土壤污染防治：新法促新局

本刊記者 杜悅英

土壤污染防治：新法促新局

本刊記者 杜悅英

中國(guó)第一部土壤污染防治領(lǐng)域的專門法律，正與我們漸行漸近。

在十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議對(duì)其首次審議通過(guò)后，6月28日—7月27日，《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法（草案）》在中國(guó)人大網(wǎng)面向社會(huì)公開征求意見。截至7月19日零時(shí)，“全國(guó)人大法律草案征求意見管理系統(tǒng)”顯示，土壤污染防治法（草案）已收到意見315條，足見其受關(guān)注程度。

“將立法作為解決土壤污染問(wèn)題的根本性措施”，在中國(guó)人大網(wǎng)關(guān)于《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法（草案）》的說(shuō)明中，如此歸納土壤污染防治立法的重要意義。接受《中國(guó)發(fā)展觀察》采訪的多位學(xué)者亦表示，立法對(duì)于土壤環(huán)境保護(hù)事業(yè)將具有顯著的推動(dòng)效應(yīng)。

現(xiàn)狀：隱蔽、積累、難治理的土壤污染

中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所環(huán)境修復(fù)中心主任陳同斌向《中國(guó)發(fā)展觀察》介紹，與水、大氣污染相比，土壤污染具有隱蔽性、積累性、治理難三大特點(diǎn)。起初，土壤是環(huán)境污染的受體，容納各種污染物，但當(dāng)土壤污染積累到一定程度，超越了它的環(huán)境容量，土壤就轉(zhuǎn)變?yōu)槲廴驹矗蜗蟮卣f(shuō)，就是“化學(xué)定時(shí)炸彈”。土壤污染肉眼難以識(shí)別，進(jìn)行精準(zhǔn)的檢測(cè)也不方便，于是土壤污染往往很隱蔽，問(wèn)題的暴露則通常滯后。此外，土壤污染修復(fù)成本較高，修復(fù)一畝污染場(chǎng)地最多需投入200萬(wàn)－300萬(wàn)元，一畝污染農(nóng)地的修復(fù)成本則是3萬(wàn)—5萬(wàn)元。

土壤污染的隱蔽性和滯后性，使得與水和大氣污染相比，土壤環(huán)境治理的壓力和動(dòng)力來(lái)得晚一些。與《水污染防治法》和《大氣污染防治法》相比，《土壤污染防治法》的立法盡管滯后，但終于“千呼萬(wàn)喚始出來(lái)”?！案纳仆寥牢廴镜默F(xiàn)狀是出臺(tái)土壤污染防治法的重要目標(biāo)”，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)部周宏春研究員認(rèn)為。

中國(guó)土壤污染狀況究竟如何？2014年，環(huán)境保護(hù)部和國(guó)土資源部聯(lián)合發(fā)布了《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》。這份報(bào)告基于2005年4月至2013年12月環(huán)境保護(hù)部會(huì)同國(guó)土資源部開展的首次全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查。歷經(jīng)六年的調(diào)查結(jié)果顯示，全國(guó)土壤環(huán)境狀況總體不容樂(lè)觀，部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問(wèn)題突出。全國(guó)土壤總的點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點(diǎn)位比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。

在周宏春看來(lái)，我國(guó)重金屬污染場(chǎng)地治理中主要存在三方面問(wèn)題：首先是家底不清。污染場(chǎng)地一般呈點(diǎn)狀分布，當(dāng)前，我國(guó)只有少數(shù)城市對(duì)已搬或擬搬企業(yè)場(chǎng)地的污染狀況進(jìn)行了調(diào)查；絕大多數(shù)城市對(duì)污染場(chǎng)地范圍、污染程度和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等尚缺乏了解。

其次是責(zé)任認(rèn)定困難。工業(yè)企業(yè)搬遷后留下的場(chǎng)地未經(jīng)治理修復(fù)或僅經(jīng)簡(jiǎn)單處理就加以利用的現(xiàn)象較為普遍。由于企業(yè)產(chǎn)權(quán)以及場(chǎng)地使用人發(fā)生了變化，確定歷史污染者和未來(lái)開發(fā)商的責(zé)任較為困難。

