生態(tài)化：民族地區(qū)生態(tài)文明融入政治文明建設(shè)的實(shí)現(xiàn)路徑*

郭永園

生態(tài)化：民族地區(qū)生態(tài)文明融入政治文明建設(shè)的實(shí)現(xiàn)路徑*

郭永園

民族地區(qū)是我國重要的生態(tài)屏障區(qū)和生態(tài)功能區(qū)，也是生態(tài)問題凸顯區(qū)。政治文明是生態(tài)文明建設(shè)的制度保障，有助于實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理能力和體系的現(xiàn)代化。民族地區(qū)生態(tài)文明的穩(wěn)步推進(jìn)，必須以政治文明的生態(tài)化發(fā)展為制度保障。政治文明的生態(tài)化發(fā)展主要圍繞黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國和人民民主等三個(gè)方面展開，核心是黨的領(lǐng)導(dǎo)方式生態(tài)化，主體是法治體系生態(tài)化，基礎(chǔ)是民主建設(shè)生態(tài)化。黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的生態(tài)化就是要將生態(tài)文明理念融入政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)方式，生成政治意識(shí)文明。法治體系生態(tài)化目標(biāo)是推進(jìn)政治制度文明建設(shè)，主要包括綜合性的生態(tài)立法、協(xié)同性的生態(tài)執(zhí)法和強(qiáng)效的生態(tài)司法。民主建設(shè)生態(tài)化的中心是公眾生態(tài)參與。

民族地區(qū)；政治文明；生態(tài)文明；生態(tài)化

民族地區(qū)（本文指五個(gè)民族自治區(qū)，簡稱新疆、西藏、寧夏、廣西和內(nèi)蒙古）位于我國的西部邊疆地區(qū)，幅員遼闊，資源富集，是我國重要的生態(tài)屏障區(qū)和生態(tài)功能區(qū)。因此，民族地區(qū)的生態(tài)文明建設(shè)不僅直接影響當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷拿裆ｌ?，更關(guān)系到國家的生態(tài)安全和中華民族的永續(xù)發(fā)展，是“美麗中國”實(shí)現(xiàn)的重要基石。但是由于傳統(tǒng)發(fā)展方式對(duì)生態(tài)環(huán)境的重視程度不夠，導(dǎo)致民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境問題日益突出，嚴(yán)重影響著“五位一體”社會(huì)主義事業(yè)的發(fā)展和全面小康社會(huì)的建成。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的語境下，生態(tài)文明是政治文明在生態(tài)領(lǐng)域的衍生和具體化，生態(tài)問題的化解必然要憑借政治文明建設(shè)而實(shí)現(xiàn)，沒有先進(jìn)的政治文明作保障，生態(tài)文明建設(shè)將難以推進(jìn)。民族地區(qū)生態(tài)文明的穩(wěn)步推進(jìn)，就必須以政治文明的生態(tài)化發(fā)展為制度保障。

一、核心：黨的領(lǐng)導(dǎo)方式生態(tài)化

中國特色社會(huì)主義政治文明的重要特征就是中國共產(chǎn)黨是政治文明建設(shè)的決定因素，執(zhí)政文明決定著社會(huì)主義事業(yè)的基本走向和發(fā)達(dá)程度。習(xí)近平總書記在中央民族工作會(huì)議上指出，做好民族工作關(guān)鍵在黨、關(guān)鍵在人。［1］因此，政治文明的生態(tài)化發(fā)展第一位的就是要實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的生態(tài)化。

1.政治領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)化

黨的政治領(lǐng)導(dǎo)的生態(tài)化就是體現(xiàn)為將生態(tài)文明作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行社會(huì)主義事業(yè)的核心任務(wù)和重要目標(biāo)，把生態(tài)文明納入到黨的執(zhí)政綱領(lǐng)之中，并為之制定相應(yīng)的具體政策。黨的十七大正式提出建設(shè)生態(tài)文明，黨的十八大報(bào)告將生態(tài)文明置于事關(guān)全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略地位，納入建設(shè)中國特色社會(huì)主義總體布局。這是國家層面的政治領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)化的體現(xiàn)。民族地區(qū)組織領(lǐng)導(dǎo)的生態(tài)化主要就體現(xiàn)在黨代會(huì)報(bào)告。本文以五個(gè)自治區(qū)最近一次黨代會(huì)報(bào)告為分析基礎(chǔ)，對(duì)民族地區(qū)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)化進(jìn)行檢視。

