小城鎮(zhèn)將成為我國新的碳排放增長點(diǎn)。

隨著資源環(huán)境瓶頸制約日益加劇，高消耗、高排放、高污染的傳統(tǒng)發(fā)展方式已經(jīng)難以為繼。低碳發(fā)展是在應(yīng)對全球氣候變化背景下的新型發(fā)展方式，核心思想是以最低的碳排放代價實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。推動小城鎮(zhèn)低碳發(fā)展既是我國走新型城鎮(zhèn)化道路、落實(shí)五大發(fā)展理念的要求，也是推動實(shí)現(xiàn)我國2030年碳排放達(dá)峰的必然選擇，具有重大意義。

小城鎮(zhèn)碳排放的特征和影響因素

我國小城鎮(zhèn)地處農(nóng)村與城市的接合地帶，數(shù)量眾多、分布廣泛、職能迥異、發(fā)展不均，不同地區(qū)、不同類型、不同發(fā)展階段小城鎮(zhèn)的碳排放差異極大。例如，工業(yè)主導(dǎo)型小城鎮(zhèn)的電力、煤炭消費(fèi)量很高，在一定區(qū)域內(nèi)形成組團(tuán)狀的分散布局，碳排放量高且集中；居住生活型小城鎮(zhèn)布局相對分散，電力、煤炭等能源消費(fèi)量較大，碳排放具有較為典型的面源排放特征；商貿(mào)物流型小城鎮(zhèn)的日夜碳排放變化大，移動源排放特征明顯；文化旅游型和農(nóng)林養(yǎng)殖型小城鎮(zhèn)的排放量低但季節(jié)性較明顯。綜合來看，形態(tài)布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、能源供應(yīng)、基礎(chǔ)設(shè)施、生活方式是影響小城鎮(zhèn)碳排放的主要因素，合理控制這些影響因素將成為小城鎮(zhèn)未來低碳發(fā)展的重點(diǎn)方向。

從形態(tài)布局來看，我國小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)規(guī)模小，城鎮(zhèn)與城市之間、鎮(zhèn)與鎮(zhèn)之間分布較散，通行距離較長。分散的布局使得經(jīng)濟(jì)集聚優(yōu)勢難以發(fā)揮，同時增加了天然氣管道和熱網(wǎng)管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)成本，間接增加了碳排放，同時也由于出行距離的增加造成了交通碳排放的提高。國外的研究成果表明，巴黎市人口分散的周邊區(qū)人均采暖和交通能耗為0.73噸標(biāo)準(zhǔn)油，比人口密集的中心區(qū)人均能耗高0.3噸標(biāo)準(zhǔn)油。由于居民的日常活動范圍不大，可以考慮在小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)范圍內(nèi)適度集聚產(chǎn)業(yè)，同時采用步行、騎行等慢行交通方式，以盡量降低小城鎮(zhèn)內(nèi)部生產(chǎn)出行的碳排放水平。

從產(chǎn)業(yè)發(fā)展來看，我國小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)層次不高，產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后，小城鎮(zhèn)的公共財政收入和小城鎮(zhèn)居民的人均收入更是遠(yuǎn)低于大城市。目前，小城鎮(zhèn)第一產(chǎn)業(yè)比例明顯偏高。例如2014年建制鎮(zhèn)從事第一產(chǎn)業(yè)的人口占總從業(yè)人口的比例為42.7%，比全國平均水平高13.2個百分點(diǎn)。小城鎮(zhèn)的第二產(chǎn)業(yè)多為粗放型、勞動密集型的制造業(yè)，這些企業(yè)小而散，產(chǎn)品附加值低、能源消耗大，單位產(chǎn)出碳排放遠(yuǎn)高于大型企業(yè)。小城鎮(zhèn)的第三產(chǎn)業(yè)以基礎(chǔ)的生活服務(wù)業(yè)為主，相比大城市缺乏活力。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級是小城鎮(zhèn)低碳發(fā)展的核心要素。在現(xiàn)有條件下，小城鎮(zhèn)難以走大城市、大工業(yè)的發(fā)展模式，應(yīng)該利用其開發(fā)程度低、生態(tài)環(huán)境好的優(yōu)勢，積極發(fā)展生態(tài)旅游、民俗文化等特色產(chǎn)業(yè)。