還有修復(fù)資金和技術(shù)缺乏，政策法規(guī)不完善，執(zhí)法不力，處罰過(guò)輕。此外，沒(méi)有制度和機(jī)構(gòu)改革，難以改變監(jiān)管不力的局面。

在此情況下，“土壤環(huán)境質(zhì)量問(wèn)題日益引起重視”，中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院環(huán)境安全研究中心薛南冬研究員說(shuō)。近年來(lái)，土壤污染問(wèn)題已經(jīng)成為繼大氣污染、水污染之后引起全社會(huì)高度關(guān)注、急需解決的重大環(huán)境問(wèn)題。土壤已經(jīng)成為我國(guó)“向污染宣戰(zhàn)”的三大主要戰(zhàn)場(chǎng)之一。為適用土壤污染防治工作的需要，呼喚一部關(guān)于土壤污染防治的專門法律——《土壤污染防治法》的出臺(tái)。

立法：持續(xù)、漸進(jìn)地推動(dòng)

雖然外界未必全程知曉，但是我國(guó)的土壤污染防治立法工作“一直在推進(jìn)中”。薛南冬介紹，早在2006年，環(huán)境保護(hù)部即著手啟動(dòng)了土壤污染防治立法研究工作，并組織開展相關(guān)調(diào)研活動(dòng)，編譯了日本、德國(guó)、瑞士、加拿大、比利時(shí)、美國(guó)等十幾個(gè)國(guó)家和地區(qū)土壤環(huán)境保護(hù)方面的法律法規(guī)，組織召開了立法專題研討會(huì)、專家討論會(huì)和國(guó)際研討會(huì)等。多年來(lái)，全國(guó)人代會(huì)期間都有代表提出立法議案或者建議，土壤污染防治法的相關(guān)工作一直在推進(jìn)。

公開資料顯示，2012年，土壤污染防治立法被列入國(guó)務(wù)院立法工作計(jì)劃三類項(xiàng)目。2013年，在十二屆全國(guó)人大常委會(huì)確立的68項(xiàng)立法規(guī)劃中，《土壤污染防治法》被正式納入第一類項(xiàng)目（條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議的法律草案）中。

2013年底，全國(guó)人大環(huán)資委正式委托環(huán)境保護(hù)部起草草案的建議稿。2014年12月，草案建議稿提交全國(guó)人大環(huán)資委。

2015年以來(lái)，全國(guó)人大環(huán)資委牽頭成立了土壤立法專家組、工作組和協(xié)調(diào)組，制定了立法工作方案，組織召開土壤污染防治立法部門座談會(huì)和專家座談會(huì)，初步形成了征求意見稿草案。

值得注意的是，2016年5月，國(guó)務(wù)院頒布了《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（即“土十條”），作為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期全國(guó)土壤污染防治工作的行動(dòng)綱領(lǐng)，“土十條”對(duì)土壤專門立法的進(jìn)程起到了推動(dòng)作用?！巴潦畻l”明確提出要加快推進(jìn)立法進(jìn)程，配合完成土壤污染防治法起草工作，要求到2020年，土壤污染防治法律法規(guī)體系基本建立。

薛南冬說(shuō)，整體看來(lái)，“土十條”對(duì)構(gòu)建和完善土壤污染防治體系提供了指導(dǎo)，為立法提供了基礎(chǔ)，而大氣污染防治法和水污染防治法的相繼修改，又為土壤污染防治立法提供了成功經(jīng)驗(yàn)。土壤污染防治立法時(shí)機(jī)已成熟，具備出臺(tái)條件。

總而言之，《土壤污染防治法》的制定對(duì)規(guī)范我國(guó)土壤污染防治工作具有重要意義，明確了環(huán)境保護(hù)部門對(duì)土壤污染防治的統(tǒng)一監(jiān)督管理職能，將土壤污染防治管理進(jìn)一步規(guī)范，將提高公眾土壤污染防治意識(shí)，充分調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量，實(shí)現(xiàn)政府、法人和公眾的全方位參與。