第一，生態(tài)文明已經(jīng)被民族地區(qū)黨委明確為區(qū)域發(fā)展的主要內(nèi)容，生態(tài)文明理念成為區(qū)域發(fā)展的指導(dǎo)思想組成內(nèi)容。隨著生態(tài)文明在黨的十八大報(bào)告中被明確為社會(huì)主義建設(shè)總格局的重要組成部分之后，我國進(jìn)入了生態(tài)文明建設(shè)的新時(shí)代。民族地區(qū)也緊跟這一趨勢，在五大自治區(qū)黨代會(huì)報(bào)告中生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)容均有體現(xiàn)。這就標(biāo)志著生態(tài)文明納入到民族地區(qū)黨委的綱領(lǐng)性文件。

第二，生態(tài)文明建設(shè)的重視程度和全面性與經(jīng)濟(jì)建設(shè)還有較大的差距。雖然生態(tài)文明進(jìn)入了民族地區(qū)的執(zhí)政綱領(lǐng)性文件之中，但是對(duì)生態(tài)文明的重視程度還有待提高。首先是生態(tài)文明部分的位置往往靠后，通常都處于最后一章，在一定程度上表明了生態(tài)文明建設(shè)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的受重視程度。廣西黨代會(huì)報(bào)告尤為突出，將生態(tài)文明部分納入到經(jīng)濟(jì)建設(shè)的章節(jié)之中，沒有獨(dú)立成章。這一做法顯示出對(duì)生態(tài)文明的認(rèn)識(shí)上與中央和其他民族地區(qū)還存在一定差距，沒有將生態(tài)文明統(tǒng)領(lǐng)和融入社會(huì)主義建設(shè)的各個(gè)方面和全過程。其次，生態(tài)文明建設(shè)的系統(tǒng)性欠佳。文本的數(shù)量是實(shí)際工作的一個(gè)反應(yīng)，將民族地區(qū)黨代會(huì)報(bào)告中經(jīng)濟(jì)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)部分進(jìn)行對(duì)比發(fā)現(xiàn)，對(duì)生態(tài)文明的表述通常停留在原則性、倡導(dǎo)性、愿景式的表述層面，字?jǐn)?shù)保持在一千字左右，而經(jīng)濟(jì)建設(shè)部分表述更為具體，操作性較強(qiáng)，屬于系統(tǒng)性的綱領(lǐng)，字?jǐn)?shù)一般是生態(tài)文明建設(shè)的三到四倍。寧夏回族自治區(qū)（簡稱寧夏）對(duì)生態(tài)文明的論述最為單薄，這與寧夏所面臨生態(tài)文明建設(shè)的任務(wù)不符。

表1 民族地區(qū)黨代會(huì)報(bào)告中有關(guān)生態(tài)文明的表述

政治領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)化是民族地區(qū)政治文明生態(tài)化發(fā)展的重中之重，應(yīng)當(dāng)通過在黨代會(huì)報(bào)告的改革創(chuàng)新中予以實(shí)現(xiàn)。第一，要調(diào)整生態(tài)文明在黨代會(huì)報(bào)告中的位置，充分體現(xiàn)黨中央將生態(tài)文明統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要精神，既要獨(dú)立成章，更要置于顯著位置。第二，提升生態(tài)文明部分的系統(tǒng)性和可操作性。黨代會(huì)報(bào)告中對(duì)生態(tài)文明的表述應(yīng)當(dāng)達(dá)到經(jīng)濟(jì)建設(shè)部分的水平，要有系統(tǒng)性和針對(duì)性。這一部分應(yīng)當(dāng)是立足民族地區(qū)生態(tài)治理的現(xiàn)狀，有針對(duì)性地提出未來一段時(shí)期內(nèi)進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)的綱領(lǐng)性表述，在篇幅上和體系性上應(yīng)當(dāng)?shù)韧诨蛘吒哂谄渌糠帧５谌?，要將生態(tài)文明融入其他社會(huì)主義建設(shè)之中。生態(tài)文明建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)性工程，必須要與經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)協(xié)同作用，才能夠?qū)崿F(xiàn)美麗中國的愿景。研究發(fā)現(xiàn)，目前民族地區(qū)黨代會(huì)報(bào)告中并沒有將生態(tài)文明建設(shè)協(xié)同發(fā)展的本質(zhì)屬性體現(xiàn)出來，這不利于生態(tài)文明建設(shè)的整體推進(jìn)。民族地區(qū)政治文明建設(shè)應(yīng)當(dāng)在未來對(duì)生態(tài)文明的協(xié)同屬性予以政治綱領(lǐng)性的保障。

2.思想領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)化

黨的思想領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)的保障，沒有正確的思想領(lǐng)導(dǎo)，政治領(lǐng)導(dǎo)的任務(wù)是無法完成的。實(shí)現(xiàn)黨的思想領(lǐng)導(dǎo)的生態(tài)化就是要堅(jiān)持馬克思主義在生態(tài)文明建設(shè)中的指導(dǎo)地位，在黨內(nèi)和黨外普及生態(tài)文明的基本要義、立場、觀點(diǎn)和方法，提高人民群眾對(duì)生態(tài)文明建設(shè)問題的認(rèn)知水平和思想覺悟。