從能源供應(yīng)來看，小城鎮(zhèn)能源種類多樣，但優(yōu)質(zhì)、低碳能源供應(yīng)比例低。我國地大物博，不同地區(qū)小城鎮(zhèn)的能源供應(yīng)種類眾多?？傮w來看，北方小城鎮(zhèn)以煤炭和電力供應(yīng)為主，同時秸稈、液化氣等在居民生活中廣泛使用；南方小城鎮(zhèn)以電力供應(yīng)為主，同時生物質(zhì)薪柴、秸稈、液化氣占據(jù)很大比例。與此同時，小城鎮(zhèn)低碳能源較少，與城市差距較大，2015年城市的燃?xì)馄占奥蔬_(dá)95.3%，縣城的燃?xì)馄占奥蕿?5.9%，而建制鎮(zhèn)的燃?xì)馄占奥蕿?8.7%，僅為城市燃?xì)馄占奥实囊话?。?shí)際上，小城鎮(zhèn)毗鄰鄉(xiāng)村，大多有著豐富的太陽能、風(fēng)能、生物質(zhì)能等可再生能源，如何用好這些能源是降低小城鎮(zhèn)碳排放的關(guān)鍵。

從基礎(chǔ)設(shè)施來看，目前小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯落后于城市。例如，2015年城市建成區(qū)排式管道密度10.3公里/平方公里，縣城為8.0公里/平方公里，而建制鎮(zhèn)僅為5.9公里/平方公里；城市的污水處理率為92%，縣城為85%，建制鎮(zhèn)僅為51%；城市的生活垃圾無害化處理率為94%，縣城為79%，建制鎮(zhèn)僅為45%，建制鎮(zhèn)的建設(shè)水平僅為大城市的一半左右。這也是由于政府對小城鎮(zhèn)公用設(shè)施建設(shè)投資低造成的，2015年建制鎮(zhèn)和縣城人均公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資不到2000元，遠(yuǎn)低于城市的3523元。基礎(chǔ)設(shè)施滯后會影響小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成惡性循環(huán)。因此，加快建設(shè)基礎(chǔ)實(shí)施已成為破解小城鎮(zhèn)發(fā)展困境的突破口之一。同時，基礎(chǔ)設(shè)施有很強(qiáng)的碳排放鎖定效應(yīng)，一旦建設(shè)完畢就決定了今后幾十年的碳排放水平，因此要盡量提高基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

從生活方式來看，小城鎮(zhèn)由農(nóng)村轉(zhuǎn)化而來，居民生活模式也更接近農(nóng)村。從農(nóng)村統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，當(dāng)前服務(wù)需求低于大中城市，但隨著小城鎮(zhèn)居民對采暖、制冷、照明及出行的舒適性要求的不斷提升，未來小城鎮(zhèn)服務(wù)需求的增長空間將遠(yuǎn)大于城市。2000年，城市和農(nóng)村居民平均每百戶空調(diào)擁有量分別為30.8臺和1.3臺，2015年為114.6臺和38.8臺，農(nóng)村每百戶空調(diào)擁有量的年均增速為25%，遠(yuǎn)高于城市的9%。再如，調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前我國小城鎮(zhèn)雖然慢行交通方式占主要比例，但是個體機(jī)動出行方式（如摩托車，小汽車等）并不低于大中城市，公交出行方式更是遠(yuǎn)低于大中城市的水平，未來隨著生活水平的提高，小城鎮(zhèn)居民可能從慢行交通方式直接轉(zhuǎn)向個體機(jī)動出行，迅速推高碳排放。如果不加以合理引導(dǎo)，小城鎮(zhèn)未來將可能成為我國碳排放增長的主要領(lǐng)域，對全面推動我國低碳發(fā)展構(gòu)成挑戰(zhàn)。

推動我國小城鎮(zhèn)低碳發(fā)展的思路建議

未來小城鎮(zhèn)將成為重要的人口聚居地和碳排放增長源，要在識別小城鎮(zhèn)碳排放影響因素的基礎(chǔ)上，積極從規(guī)劃布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、能源轉(zhuǎn)型、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、低碳意識培育等方面推動小城鎮(zhèn)低碳發(fā)展，同時政府也應(yīng)加強(qiáng)對小城鎮(zhèn)低碳發(fā)展的政策扶持。

（一）堅持規(guī)劃先行，將碳指標(biāo)融入城鎮(zhèn)規(guī)劃體系

將碳排放作為主要指標(biāo)納入城鎮(zhèn)規(guī)劃體系，規(guī)劃中注重設(shè)計適當(dāng)?shù)某擎?zhèn)規(guī)模與緊湊程度，統(tǒng)籌考慮城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)和用地布局，避免由于無視科學(xué)規(guī)劃和粗放發(fā)展帶來的高碳“鎖定效應(yīng)”。以昆明市呈貢新區(qū)為例，作為國家低碳城（鎮(zhèn)）的試點(diǎn)地區(qū)，該區(qū)的規(guī)劃設(shè)計堅持低碳導(dǎo)向，通過實(shí)施“密路網(wǎng)小街區(qū)”的規(guī)劃布局及相應(yīng)配套措施，預(yù)計低碳方案下的新區(qū)的CO2排放較常規(guī)方案減少59%，機(jī)動車行駛里程減少67%。

