科學(xué)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理制度在基層單位的具體實(shí)施探析

張璐璐

【摘要】財(cái)務(wù)管理制度在科學(xué)事業(yè)單位管理中的地位日益提高，但上級(jí)財(cái)務(wù)管理制度在基層單位實(shí)施過(guò)程中遇到一些問(wèn)題。本文以差旅費(fèi)為例，在分析財(cái)務(wù)管理制度實(shí)施遇到的問(wèn)題基礎(chǔ)上，深入探討了基層科學(xué)事業(yè)單位在保證符合國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)的前提下，制定具體實(shí)施細(xì)則的原則，并提出了實(shí)施細(xì)則制定與執(zhí)行需要注意的問(wèn)題。

【關(guān)鍵詞】科學(xué)事業(yè)單位 財(cái)務(wù)管理制度 差旅費(fèi)

科學(xué)事業(yè)單位的科研競(jìng)爭(zhēng)力取決于單位的管理水平，財(cái)務(wù)管理是單位管理的核心之一，貫穿于單位管理的始終，財(cái)務(wù)管理的良好運(yùn)行需要完善的財(cái)務(wù)管理制度作支持、作保障。差旅費(fèi)是最經(jīng)常發(fā)生的日常開(kāi)支之一，大多數(shù)的科研項(xiàng)目都有不低于10%的差旅費(fèi)預(yù)算。此外，由于業(yè)務(wù)發(fā)生的地域不同、發(fā)生的事項(xiàng)不同，差旅費(fèi)相關(guān)的票據(jù)一般比較雜亂，同時(shí)，遇到的特殊情況也比較多，國(guó)家制度有相關(guān)指導(dǎo)原則，但實(shí)際工作中缺乏明確的依據(jù)，常常使管理人員陷入困境，因此，單位制定差旅領(lǐng)域的具體實(shí)施細(xì)則勢(shì)在必行。

一、差旅費(fèi)財(cái)務(wù)管理制度在基層科學(xué)事業(yè)單位實(shí)施中遇到的問(wèn)題

（一）基層單位對(duì)上級(jí)管理辦法中的概念理解不到位

國(guó)家出臺(tái)的管理辦法面向全社會(huì)，如：2014年1月1日起實(shí)施的《中央和國(guó)家機(jī)關(guān)差旅費(fèi)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）適用范圍包括全體中央和國(guó)家機(jī)關(guān)，以及所有參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位。因此，管理辦法中的一些概念都比較籠統(tǒng)，難以詳細(xì)羅列所有的適用對(duì)象。當(dāng)基層科研單位的工作人員需要對(duì)一些模棱兩可、非常規(guī)的情況做出判斷時(shí)，因沒(méi)有明確的依據(jù)，經(jīng)常陷入疑惑，影響管理工作的順利開(kāi)展。例如：《辦法》中第三條差旅費(fèi)概念中所述的“工作人員”，毫無(wú)疑問(wèn)包括單位名冊(cè)中的在職職工，但科學(xué)事業(yè)單位還經(jīng)常遇到其他人員出差的情況，包括學(xué)生、科研項(xiàng)目成員但非本單位職工、勞務(wù)派遣人員的差旅，以及科研項(xiàng)目開(kāi)展工作需要邀請(qǐng)的專(zhuān)家來(lái)訪差旅等。又如：《辦法》中差旅費(fèi)概念所述的“常駐地以外地區(qū)”，如何劃分也是基層科研單位討論的焦點(diǎn)，是否簡(jiǎn)單的以市內(nèi)市外為界限劃分常駐地以內(nèi)以外？其他人員的差旅費(fèi)，市內(nèi)遠(yuǎn)郊地區(qū)的差旅費(fèi)應(yīng)如何管理，相關(guān)開(kāi)支是否可以報(bào)銷(xiāo)，成為盲區(qū)，使差旅審核審批人員處于尷尬的局面。