思想領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)化的抓手是領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)關(guān)鍵少數(shù)，以學(xué)習(xí)型政黨建設(shè)為契機(jī)，切實(shí)改變領(lǐng)導(dǎo)干部的觀念認(rèn)識(shí)，起到“以上率下”的示范引領(lǐng)效應(yīng)。生態(tài)文明建設(shè)的成敗關(guān)鍵在于領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政理念的生態(tài)化，尤其是發(fā)展理念和政績觀的生態(tài)化。

民族地區(qū)黨委必須要以中國特色社會(huì)主義生態(tài)文明理論引導(dǎo)全區(qū)黨員干部尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部思想觀念的轉(zhuǎn)變，牢固樹立“生態(tài)環(huán)境就是生產(chǎn)力”的觀念，領(lǐng)會(huì)、貫徹習(xí)近平總書記的“兩山論”重要精神。學(xué)習(xí)型政黨建設(shè)有諸多衡量標(biāo)準(zhǔn)，本研究選取自治區(qū)黨委集中學(xué)習(xí)和專題研討為指標(biāo)，分析民族地區(qū)思想領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)化的現(xiàn)狀。本研究以“全文=自治區(qū)黨委and全文%集體學(xué)習(xí)or全文%專題研討and全文%生態(tài)文明”為檢索語句在百度搜索引擎進(jìn)行檢索，結(jié)果僅有2015年10月16日，“新疆維吾爾自治區(qū)黨委理論學(xué)習(xí)中心組集體學(xué)習(xí)生態(tài)文明建設(shè)”一則相關(guān)信息。［2］這顯示民族地區(qū)以生態(tài)文明為內(nèi)容的學(xué)習(xí)型政黨建設(shè)還有待加強(qiáng)。

思想領(lǐng)導(dǎo)的生態(tài)化另一個(gè)重點(diǎn)就是要加強(qiáng)社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)理論的建設(shè)與宣傳。做好民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，既需要自治區(qū)黨委、政府的高度重視和各部門的共同努力，更需要全社會(huì)的廣泛參與和積極支持。民族地區(qū)黨委應(yīng)當(dāng)發(fā)揮民族地區(qū)傳統(tǒng)的思想政治工作方法以宣傳生態(tài)文明理論，更要立足于網(wǎng)絡(luò)時(shí)代背景去創(chuàng)新和完善生態(tài)文明理論傳播工作。

3.組織領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)化

組織領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)化的直接體現(xiàn)就是應(yīng)當(dāng)成立自治區(qū)生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組。小組是轉(zhuǎn)型時(shí)期中國政治生活中的產(chǎn)物，發(fā)揮著特殊的政治價(jià)值。高級(jí)別的小組能夠提升特定治理議題的關(guān)注度，有效溝通、協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌不同部門間資源，彌補(bǔ)現(xiàn)有治理手段的不足，成為特定治理一體的有效組織保障。民族地區(qū)黨的組織領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)化應(yīng)當(dāng)成立“自治區(qū)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，按照黨政同責(zé)的原則，黨委、政府負(fù)責(zé)人擔(dān)任組長，相關(guān)職能部門為成員單位，對(duì)區(qū)域內(nèi)的生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)同推進(jìn)。

加強(qiáng)環(huán)保部門的一把手的職級(jí)配置是實(shí)現(xiàn)組織領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)化最為直接、見效較快的一個(gè)措施?！包h管干部”的原則，是中國共產(chǎn)黨長期堅(jiān)持的一項(xiàng)重要原則，是黨的組織路線為政治路線服務(wù)的一項(xiàng)有力保障。在我國的政治體制中，部門負(fù)責(zé)人的職級(jí)配置往往反映出中央對(duì)該部門主管業(yè)務(wù)的重視程度，在實(shí)際中也確保了該部門具有強(qiáng)勢的話語權(quán)，能夠確保黨的意志得到較好的執(zhí)行。一項(xiàng)對(duì)全國省級(jí)環(huán)保廳局長調(diào)查顯示，近20年來，全國有99位環(huán)保廳局長先后卸任，其中真正意義職級(jí)晉升、由正廳到副省的只有1位，僅相當(dāng)于1%；26位轉(zhuǎn)任其他部門或交流到地市，占26%；其余70%以上或到人大、政協(xié)、非政府組織等二線崗位繼續(xù)工作，直至退休。環(huán)保部門的負(fù)責(zé)人幾無上升空間。［3］這就造成了組織部門選人用人時(shí)不將優(yōu)秀人才向環(huán)保部門傾斜，同時(shí)優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)干部不愿到環(huán)保部門工作的困境。民族地區(qū)組織領(lǐng)導(dǎo)的生態(tài)化目前就急需各級(jí)黨委對(duì)環(huán)保部門的負(fù)責(zé)人的配置予以改革，強(qiáng)勢配備負(fù)責(zé)人，在全社會(huì)樹立履職環(huán)保是一個(gè)高點(diǎn)起步的用人導(dǎo)向。