開展低碳規(guī)劃，要積極創(chuàng)新規(guī)劃理念：一是突出產(chǎn)業(yè)在規(guī)劃中的重要地位，以產(chǎn)業(yè)規(guī)劃引領(lǐng)空間規(guī)劃，避免“死城”“空城”出現(xiàn)。二是體現(xiàn)功能集聚，按照職住平衡的原則，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、居住、旅游等功能的復(fù)合。三是實(shí)現(xiàn)空間耦合，按照多規(guī)融合的要求，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃以及環(huán)境保護(hù)、文物保護(hù)、綜合交通等各類規(guī)劃的銜接。四是嚴(yán)格落實(shí)規(guī)劃，確?！耙粡埶{(lán)圖干到底”。

（二）突出產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)，發(fā)揮低碳產(chǎn)業(yè)核心作用

推動小城鎮(zhèn)低碳發(fā)展，要特別重視發(fā)揮產(chǎn)業(yè)的核心作用。

一是突出核心產(chǎn)業(yè)。加快推動核心產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，積極延伸產(chǎn)業(yè)鏈、提升價值鏈，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)跨界融合發(fā)展，在差異定位和領(lǐng)域細(xì)分中構(gòu)建小城鎮(zhèn)、大產(chǎn)業(yè)，積極擴(kuò)大就業(yè)，集聚人口，實(shí)現(xiàn)核心產(chǎn)業(yè)立鎮(zhèn)、強(qiáng)鎮(zhèn)、富鎮(zhèn)。

二是積極發(fā)展文化旅游產(chǎn)業(yè)。將區(qū)域特色文化融入小城鎮(zhèn)先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和旅游業(yè)，帶動小城鎮(zhèn)特色發(fā)展，防止“千城一面”。

三是完善產(chǎn)業(yè)政策。在壯大小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的過程中，積極發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，劃定企業(yè)“負(fù)面清單”，強(qiáng)調(diào)企業(yè)“不能發(fā)展什么”而不是“能夠發(fā)展什么”。發(fā)揮市場的決定性作用，做到“法無禁止皆可為”。

（三）加快能源轉(zhuǎn)型，因地制宜發(fā)展清潔能源和可再生能源

能源的高效化、便捷化、清潔化是社會進(jìn)步的必然趨勢，要積極從提高清潔能源和可再生能源比重、發(fā)展分布式能源等方面提升小城鎮(zhèn)的能源供應(yīng)水平。

一是在有條件的北方地區(qū)小城鎮(zhèn)中發(fā)展余熱利用和熱電聯(lián)產(chǎn)采暖，減少煤炭特別是散燒煤的利用。在北方地區(qū)的縣城和人口密集的建制鎮(zhèn)，建議采用集中供暖，積極發(fā)展熱電聯(lián)產(chǎn)，加大供熱管網(wǎng)建設(shè)力度，提升互聯(lián)互通能力，提高老舊管網(wǎng)的保溫性能；在電廠和鋼鐵廠等高耗能企業(yè)周邊的小城鎮(zhèn)建議優(yōu)先利用低品位余熱供暖。

二是加大電能替代力度，提升能源利用效率。加快電力在小城鎮(zhèn)中的應(yīng)用，在小城鎮(zhèn)中推廣電動汽車。在京津冀等北方非嚴(yán)寒地區(qū)和有采暖需求的長江沿線地區(qū)，建議在人口較分散及熱力管網(wǎng)范圍外地區(qū)積極推廣熱泵等低碳技術(shù)，特別是空氣源熱泵。如北京市密云縣司馬臺新村選用“低環(huán)溫空氣源熱泵+地板輻射供暖”的方案，對全村進(jìn)行供暖改造。實(shí)際測試中，167m2房屋每年節(jié)約546.7千克標(biāo)準(zhǔn)煤，相當(dāng)于減排1.4噸CO2。

三是因地制宜發(fā)展可再生能源和分布式能源。根據(jù)小城鎮(zhèn)臨近鄉(xiāng)村的區(qū)位優(yōu)勢，發(fā)展可再生能源和分布式能源。如目前我國正在吉林、四川等地探索“一村一廠”的生物質(zhì)代加工模式，將農(nóng)村秸稈制成生物質(zhì)成型燃料并向周邊小城鎮(zhèn)供應(yīng)，目前已取得良好的效果。