（二）基層單位難以落實(shí)個(gè)別條款

國(guó)家管理辦法規(guī)定的個(gè)別條款有時(shí)會(huì)遇上基層科學(xué)事業(yè)單位的特殊情況，如果生硬的強(qiáng)制執(zhí)行，難免造成科研人員與管理人員之間的矛盾，打擊科研人員工作的積極性，影響科學(xué)事業(yè)的發(fā)展。比如：《辦法》中第二十五條規(guī)定，無(wú)住宿費(fèi)發(fā)票的不得報(bào)銷(xiāo)住宿以及其他與差旅相關(guān)的費(fèi)用。在2014年9月15日印發(fā)的《中央和國(guó)家機(jī)關(guān)差旅費(fèi)管理辦法有關(guān)問(wèn)題的解答》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《解答》）中對(duì)住在自己家里或到邊遠(yuǎn)地區(qū)出差的兩種情況做出了補(bǔ)充說(shuō)明，規(guī)定得到所在部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)的可以報(bào)銷(xiāo)除住宿費(fèi)以外的其他差旅費(fèi)用。但是，基層科學(xué)事業(yè)單位還存在著各種其他情況，如：科研人員到企業(yè)調(diào)研，企業(yè)承擔(dān)其住宿費(fèi)，或者科研人員到船廠調(diào)試設(shè)備，船廠建有宿舍可免費(fèi)提供科研人員使用，但交通費(fèi)、伙食費(fèi)等需要科研人員自行解決。這些情況都不適用《解答》中情形，但確實(shí)發(fā)生了除住宿費(fèi)以外的其他差旅費(fèi)，應(yīng)如何完善相關(guān)規(guī)范，使真實(shí)發(fā)生的差旅費(fèi)在良好的管理流程下得以順利報(bào)銷(xiāo)。

（三）基層單位特有情況無(wú)適用條款

由于每個(gè)基層單位所處的行業(yè)不同，涉及的具體業(yè)務(wù)也各有特點(diǎn)，都會(huì)碰到單位存在的但《辦法》中沒(méi)有規(guī)范的問(wèn)題。近年來(lái)，一些單位在財(cái)務(wù)審核工作、內(nèi)審工作中發(fā)現(xiàn)了各種與差旅費(fèi)相關(guān)的問(wèn)題，如：使用虛假機(jī)票或者票面價(jià)格與官網(wǎng)查驗(yàn)價(jià)格不相符的機(jī)票報(bào)銷(xiāo)差旅費(fèi)；參加組織方統(tǒng)一安排食宿的會(huì)議、培訓(xùn)仍重復(fù)報(bào)銷(xiāo)伙食補(bǔ)助及市內(nèi)交通補(bǔ)助；差旅期間進(jìn)行招待業(yè)務(wù)的出差人員，既報(bào)銷(xiāo)招待費(fèi)用，又報(bào)銷(xiāo)伙食補(bǔ)助等。針對(duì)自身特有的問(wèn)題，基層單位是否能通過(guò)有效的固定方式，并將其制定成相應(yīng)的具體條款，以防范問(wèn)題的發(fā)生。

綜上所述，鑒于差旅費(fèi)財(cái)務(wù)管理制度在基層科學(xué)事業(yè)單位實(shí)施中遇到的問(wèn)題，基層科學(xué)事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合自身情況，制定因地制宜的具體化財(cái)務(wù)管理制度實(shí)施細(xì)則。

二、基層科學(xué)事業(yè)單位制定差旅費(fèi)管理實(shí)施細(xì)則應(yīng)遵循的原則

（一）合法化

制定基層單位財(cái)務(wù)管理制度實(shí)施細(xì)則最重要的前提是遵守國(guó)家法律法規(guī)、部門(mén)及地方政府規(guī)章、主管單位的相關(guān)管理辦法，只有在合法合規(guī)的前提下，單位才可以根據(jù)自身的具體情況，制定適用的實(shí)施細(xì)則。例如，單位制定差旅費(fèi)管理實(shí)施細(xì)則必須遵循財(cái)政部出臺(tái)的《中央和國(guó)家機(jī)關(guān)差旅費(fèi)管理辦法》，以及主管部門(mén)發(fā)布的差旅費(fèi)管理辦法。

（二）明確化

基層單位制定財(cái)務(wù)管理制度實(shí)施細(xì)則應(yīng)將《辦法》中的相關(guān)概念更明確化，最好能結(jié)合單位的實(shí)際情況，將涉及的范圍或?qū)ο笠灰磺逦_列出來(lái)。以差旅費(fèi)為例，基層科研單位實(shí)施細(xì)則應(yīng)清晰列明差旅費(fèi)適用于在職職工，單位的學(xué)生、項(xiàng)目成員、人才派遣工作人員、勞務(wù)人員、邀請(qǐng)來(lái)訪的專(zhuān)家等，并同時(shí)詳細(xì)規(guī)定上述人員的出差審批流程，如出差前需要填寫(xiě)出差申請(qǐng)表并經(jīng)部門(mén)負(fù)責(zé)人及人事部門(mén)審批。再如，單位可依據(jù)差旅經(jīng)常發(fā)生的市內(nèi)遠(yuǎn)郊地區(qū)的距離判斷并決定是否應(yīng)將其納入差旅的范圍，因?yàn)橐恍┦袃?nèi)遠(yuǎn)郊地區(qū)往往比毗鄰的城市更遠(yuǎn)，若單純以市內(nèi)市外區(qū)分，會(huì)大大打擊科研人員工作的主動(dòng)性。另外，單位應(yīng)將納入差旅范圍的市內(nèi)遠(yuǎn)郊地區(qū)清楚列示在實(shí)施細(xì)則中，既有助于管理人員執(zhí)行，也方便科研人員查詢，減少矛盾，提高管理的效率。