組織領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)化還包括通過重構(gòu)黨政干部考核體系，引領(lǐng)政治意識(shí)文明的生態(tài)化轉(zhuǎn)向。傳統(tǒng)的黨員干部考核條例圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)的中心確立，GDP指標(biāo)權(quán)重過高，而生態(tài)環(huán)境方面的指標(biāo)體系關(guān)注不夠。民族地區(qū)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部考核體系生態(tài)化的轉(zhuǎn)向要以黨中央和國家相關(guān)重要文件為指引，構(gòu)建適合民族地區(qū)特色的綠色發(fā)展指標(biāo)考核體系，對(duì)傳統(tǒng)的“GDP的政績考核”模式進(jìn)行糾偏。［4］

二、主體：法治體系生態(tài)化

法治是生態(tài)文明最核心的制度保障，沒有健全的法治體系，沒有對(duì)法律的充分尊重，沒有建立在法律之上的社會(huì)秩序，就沒有“美麗中國”愿景的實(shí)現(xiàn)。［5］在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過60余年的發(fā)展，中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)基本建成，依法行政全面實(shí)施，司法體制改革不斷深化，權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制日趨完善，不斷推進(jìn)各項(xiàng)工作法治化，但我國法治建設(shè)仍面臨一些問題。具體到生態(tài)法治領(lǐng)域，我國環(huán)境保護(hù)法律體系基本形成，并處于世界先進(jìn)水平，但還存在諸多不足：立法理念上依然僅限于環(huán)境保護(hù)而非生態(tài)文明建設(shè)、法律體系結(jié)構(gòu)不甚合理、立法、執(zhí)法和司法銜接不到位。因此，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義法治體系的生態(tài)化轉(zhuǎn)向，構(gòu)建科學(xué)、完備的生態(tài)法治體系成為政治文明生態(tài)化發(fā)展的主體內(nèi)容。國家層面的生態(tài)法治體系構(gòu)建包括生態(tài)法律體系、生態(tài)執(zhí)法體系和生態(tài)司法體系。民族地區(qū)生態(tài)法治體系的構(gòu)建要以此為依托展開，立足突出地域特色，充分發(fā)揮民族地區(qū)法治建設(shè)的優(yōu)勢，為生態(tài)文明建設(shè)提供充足的制度供給。

1.生態(tài)法律體系

法治生態(tài)化的中心是構(gòu)建完備的生態(tài)法治體系，把“用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開發(fā)行為和促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度，強(qiáng)化生產(chǎn)者環(huán)境保護(hù)的法律責(zé)任，大幅度提高違法成本”的生態(tài)文明建設(shè)理念制度化。［6］

民族地區(qū)生態(tài)法律體系是國家生態(tài)法制體系的組成部分，從1979年《環(huán)境保護(hù)法（試行）》開始，經(jīng)過30余年的制度建設(shè)，形成了以《民族區(qū)域自治法》為依據(jù)，以自治區(qū)《環(huán)境保護(hù)條例》為主干，由地方性法規(guī)、規(guī)章、單行條例以及規(guī)范性文件所構(gòu)成的民族地區(qū)生態(tài)法律體系。這一法律體系為民族地區(qū)環(huán)境保護(hù)和污染防治工作提供了制度保障，奠定了民族地區(qū)生態(tài)法律建設(shè)的基石。但從生態(tài)文明建設(shè)的要求出發(fā)，民族地區(qū)生態(tài)法律體系還存在諸多不足。