《土壤污染防治法》對(duì)標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)查、監(jiān)測(cè)和規(guī)劃等相關(guān)技術(shù)做了詳細(xì)規(guī)定，建立了土壤環(huán)境信息與數(shù)據(jù)共享機(jī)制，對(duì)于統(tǒng)籌全國(guó)土壤污染情況，制定相應(yīng)措施解決土壤污染問(wèn)題將具有重要實(shí)際意義。而這部法律的正式頒布，更是對(duì)我國(guó)環(huán)保法治體系的重要補(bǔ)充和完善。

未來(lái)：制度、技術(shù)來(lái)護(hù)航

在專家們看來(lái)，《土壤污染防治法（草案）》亮點(diǎn)頗多：

確立了土壤污染責(zé)任人、土地使用權(quán)人和政府順序承擔(dān)防治責(zé)任的制度框架。規(guī)定禁止在農(nóng)用地排放重金屬、有機(jī)污染物等含量超標(biāo)的污水、污泥、清淤底泥、尾礦（渣）等；禁止在農(nóng)用地施用重金屬、持久性有機(jī)污染物等有毒有害物質(zhì)含量超標(biāo)的畜禽糞便、污水、沼渣、沼液等。

規(guī)定列入土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄的污染地塊，縣級(jí)以上地方人民政府國(guó)土資源、規(guī)劃、住房城鄉(xiāng)建設(shè)等有關(guān)主管部門不得批準(zhǔn)其作為住宅、公共管理與公共服務(wù)等用地。

規(guī)定不論是農(nóng)用地還是建設(shè)用地，確實(shí)需要修復(fù)的，要由土壤污染責(zé)任人負(fù)責(zé)修復(fù)。農(nóng)用地的土壤修復(fù)，土壤污染責(zé)任人無(wú)法承擔(dān)修復(fù)責(zé)任的，由地方人民政府代為修復(fù)，但由此產(chǎn)生的費(fèi)用，是有權(quán)向土壤污染責(zé)任人進(jìn)行追償?shù)?。草案還規(guī)定，國(guó)家建立土壤環(huán)境信息與數(shù)據(jù)共享機(jī)制。

“法律還是要落在執(zhí)行”，周宏春表示，與世界主要國(guó)家相比，中國(guó)大大小小的環(huán)境法律法規(guī)建構(gòu)起的環(huán)境法制體系已經(jīng)相當(dāng)健全，但如何真正落到實(shí)處，仍然是需要繼續(xù)解決的問(wèn)題，對(duì)于《土壤污染防治法》來(lái)說(shuō)，同樣如此。

他還提到，對(duì)于找不到污染責(zé)任人的土地，草案把地方人民政府作為復(fù)雜成因污染土地修復(fù)的“兜底人”，國(guó)家、省級(jí)層面的基金作為修復(fù)的經(jīng)濟(jì)主體，避免了過(guò)去此類污染土壤因責(zé)任主體不明、追償不到位導(dǎo)致修復(fù)不及時(shí)的情況。但是根據(jù)美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，基金化運(yùn)作也并非完美。

美國(guó)國(guó)會(huì)1980年通過(guò)了《環(huán)境應(yīng)對(duì)、賠償和責(zé)任綜合法》，批準(zhǔn)設(shè)立污染場(chǎng)地管理與修復(fù)基金，即“超級(jí)基金”。美國(guó)超級(jí)基金對(duì)褐土地治理起到了積極作用。然而，實(shí)踐顯示，原來(lái)設(shè)計(jì)的投入規(guī)模遠(yuǎn)不能滿足治理需求，甚至成了“無(wú)底洞”。如何避免基金化運(yùn)作企業(yè)形成“政策依賴”，進(jìn)一步完善土壤污染防治資金來(lái)源制度，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)力量投資土壤污染防治，是下一步需要細(xì)化解決的問(wèn)題。

關(guān)于《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法（草案）》的說(shuō)明強(qiáng)調(diào)，草案突出“以提高環(huán)境質(zhì)量為核心”。土壤污染問(wèn)題的最終解決，還是要靠能夠“治本”的自主土壤修復(fù)技術(shù)。近年來(lái)，我國(guó)科研人員在土壤修復(fù)技術(shù)研發(fā)，土壤治理與修復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面，取得了很大進(jìn)步。