（三）人性化

在保證經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)真實(shí)性、合法性的前提下，基層單位應(yīng)充分考慮業(yè)務(wù)中遇到的特殊情形，并梳理出具體的處理辦法，使實(shí)施細(xì)則操作性更強(qiáng)，同時(shí)更體現(xiàn)人性化。對(duì)于無(wú)住宿發(fā)票的差旅，實(shí)施細(xì)則可規(guī)定附合理說(shuō)明的無(wú)住宿差旅費(fèi)也允許報(bào)銷(xiāo)其他差旅相關(guān)費(fèi)用，同時(shí)規(guī)定無(wú)住宿說(shuō)明應(yīng)由第三方出具，若無(wú)第三方說(shuō)明時(shí)，也可由本人做出說(shuō)明但需要經(jīng)過(guò)相關(guān)負(fù)責(zé)人審批，實(shí)施細(xì)則還應(yīng)詳細(xì)寫(xiě)明對(duì)應(yīng)的審批流程及審批責(zé)任人。再以超標(biāo)準(zhǔn)乘坐交通工具為例，工作人員因接到緊急任務(wù)且對(duì)應(yīng)等級(jí)的機(jī)票已訂滿等原因，只能購(gòu)買(mǎi)高一等級(jí)的機(jī)票，實(shí)施細(xì)則可明確上述情況的審批責(zé)任人及審批流程，審批過(guò)的票據(jù)可實(shí)報(bào)實(shí)銷(xiāo)。此外，具體的實(shí)施細(xì)則大大減少領(lǐng)導(dǎo)“特批”的情形，防范領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力凌駕于制度之上，更好的貫徹以制度管理單位的理念，制度面前，人人平等。

（四）個(gè)別化

根據(jù)基層單位的個(gè)別化管理需要，制定相關(guān)具體化條款。比如，根據(jù)單位具體業(yè)務(wù)情況，增加對(duì)業(yè)務(wù)真實(shí)性控制的細(xì)則。差旅費(fèi)管理實(shí)施細(xì)則應(yīng)規(guī)定機(jī)票購(gòu)買(mǎi)的途徑為政府采購(gòu)機(jī)票管理網(wǎng)站、航空公司直銷(xiāo)機(jī)構(gòu)、政府采購(gòu)機(jī)票管理網(wǎng)站公布的具備機(jī)票銷(xiāo)售資質(zhì)的代理機(jī)構(gòu)，還應(yīng)規(guī)定報(bào)銷(xiāo)機(jī)票時(shí)需附蓋有安檢章的登機(jī)牌或附包含已乘機(jī)狀態(tài)的航空公司官網(wǎng)查驗(yàn)依據(jù)。對(duì)于參加會(huì)議、培訓(xùn)差旅，實(shí)施細(xì)則應(yīng)規(guī)定報(bào)銷(xiāo)時(shí)需附會(huì)議通知、議程，使審核人員可據(jù)此判斷是否可以報(bào)銷(xiāo)伙食補(bǔ)助以及市內(nèi)交通補(bǔ)助。