第一，在指導(dǎo)思想上，現(xiàn)有法律體系缺乏創(chuàng)新性、針對(duì)性、靈活性，導(dǎo)致法律沖突和法律空白。民族地區(qū)現(xiàn)有生態(tài)法律制度大部分是對(duì)國家上位法的銜接，主要是國家生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)在民族地區(qū)的配套法規(guī)和實(shí)施辦法。地方立法具有依法性的特點(diǎn)，即地方立法有承接國家上位法的基本要求，但是必須要充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、靈活性和前瞻性，“頂層設(shè)計(jì)”要與“底層改革”相輔相成，協(xié)同推進(jìn)才能夠推進(jìn)民族地方生態(tài)法律體系的建立。民族地方生態(tài)法律體系與國家上位法不能夠有效互動(dòng)，協(xié)同發(fā)展的時(shí)候就會(huì)導(dǎo)致法律的空白和法律沖突。以近年來國人最為關(guān)注的大氣污染問題為例?！洞髿馕廴痉乐畏ā肥怯扇珖嗣翊泶髸?huì)常務(wù)委員會(huì)于1987年9月5日發(fā)布，2015年8月29日修訂，是新《環(huán)保法》通過后修改的第一部單項(xiàng)法。此次修訂重點(diǎn)突出了大氣環(huán)境質(zhì)量管理和考核、污染源頭治理、區(qū)域聯(lián)防共治、強(qiáng)化政府治理責(zé)任等內(nèi)容，是目前治理大氣污染的主要制度文件。該法許多條款還屬于原則性規(guī)定，需要地方政府依據(jù)當(dāng)?shù)靥厣枰约?xì)化。以國家法規(guī)數(shù)據(jù)庫（CNLAW）為基礎(chǔ)，研究發(fā)現(xiàn)五大自治區(qū)均未出臺(tái)當(dāng)?shù)亍洞髿馕廴痉乐螚l例》，僅有寧夏于2012年頒布了《寧夏回族自治區(qū)人民政府關(guān)于進(jìn)一步改善我區(qū)城市環(huán)境空氣質(zhì)量的意見》1部規(guī)章，烏魯木齊市、呼和浩特市和包頭市于2005-2008年出臺(tái)了總計(jì)4部地方性法規(guī)。①參見國家法規(guī)數(shù)據(jù)庫：http://law.hnadl.cn/web/index2.html.大氣污染防治目前在民族地區(qū)就出現(xiàn)了地方性立法滯后的情形。

第二，在調(diào)整范圍上，現(xiàn)有法律體系局限于環(huán)境保護(hù)和污染防治，缺乏全區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。民族地區(qū)目前均沒有出臺(tái)有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的整體性法律文件，使得民族地區(qū)生態(tài)法律體系圍繞《自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》展開，生態(tài)法律體系局限于環(huán)境保護(hù)法律，生態(tài)文明其他治理要素被忽視。民族地區(qū)的生態(tài)法律體系沿襲了我國生態(tài)法律體系以環(huán)境保護(hù)和污染防治為主的格局，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的其他內(nèi)容立法顯得相當(dāng)薄，一方面導(dǎo)致民族地區(qū)的生態(tài)文明建設(shè)缺乏頂層設(shè)計(jì)和制度安排，另一方面，在生態(tài)資源開發(fā)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)、土壤治理、野生動(dòng)物、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域出現(xiàn)立法空白。

第三，在立法形式上，現(xiàn)有法律體系過分倚重規(guī)范性文件，自治地方立法優(yōu)勢尚未得以發(fā)揮。民族地區(qū)生態(tài)法律體系目前大多停留在規(guī)范性文件層面，地方性法規(guī)的數(shù)量比重極低，法律的權(quán)威性、科學(xué)性還有待提升。以新疆為例，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的地方性法律文件共計(jì)616件，其中自治區(qū)人大制定的法規(guī)僅有34件，占比5%。②參見法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫：http://so.110.com/law/s?q=%E6%96%B0%E7%96%86.民族地區(qū)在我國的立法體系中具有一定的特殊性，可以根據(jù)本地實(shí)際情況，在不與憲法和法律法規(guī)抵觸的前提下，制定相關(guān)的自治條例和單行條例。

進(jìn)一步完善民族地區(qū)生態(tài)法律體系首先要以黨的十八屆三中、四中全會(huì)精神為指引，發(fā)揮基層實(shí)踐創(chuàng)新精神，填補(bǔ)法律空白，重點(diǎn)關(guān)注自然資源產(chǎn)權(quán)、國土空間開發(fā)保護(hù)、生態(tài)補(bǔ)償和土壤、水、大氣污染防治及海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面，制定有針對(duì)性的生態(tài)法律制度。以民族地區(qū)現(xiàn)有的全國生態(tài)文明先行示范區(qū)突破點(diǎn)，做好生態(tài)法律制度的先行先試，勇于探索和創(chuàng)新，力爭在生態(tài)文明制度創(chuàng)新上取得重大突破。其次，民族地區(qū)應(yīng)當(dāng)出臺(tái)《自治區(qū)生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》，作為全區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，起到統(tǒng)領(lǐng)全局的作用，逐步推動(dòng)法律體系的系統(tǒng)性發(fā)展。貴州省于2014年出臺(tái)了《貴州省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》作為全省生態(tài)法律制度的頂層設(shè)計(jì)，取得良好的實(shí)踐效果。再次，民族地區(qū)應(yīng)充分發(fā)揮自治地區(qū)的立法優(yōu)勢，將生態(tài)文明的理念融入《自治條例》的制定過程之中，并有針對(duì)性地立、改、廢相關(guān)法律文件。

