公眾參與環(huán)境行政：?jiǎn)栴}與出路

劉素芳

[摘要]公眾參與環(huán)境行政具有十分重要的意義。我國公眾參與環(huán)境行政存在諸多現(xiàn)實(shí)問題，可通過完善公眾參與環(huán)境行政的相關(guān)法律法規(guī)，強(qiáng)化非政府環(huán)境保護(hù)組織的作用，加大公眾參與環(huán)境行政的道德培育，提高公眾參與環(huán)境行政的能力等路徑，切實(shí)提高公眾參與環(huán)境行政的有效性。

[關(guān)鍵詞]公眾參與；環(huán)境行政；意義；問題；完善

公眾參與環(huán)境行政已成為環(huán)境民主的重要標(biāo)志之一。我國公眾參與環(huán)境行政既有法律保障，也有在環(huán)境影響評(píng)價(jià)等領(lǐng)域的創(chuàng)新實(shí)踐，在推進(jìn)環(huán)境行政決策科學(xué)、民主方面取得了較大成效。但受經(jīng)濟(jì)、體制、社會(huì)等多重因素的影響，我國公眾參與環(huán)境行政的實(shí)踐效力有限，公眾參與環(huán)境行政之路任重道遠(yuǎn)，分析我國公眾參與環(huán)境行政的現(xiàn)實(shí)問題，探索可行性的完善路徑具有重要意義。

一、公眾參與環(huán)境行政的重要意義

（一）公眾參與環(huán)境行政是公眾環(huán)境權(quán)的內(nèi)在要求。環(huán)境權(quán)，是指公眾享有的在健康、舒適和優(yōu)美的環(huán)境中生存和發(fā)展的權(quán)利。環(huán)境權(quán)包括環(huán)境信息知情權(quán)、環(huán)境決策參與權(quán)和司法請(qǐng)求權(quán)等具體權(quán)利。美國密執(zhí)安大學(xué)薩克斯教授提出了“環(huán)境公共財(cái)產(chǎn)論”和“公共信托理論”，認(rèn)為環(huán)境屬于公共物品，公眾才是環(huán)境利益的最終所有者和承受者。出于對(duì)政府的信任，公眾以信托人身份將環(huán)境公共財(cái)產(chǎn)管理權(quán)托付給政府，由政府行政機(jī)關(guān)行使。政府作為受托人，本應(yīng)盡職盡責(zé)行使環(huán)境行政權(quán)。但環(huán)境行政權(quán)行使過程中，會(huì)受到來自不同利益群體的牽制而運(yùn)作效果不佳，再加上環(huán)境問題的復(fù)雜性、廣泛性、專業(yè)性、科技性等特點(diǎn)，單純依靠政府治理的環(huán)保模式顯然是力不從心的，甚至由于環(huán)境行政不作為或亂作為，還有損于環(huán)境利益。因此，公眾作為環(huán)境利益的重要主體，有必要通過行使獲得環(huán)境信息、參與環(huán)境行政決策等權(quán)能，制約和監(jiān)督行政權(quán)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境利益的最大化。

（二）公眾參與環(huán)境行政是環(huán)境民主的重要標(biāo)志之一。隨著現(xiàn)代民主的發(fā)展，民主意識(shí)已滲透到政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)、社會(huì)生活的方方面面。環(huán)境民主是民主原則在環(huán)境行政管理領(lǐng)域的延伸，主要體現(xiàn)為社會(huì)公眾在環(huán)境決策等行政管理事務(wù)中的參與能力與資格。蔡守秋教授認(rèn)為，實(shí)行環(huán)境民主是協(xié)調(diào)好人與自然環(huán)境關(guān)系的根本保證，環(huán)境民主理念是公眾參與環(huán)境保護(hù)的思想基礎(chǔ)，而公眾參與則是環(huán)境民主的重要表現(xiàn)形式。作為社會(huì)主義國家，我國民主政治的本質(zhì)是人民當(dāng)家作主，政治參與則是人民當(dāng)家作主的表現(xiàn)形式之一。公眾參與環(huán)境行政是我國民主政治在環(huán)境治理領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。