三、基層科學(xué)事業(yè)單位差旅費(fèi)管理實(shí)施細(xì)則制定需注意的問(wèn)題

（一）廣泛調(diào)查，收集問(wèn)題

科研人員開(kāi)展科研項(xiàng)目常常需要實(shí)地調(diào)研、參加各種研討會(huì)議、與其他項(xiàng)目合作單位交流等，這些業(yè)務(wù)活動(dòng)都與差旅費(fèi)管理密不可分，因此，科研人員最了解一些與差旅費(fèi)相關(guān)的特殊問(wèn)題，以及一些亟待解決的切身問(wèn)題?；鶎涌蒲袉挝徊盥觅M(fèi)管理實(shí)施細(xì)則制定前，管理部門(mén)應(yīng)盡可能的采取各種有效方式收集科研人員的問(wèn)題及建議，如：組織舉辦座談會(huì)、參加研究室的例會(huì)，提供科研人員與管理人員面對(duì)面交流差旅管理與報(bào)銷(xiāo)問(wèn)題的機(jī)會(huì)；提供郵箱、電話、微信等各種方便的渠道讓科研人員提交問(wèn)題及建議；設(shè)計(jì)差旅費(fèi)調(diào)查表并廣泛發(fā)放給各研究室，充分收集科研人員的問(wèn)題及建議。而且通過(guò)鼓勵(lì)科研人員與管理層對(duì)話，鼓勵(lì)科研人員參與單位實(shí)施細(xì)則的制定，也讓科研人員更了解新制度的必要性，從而更好的接受新制度。相反，壓制科研人員發(fā)表意見(jiàn)，只會(huì)變成抵制、敵對(duì)的情緒，妨礙新制度的推廣。收集工作完成后，相關(guān)管理人員應(yīng)認(rèn)真對(duì)待科研人員提出的問(wèn)題及建議，對(duì)其進(jìn)行分類(lèi)，并分析問(wèn)題的根本原因，制定針對(duì)性的措施、條款，編入單位差旅費(fèi)管理實(shí)施細(xì)則。此外，科研業(yè)務(wù)、科研環(huán)境都在不斷變化，問(wèn)題與建議都不是一成不變的，因此，實(shí)施細(xì)則的制定工作也不是一勞永逸的，管理部門(mén)應(yīng)把調(diào)查收集工作常態(tài)化，如每年做一次，遇到新問(wèn)題，或發(fā)現(xiàn)已過(guò)時(shí)條款，都應(yīng)對(duì)具體實(shí)施細(xì)則進(jìn)行完善，使具體實(shí)施細(xì)則與時(shí)俱進(jìn)。

（二）充分溝通，明確責(zé)任

一般的制度實(shí)施細(xì)則都與多個(gè)管理部門(mén)相關(guān)，制定具體實(shí)施細(xì)則前，相關(guān)的管理部門(mén)應(yīng)做充分的交流溝通，各部門(mén)應(yīng)積極配合制定部門(mén)，提出自己部門(mén)的管理問(wèn)題，并一同深入分解業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)和步驟，理順各部門(mén)責(zé)任，以確保部門(mén)負(fù)責(zé)人與經(jīng)辦人都了解自己具體的責(zé)任，保證實(shí)施細(xì)則制定后能順利運(yùn)行。若相關(guān)部門(mén)不重視，在實(shí)施細(xì)則制定的過(guò)程中沒(méi)有充分的參與，也不了解實(shí)施細(xì)則的細(xì)節(jié)，則很可能出現(xiàn)制定后相關(guān)的管理部門(mén)都不了解其責(zé)任以及具體有關(guān)條款的情形，或者出現(xiàn)制定后相關(guān)管理部門(mén)才提出執(zhí)行有問(wèn)題的尷尬局面。以差旅費(fèi)管理實(shí)施細(xì)則為例，一般由單位的財(cái)務(wù)處負(fù)責(zé)制定，但絕對(duì)不是單靠財(cái)務(wù)處就能完成制定工作的，差旅申請(qǐng)管理、差旅報(bào)銷(xiāo)管理與研究室負(fù)責(zé)人、人事處、科技處、主管所領(lǐng)導(dǎo)息息相關(guān)，各部門(mén)負(fù)責(zé)人都有各自對(duì)應(yīng)的審核審批責(zé)任，以一基層科學(xué)事業(yè)單位為例，差旅費(fèi)主要風(fēng)險(xiǎn)關(guān)鍵控制責(zé)任對(duì)照表如下所示：

只有各部門(mén)做好充分協(xié)調(diào)，分配好各家責(zé)任，保證差旅管理的主要風(fēng)險(xiǎn)均有部門(mén)進(jìn)行把關(guān)，具體實(shí)施細(xì)則才能有效運(yùn)行。

（三）領(lǐng)導(dǎo)支持，構(gòu)建文化

最高領(lǐng)導(dǎo)層的支持是具體實(shí)施細(xì)則制定與執(zhí)行能否成功的最關(guān)鍵因素之一。領(lǐng)導(dǎo)高度重視，以身作則，嚴(yán)格按單位的具體實(shí)施細(xì)則辦事，不符合要求的事堅(jiān)決不辦，領(lǐng)導(dǎo)的示范作用必定能提高全單位職工的思想意識(shí)，極大地推進(jìn)單位制度文化的形成。另一方面，單位應(yīng)組織舉辦多樣化的宣傳、培訓(xùn)、交流活動(dòng)，領(lǐng)導(dǎo)帶頭參加，使大家更深入了解制定實(shí)施細(xì)則具體條款的原因、執(zhí)行具體實(shí)施細(xì)則的重要性與必要性，慢慢消除之前大家對(duì)差旅管理的不理解和抵觸，讓差旅管理的理念被科研人員熟悉并接受，促進(jìn)單位良好制度環(huán)境、管理環(huán)境的建設(shè)。

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