2.生態(tài)法律運(yùn)行體系

法律的生命在于實(shí)施，法治體系生態(tài)化的關(guān)鍵。法律的實(shí)施通常包括行政與司法兩個(gè)類型。生態(tài)行政主要是指生態(tài)法律制度實(shí)施有關(guān)的行政制度安排，而生態(tài)司法則是指生態(tài)文明建設(shè)所需要的司法保障。因此，生態(tài)行政與生態(tài)司法構(gòu)成了民族地區(qū)生態(tài)法治建設(shè)的兩個(gè)主要方面。

民族地區(qū)生態(tài)行政面臨著全國共性的一個(gè)問題——生態(tài)執(zhí)法“九龍治水”的局面，即生態(tài)治理的行政權(quán)限被分散到環(huán)境、國土、水利、市政、發(fā)展、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門。因此，民族地區(qū)生態(tài)行政體制創(chuàng)新的目標(biāo)就是要整合現(xiàn)有的生態(tài)執(zhí)法力量，形成治理的合力。解決這一困境可以從如下兩個(gè)方面進(jìn)行嘗試：一個(gè)方面是學(xué)習(xí)貴陽市的做法，成立民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)，負(fù)責(zé)民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)和督促檢查等工作。貴陽市整合了市環(huán)保局、林業(yè)局、園林局，并將市文明辦、發(fā)改、工信、住建、城管、水利等部門涉及生態(tài)文明的相關(guān)職責(zé)劃轉(zhuǎn)，組建貴陽市生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)。這一做法推動(dòng)了貴陽生態(tài)文明事業(yè)的快速發(fā)展，成為全國生態(tài)文明建設(shè)中的一顆明珠，形成生態(tài)文明建設(shè)的“貴陽模式”；①參見貴陽市生態(tài)文明委員會(huì)網(wǎng)站：http://www.ghb.gov.cn/index.shtml.另一方面，民族地區(qū)應(yīng)當(dāng)成立生態(tài)警察隊(duì)伍，作為強(qiáng)有力的生態(tài)行政執(zhí)法力量。生態(tài)警察（Environmental Police）是旨在嚴(yán)厲防治環(huán)境污染、保護(hù)生態(tài)環(huán)境而建立的警種。生態(tài)警察是國內(nèi)外生態(tài)治理的經(jīng)驗(yàn)和趨勢，用來化解生態(tài)執(zhí)法專業(yè)性、綜合性與現(xiàn)有生態(tài)執(zhí)法隊(duì)伍分散化的困境。全國有浙江、遼寧、河北、山東、貴州等5省設(shè)省級(jí)“環(huán)保警察”，但五個(gè)自治區(qū)還尚未成立專門負(fù)責(zé)環(huán)境犯罪的專業(yè)隊(duì)伍。［7］

生態(tài)司法區(qū)別于一般司法審判，承擔(dān)著實(shí)現(xiàn)“雙重正義”的使命，既要求人民法院在審判過程中審理好因自然資源的開發(fā)利用引發(fā)的各類矛盾糾紛，同時(shí)又須對(duì)大氣、水、土壤、森林等各個(gè)生態(tài)環(huán)境要素予以足夠的司法關(guān)注和保護(hù)，實(shí)現(xiàn)自然正義。［8］生態(tài)司法的這一重要職能在民族地區(qū)更為凸顯，能夠?qū)⑸鷳B(tài)法律糾紛納入到法治軌道，實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)生態(tài)治理的制度化、現(xiàn)代化，但是民族地區(qū)生態(tài)司法結(jié)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀不容樂觀。全國現(xiàn)有16個(gè)省市設(shè)立了134個(gè)環(huán)境保護(hù)法庭、合議庭或者巡回法庭。［9］通過檢索自治區(qū)高級(jí)人民法院官方網(wǎng)站和2016年工作報(bào)告，研究發(fā)現(xiàn)在自治區(qū)高級(jí)人民法院均沒有專設(shè)環(huán)境保護(hù)法庭，相關(guān)環(huán)境公益訴訟案件由民事審判庭進(jìn)行審理。如引起習(xí)近平總書記等中央領(lǐng)導(dǎo)重視的騰格里沙漠環(huán)境污染公益訴訟案件是寧夏高級(jí)人民法院和中衛(wèi)市中級(jí)人民法院作出的民事裁定。②參見中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)環(huán)境污染責(zé)任糾紛審判監(jiān)督民事裁定書，http://wenshu.court.gov.cn.生態(tài)司法機(jī)構(gòu)在民族地區(qū)處于缺位的狀態(tài)。通過生態(tài)司法體制改革，建立完備的民族地區(qū)生態(tài)司法體制，有助于保障公民的生態(tài)權(quán)益實(shí)現(xiàn)、促進(jìn)生態(tài)法律制度的有效實(shí)施。