薛南冬說(shuō)，從去年5月28日國(guó)務(wù)院印發(fā)《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（“土十條”）以來(lái)，中央財(cái)政和環(huán)保部聯(lián)合設(shè)立了土壤污染防治專項(xiàng)資金，專項(xiàng)資金支持土壤污染防治關(guān)鍵技術(shù)研究，大大增加了在土壤修復(fù)技術(shù)研發(fā)上的投入，加大了土壤修復(fù)技術(shù)研發(fā)力度，加快了適用技術(shù)的推廣和應(yīng)用。土壤污染防治工作也開始提速，土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)也逐漸步入快車道，土壤修復(fù)行業(yè)的從業(yè)人數(shù)、從業(yè)單位不斷增加。修復(fù)行業(yè)企業(yè)與各大高校、科研院所的合作明顯增多，土壤污染治理和修復(fù)產(chǎn)學(xué)研一體化加速形成。

陳同斌觀察到，由于入場(chǎng)資金量巨大，一些企業(yè)很想進(jìn)入土壤修復(fù)市場(chǎng)，但苦于沒(méi)有成熟技術(shù)。國(guó)內(nèi)研發(fā)了一些達(dá)到國(guó)際領(lǐng)先水平的土壤修復(fù)技術(shù)，但也有些研究屬于低水平重復(fù)勞動(dòng)。

在他看來(lái)，土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)未來(lái)較有發(fā)展前景的技術(shù)方向是生物法。傳統(tǒng)的污染土壤修復(fù)主要以客土、土壤淋洗、施加穩(wěn)定劑等物理化學(xué)方法為主，此外也有一些新型的環(huán)境功能材料應(yīng)用于污染土壤修復(fù)。但是，傳統(tǒng)的物理、化學(xué)修復(fù)技術(shù)對(duì)于治理嚴(yán)重污染土壤雖然時(shí)間短、見效快，但往往伴隨著高能耗、高費(fèi)用、二次污染等風(fēng)險(xiǎn)。如何在污染場(chǎng)地原地治理修復(fù)土壤，近年發(fā)展起來(lái)的利用特定植物或微生物修復(fù)污染土壤的生物修復(fù)方法（或生物法與其他方法聯(lián)合作用）越來(lái)越展現(xiàn)出其優(yōu)勢(shì)。

陳同斌說(shuō)，生物修復(fù)土壤是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。以其中的植物修復(fù)污染農(nóng)地為例，包含育苗、移植、管理、應(yīng)用等多方面工作。農(nóng)地污染以重金屬污染為主，其中以砷和鎘的問(wèn)題最為嚴(yán)重。陳同斌和他的團(tuán)隊(duì)經(jīng)過(guò)20多年的研究，發(fā)現(xiàn)對(duì)砷和鎘分別具有超強(qiáng)富集能力的植物——蜈蚣草和景天。

植物從土壤中吸收了大量重金屬之后，土壤污染的問(wèn)題解決了。但富集了重金屬物質(zhì)的蜈蚣草和景天后續(xù)如何處理？這是另一個(gè)難題。對(duì)于蜈蚣草，陳同斌團(tuán)隊(duì)采取了對(duì)超富集植物收獲物進(jìn)行安全焚燒的方案：在焚燒過(guò)程中添加固定劑的技術(shù)，尾氣中重金屬等各項(xiàng)指標(biāo)完全達(dá)標(biāo)，焚燒后的灰燼還可以提取有價(jià)金屬或作為危險(xiǎn)廢物進(jìn)行安全填埋。

富集了鎘的景天則可切割成若干段，一段還原成一顆苗，可繼續(xù)種植，稀釋土壤中的污染物；作為花卉還可銷售，產(chǎn)生新的經(jīng)濟(jì)收益。這一自主植物修復(fù)技術(shù)，目前在四川、廣西、河南、河北等地已有成功應(yīng)用。

畢竟，“土壤質(zhì)量的真正改善是最終目標(biāo)”，陳同斌說(shuō)，綜合考慮土壤污染物吸收的機(jī)理、調(diào)控及技術(shù)應(yīng)用，因地制宜優(yōu)化，原位修復(fù)，不形成二次污染，投入低的技術(shù)，才能夠真正解決土壤污染問(wèn)題。