四是積極推廣清潔能源。提高天然氣等清潔能源使用比例，加強(qiáng)天然氣管網(wǎng)等的建設(shè)，為小城鎮(zhèn)居民提供清潔的天然氣等清潔能源。

（四）排除鎖定效應(yīng)，建設(shè)低碳基礎(chǔ)設(shè)施

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期長、碳排放鎖定效應(yīng)強(qiáng)，一旦建設(shè)完畢，就決定了基礎(chǔ)設(shè)施整個壽命期內(nèi)的能源消耗水平和碳排放水平。在小城鎮(zhèn)建設(shè)中，要高度重視基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的作用，按照適度超前、綜合配套、集約利用的原則，加強(qiáng)小城鎮(zhèn)道路、供水、通信、污水及垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

一是完善建筑交通等基礎(chǔ)設(shè)施。積極推進(jìn)使用低碳、環(huán)保、節(jié)能的新型建筑材料和低碳技術(shù)。加強(qiáng)城鎮(zhèn)與交通干線、交通樞紐城市的連接，在小城鎮(zhèn)內(nèi)部積極探索TOD等模式，并加強(qiáng)步行和自行車等慢行交通設(shè)施建設(shè)。

二是建設(shè)低碳環(huán)保市政設(shè)施。進(jìn)一步完善供排水設(shè)施，加快建設(shè)污水、垃圾處理設(shè)施，在有條件的小城鎮(zhèn)建設(shè)分布式污水處理設(shè)施。

（五）積極宣傳推廣，引導(dǎo)低碳生活方式

不同的生活方式和生活習(xí)慣，對于能源消費(fèi)和碳排放有決定性影響。在從小培育低碳生活習(xí)慣的同時要積極采取各種政策措施，引導(dǎo)低碳生活方式。

一是積極推廣節(jié)能低碳技術(shù)。在小城鎮(zhèn)內(nèi)因地制宜推廣熱泵采暖、熱泵熱水器、節(jié)能電器、節(jié)能燈等節(jié)能低碳技術(shù)和產(chǎn)品，提高能源利用效率。

二是加強(qiáng)宣傳推廣。廣泛利用廣播、電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體，積極利用微博、微信等新型信息手段，加快宣傳低碳理念、低碳技術(shù)、低碳產(chǎn)品。將節(jié)能減排教育納入學(xué)校課程教育體系，強(qiáng)化學(xué)生的節(jié)能低碳意識。

（六）加強(qiáng)政策扶持，推動低碳小城鎮(zhèn)發(fā)展

小城鎮(zhèn)發(fā)展水平落后，財政收入低，發(fā)展和建設(shè)資金缺乏，加強(qiáng)對小城鎮(zhèn)的政策和資金支持，對于推動小城鎮(zhèn)低碳發(fā)展具有非常重要的作用。

一是加大財政資金和預(yù)算內(nèi)資金對小城鎮(zhèn)低碳發(fā)展的支持力度，并利用基金、國內(nèi)外社會資本等多種資金來源支持小城鎮(zhèn)的低碳發(fā)展，包括對小城鎮(zhèn)能源體系建設(shè)、建筑交通設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施、推廣低碳產(chǎn)品等方面進(jìn)行支持。

二是加強(qiáng)政策引導(dǎo)。不斷完善電力、天然氣、熱力等價格政策，引導(dǎo)居民的生活消費(fèi)需求，并采用制定購置稅減免、使用稅減免等優(yōu)惠政策，引導(dǎo)居民購買小排量汽車、節(jié)能與新能源汽車。

三是積極開展小城鎮(zhèn)低碳發(fā)展試點(diǎn)示范。建議在已開展的重點(diǎn)鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)的基礎(chǔ)上，選取若干小城鎮(zhèn)，在規(guī)劃布局、能源使用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、綠色建筑、綠色交通、基礎(chǔ)設(shè)施、居民生活等方面進(jìn)行低碳發(fā)展試點(diǎn)，為在全國范圍內(nèi)全面開展低碳小城鎮(zhèn)建設(shè)工作奠定基礎(chǔ)，提供可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗?zāi)Ｊ健?/p>

四是在當(dāng)前我國推動的特色小鎮(zhèn)試點(diǎn)建設(shè)中強(qiáng)化綠色低碳指標(biāo)要求。要把綠色低碳發(fā)展的理念貫穿到特色小鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)的全過程中，強(qiáng)化綠色低碳指標(biāo)要求，發(fā)揮綠色低碳的引領(lǐng)作用。

略）

作者單位：國家發(fā)展和改革委員會能源研究所