（三）公眾參與為環(huán)境決策提供信息和技術(shù)支撐。環(huán)境行政決策是指行政機(jī)關(guān)就擬議中的環(huán)境利用行為可能造成的環(huán)境妨害、環(huán)境損害以及預(yù)估環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與各環(huán)境利用行為的成本等一并作出分析判斷，并最終作出決定的行為。環(huán)境問題的科技性和廣泛性特點(diǎn)，要求環(huán)境行政決策機(jī)關(guān)具備科技、專業(yè)和復(fù)雜信息的處理能力。而事實(shí)上，“不論是公共部門還是私人部門，沒有一個(gè)個(gè)體行動(dòng)者能夠擁有解決綜合、動(dòng)態(tài)、多樣化問題所需的全部知識(shí)與信息；也沒有一個(gè)個(gè)體行動(dòng)者有足夠的知識(shí)和能力去應(yīng)用所有有效的工具”。顯然，面對(duì)環(huán)境問題的科技性和龐雜的各類信息，行政機(jī)關(guān)處理信息的能力也是有限度的。構(gòu)建政府和公眾的合作伙伴關(guān)系，顯得尤為重要。

二、我國公眾參與環(huán)境行政的存在的問題

在轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建法治政府等治理理念的倡導(dǎo)下，我國公眾參與環(huán)境行政立法、行政決策、行政執(zhí)行與監(jiān)督方面取得了一定的成果。但仍存在公眾參與法律規(guī)定不完善，公眾參與能力不足，參與效果不佳等方面的問題。

（一）法律規(guī)定還不完善

盡管我國有多部法律法規(guī)為公眾參與環(huán)境行政提供了法律支撐，對(duì)公眾參與的主體、參與對(duì)象、參與形式、參與階段做出了相應(yīng)的規(guī)定，但這些規(guī)定或過于原則，或過于集中在環(huán)境影響評(píng)價(jià)階段，可操作性并不強(qiáng)。2014年修訂《環(huán)境保護(hù)法》雖專章規(guī)定了公眾參與信息公開，對(duì)公眾有權(quán)參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)、舉報(bào)環(huán)境違法行為以及滿足一定條件的社會(huì)組織可提起環(huán)境公益訴訟等有了積極規(guī)定，也依然沒有改變我國公眾參與環(huán)境行政難的問題?！墩畔⒐_條例》、《環(huán)境信息公開辦法》雖對(duì)環(huán)境信息公開的主體、內(nèi)容、程序也有相應(yīng)規(guī)定，但因法律位階較低、規(guī)定較模糊而對(duì)行政信息公開的實(shí)踐指導(dǎo)能力較弱。實(shí)踐操作中，政府或企業(yè)環(huán)境信息公開上有“選擇偏好”，存在信息公開內(nèi)容避重就輕，數(shù)量有限、公開不及時(shí)、公開方式單一等問題。

（二）公眾參與能力不足

公眾環(huán)境行政的參與能力主要體現(xiàn)在公眾為環(huán)境行政行為提供環(huán)境理論與技術(shù)支持，環(huán)境信息的控告與告訴、監(jiān)督等方面。受多種因素的影響，總體上我國公民個(gè)體參與環(huán)保的意識(shí)比較薄弱，在環(huán)境保護(hù)上存在政府依賴思想，缺少環(huán)境保護(hù)的公民責(zé)任擔(dān)當(dāng)，這已成為我國公眾參與環(huán)境行政的現(xiàn)實(shí)障礙。與個(gè)體力量相比，環(huán)保組織在環(huán)境資源信息、專業(yè)人才、技術(shù)的掌控方面具有無可比擬的優(yōu)勢(shì)。但我國非政府組織環(huán)境組織在管理體制多依附于政府，受管理、資金、技術(shù)、規(guī)模、司法救濟(jì)條件嚴(yán)格等因素制約，其參與環(huán)境保護(hù)的行動(dòng)多停留在環(huán)境保護(hù)宣傳教育等環(huán)境保護(hù)的初級(jí)階段，遠(yuǎn)沒有形成可以制衡環(huán)境行政的力量。由此可見，公眾參與能力還存在著諸多不足，迫切需要加以提高。

（三）公眾參與效果不佳

法律規(guī)定不完善和公眾參與環(huán)境行政的能力不足的后果之一就是公眾參與環(huán)境行政效果欠佳。由于公眾參與環(huán)境行政的過程，鮮有事前和過程的參與，基本是事后的參與。由于公眾與政府和企業(yè)掌握的信息不對(duì)稱，這種事后參與產(chǎn)生的后果，往往加深了公眾與政府之間的矛盾，出現(xiàn)群體性事件，影響社會(huì)穩(wěn)定。公眾參與行政決策的結(jié)果大多不盡人意，即使有個(gè)別項(xiàng)目被廢止，但絕大多數(shù)不是強(qiáng)行上馬，就是遷址復(fù)出。公眾參與的公益訴訟機(jī)制仍然不完善，由環(huán)境保護(hù)非政府組織提起的環(huán)境公益訴訟，或者不予受理，或者敗訴告終的情況屢見不鮮。由此可見，不論是理論還是實(shí)踐，我國公眾參與環(huán)境保護(hù)的效果還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