三、基礎(chǔ)：民主建設(shè)生態(tài)化

人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義政治文明的本質(zhì)和核心，民主是社會(huì)主義的生命，沒有民主就沒有社會(huì)主義，就沒有社會(huì)主義的現(xiàn)代化。［10］生態(tài)文明拓展了民主傳統(tǒng)范疇，使得民主的發(fā)展有了新的內(nèi)涵，民主在生態(tài)文明時(shí)代的新形式就是生態(tài)化民主建設(shè)。生態(tài)化民主建設(shè)通常是指社會(huì)公眾享有在生態(tài)文明建設(shè)中的參與和決策的資格，并據(jù)此享有和承擔(dān)法律上的權(quán)利和義務(wù)，是人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義國家本質(zhì)在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的存在形態(tài)。生態(tài)文明建設(shè)融入民主建設(shè)之中集中體現(xiàn)為公民在生態(tài)治理領(lǐng)域的公眾參與，其組織載體就是環(huán)保非政府組織（NGO）。民族地區(qū)民主建設(shè)的生態(tài)化發(fā)展應(yīng)當(dāng)圍繞培育環(huán)保NGO展開。

環(huán)保NGO首先有助于實(shí)現(xiàn)最廣泛的人民民主，為廣大群眾提供利益表達(dá)機(jī)制，提升公共生態(tài)決策的科學(xué)化和民主化，進(jìn)而避免政府的戰(zhàn)略決策失誤。其次，環(huán)保NGO還有助于化解環(huán)境群體性事件，有效減少社會(huì)矛盾和摩擦，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)過程的利益最大化，確保民族地區(qū)的長治久安。當(dāng)公共參與的渠道不暢，公眾進(jìn)行生態(tài)權(quán)益維護(hù)處于一種無力（powerless）、無助（helpless）、無奈（hopeless）的境地時(shí)，生態(tài)群體性事件就容易發(fā)生。社會(huì)組織是社會(huì)的中間層，既能夠?qū)崿F(xiàn)個(gè)體訴求的組織化表達(dá)、為其提供群體性的支持，也能夠有效地進(jìn)行與公權(quán)力機(jī)構(gòu)進(jìn)行交流溝通，是政府與公眾之間溝通的重要橋梁和社會(huì)矛盾的緩沖地帶。

從表2中可以發(fā)現(xiàn)，環(huán)保NGO在民族地區(qū)數(shù)量少，規(guī)模小且剛剛起步。本文選取了中國發(fā)展簡報(bào)網(wǎng)站為數(shù)據(jù)庫進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)五大自治區(qū)NGO總計(jì)19家，占比僅為3%。這與五大自治區(qū)占全國國土面積的45%的情形嚴(yán)重不匹配。此外，絕大部分NGO成立于2010年后，規(guī)模大多處于10人以下。這使得民族地區(qū)的環(huán)保NGO在社會(huì)動(dòng)員、參與公共決策、開展生態(tài)治理活動(dòng)顯得捉襟見肘，NGO的輻射區(qū)域、工作范圍和社會(huì)影響力較低。目前民族地區(qū)環(huán)保NGO主要工作停留于環(huán)境知識(shí)宣傳教育和調(diào)查研究方面，公共生態(tài)治理領(lǐng)域參與度較低。環(huán)境公益訴訟是環(huán)保NGO參與生態(tài)治理的一個(gè)主要渠道，但是目前民族地區(qū)已經(jīng)立案的環(huán)境公益訴訟難覓本土環(huán)保NGO的身影，通常是自然之友、中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)（簡稱綠發(fā)會(huì)）等全國知名組織提起。

弱勢的環(huán)保NGO使其應(yīng)有的生態(tài)治理價(jià)值難以發(fā)揮，嚴(yán)重影響了民族地區(qū)民眾生態(tài)民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。民族地區(qū)本土的環(huán)保NGO的發(fā)展還受到國際環(huán)保組織和國內(nèi)環(huán)保組織的影響。由于獨(dú)特的生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，民族地區(qū)成為國內(nèi)外知名環(huán)保NGO重點(diǎn)關(guān)注和積極開展業(yè)務(wù)的區(qū)域。國際環(huán)保NGO具有資金、技術(shù)優(yōu)勢，國內(nèi)環(huán)保NGO尤其是北京的組織掌握著較大的話語權(quán)和輿論優(yōu)勢，這在一定程度下壓縮了民族地區(qū)本土環(huán)保NGO的發(fā)展空間和成長機(jī)會(huì)［11］。