三、完善公眾參與環(huán)境行政的思考

（一）完善公眾參與的法律法規(guī)

2016年7月2日修改通過的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》從簡(jiǎn)政放權(quán)，優(yōu)化行政程序、加大公眾參與等方面進(jìn)行修訂，明確規(guī)定建設(shè)項(xiàng)目和發(fā)展規(guī)劃，都要進(jìn)行環(huán)評(píng)；明確規(guī)定公眾在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中都有發(fā)言權(quán)，確立政府、企業(yè)對(duì)公眾參與環(huán)境保護(hù)的回應(yīng)機(jī)制，這無疑是繼史上“最嚴(yán)環(huán)保法”修訂之后環(huán)境法治領(lǐng)域的重要變革。良法需善治。公眾如何在建設(shè)規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)中獲得發(fā)言權(quán)，需要充分的環(huán)境信息公開和程序保障。要完善《政府信息公開條例》、《環(huán)境信息公開辦法》，完善公眾環(huán)境行政參與制度的環(huán)境，強(qiáng)化公眾在行政預(yù)測(cè)、決策的過程參與，對(duì)參與的形式、程序等都要作出明確。環(huán)境公益訴訟制度雖然確立了符合特定條件的環(huán)保組織可以提起環(huán)境公益訴訟，但并不能滿足環(huán)境保護(hù)實(shí)際的需要。應(yīng)進(jìn)一步要放寬環(huán)境民事公益訴訟原告起訴的資格，將公眾納入原告的范疇。在此基礎(chǔ)上，還可以進(jìn)一步探討環(huán)境行政公益訴訟和刑事公益訴訟改革試點(diǎn)，探討檢察院依法提起環(huán)境行政不作為或?yàn)E作為的行政機(jī)關(guān)及其公職人員的法律責(zé)任，等等。

（二）發(fā)揮非政府環(huán)境組織作用

我國的非政府環(huán)保組織雖然發(fā)展緩慢，但在參與環(huán)境行政決策的舞臺(tái)上，逐步顯示其力量。在怒江水電開發(fā)案、圓明園湖底防滲透薄膜案、北京動(dòng)物園遷徙案、廈門等地PX項(xiàng)目開發(fā)案等案件中，嶄露頭角，起到了很好的作用。發(fā)展和完善非政府環(huán)境保護(hù)組織，促進(jìn)其在環(huán)境保護(hù)中的作用，已成為國際環(huán)境保護(hù)的共同經(jīng)驗(yàn)。為此，政府應(yīng)當(dāng)有所作為?？煽紤]改革社團(tuán)登記注冊(cè)管理體制，放寬從事公益的環(huán)境非政府組織登記注冊(cè)條件，取消或減輕社團(tuán)組織中人員和資金的限制，對(duì)非政府環(huán)境組織開展的活動(dòng)提供政策和法律保障，加大與非政府環(huán)境保護(hù)組織的平等對(duì)話、溝通、合作的力度，共同促進(jìn)我國環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。

（三）加大公眾參與的道德培育

公眾具有參與環(huán)境行政的意識(shí)和能力是公眾有效參與環(huán)境行政的前提。公眾環(huán)境意識(shí)和能力的提高，除了多渠道的環(huán)境宣傳教育和環(huán)保實(shí)踐以外，還需要加強(qiáng)公眾參與的道德培育。環(huán)境是全人類的公益，嚴(yán)峻的生態(tài)問題使得人們意識(shí)到環(huán)境問題不僅僅是公共管理和法治保障問題，更是一種社會(huì)公德，應(yīng)該從人與自然、人與生態(tài)的角度予以更多的道德關(guān)注。這為公眾參與行政提供了道德支撐。實(shí)踐證明，越是擁有高尚生態(tài)道德的公眾，越容易在日常生活中將這種道德意識(shí)自覺地轉(zhuǎn)化為包括參與環(huán)境行政在內(nèi)的各種環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐活動(dòng)。