表2 民族地區(qū)本土環(huán)保NGO概況

民族地區(qū)現(xiàn)代化的生態(tài)治理必然是通過政府、市場和社會(huì)多元主體的共同治理，三者不可或缺。在環(huán)保NGO力量較為薄弱、當(dāng)?shù)毓裆鐣?huì)發(fā)育不成熟的情形下，民族地區(qū)黨委和政府應(yīng)當(dāng)加大對(duì)環(huán)保NGO的扶持力度。中國公民社會(huì)發(fā)育不成熟的情況下，非政府組織的潛力還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有發(fā)揮出來，政府部門有必要加大對(duì)非政府組織的扶持力度。2014年4月通過的新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)信息公開和公眾參與設(shè)專章做出規(guī)定，其后環(huán)保部專門出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境保護(hù)公眾參與的指導(dǎo)意見》。民族地區(qū)政府應(yīng)當(dāng)以此為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮民族自治地方的立法優(yōu)勢，創(chuàng)新對(duì)環(huán)保NGO的扶持方式，在登記注冊、業(yè)務(wù)輔導(dǎo)、財(cái)政扶持等方面提供制度性保障，出資購買優(yōu)質(zhì)的社會(huì)服務(wù)，鼓勵(lì)、支持、扶持當(dāng)?shù)丨h(huán)保NGO的發(fā)展。民族地區(qū)應(yīng)在國家基本的社會(huì)融資法律尚未修改的前提下，由地方公共財(cái)政支出中劃撥專項(xiàng)的資金，再吸收部分社會(huì)資金建立“民間生態(tài)發(fā)展基金”，通過項(xiàng)目制的方式為環(huán)保NGO提供資金支持。其次，民族地區(qū)應(yīng)當(dāng)通過立法建立生態(tài)治理公眾參與機(jī)制，完善環(huán)境立法、重點(diǎn)項(xiàng)目環(huán)評(píng)等的聽證制度，探索社區(qū)環(huán)境圓桌對(duì)話機(jī)制，建立政府、企業(yè)、公眾定期溝通、平等對(duì)話、協(xié)商解決的平臺(tái)。再次，民族地區(qū)政府應(yīng)當(dāng)推動(dòng)本土環(huán)保NGO與國內(nèi)外環(huán)保NGO的交流與合作，建立穩(wěn)固的聯(lián)系，取長補(bǔ)短，在民族地區(qū)生態(tài)治理方面分工合作，協(xié)同發(fā)展。這既可以通過學(xué)習(xí)先進(jìn)組織的成功經(jīng)驗(yàn)，彌補(bǔ)自身發(fā)展存在的不足，同時(shí)也有助于提升擴(kuò)大民族地區(qū)環(huán)保NGO的影響能力。

結(jié) 語

黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國和人民當(dāng)家作主的有機(jī)結(jié)合與辯證統(tǒng)一，是社會(huì)主義政治文明建設(shè)的本質(zhì)特征。生態(tài)文明融入政治文明建設(shè)的全過程和各個(gè)方面就是將生態(tài)文明的基本理念融入政治文明建設(shè)之中，使生態(tài)文明理念成為執(zhí)政行為、法治體系和民主建設(shè)的指導(dǎo)思想，在具體的政治行為中體現(xiàn)生態(tài)文明的基本訴求，形成政治與生態(tài)文明建設(shè)協(xié)同推進(jìn)的合力，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)取得更多成果和更大進(jìn)展。民族地區(qū)的生態(tài)文明建設(shè)對(duì)“美麗中國”建設(shè)具有極為重要的戰(zhàn)略意義，在全面落實(shí)和貫徹中央有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的制度、精神的前提下，立足區(qū)情，勇于創(chuàng)新，在政治文明建設(shè)中選取突破點(diǎn)，為生態(tài)文明建設(shè)提供良好的政治氛圍和制度保障，開創(chuàng)民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)新局面。

［1］人民日?qǐng)?bào)評(píng)論員.做好民族工作關(guān)鍵在黨關(guān)鍵在人［N/OL］.人民日?qǐng)?bào)，2014-10-12.

［2］張雷.新疆自治區(qū)黨委理論學(xué)習(xí)中心組集體學(xué)習(xí)生態(tài)文明建設(shè) ［N/OL］.http://cpc.people.com.cn/n/2015/1016/c64094-27705736.html.

［3］曹小佳．誰來配強(qiáng)環(huán)保一把手？［N/OL］．中國環(huán)境報(bào)，2014-12-17.

［4］人民日?qǐng)?bào).關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知［N/OL］.http://renshi.people.com.cn/n/2013/1210/c139617-23793409.htm

［5］郭永園，彭福揚(yáng).元治理:現(xiàn)代國家治理體系的理論參照［J］.湖南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2015（02）.

［6］新華社．中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定［N/OL］.http://news.xinhuanet.com/politics/2014-10/28/c_1113015330.htm，2014-10-28.

［7］新京報(bào)．全國5省設(shè)省級(jí)“環(huán)保警察”探路環(huán)境犯罪執(zhí)法［N/OL］.http://ces.ruc.edu.cn/displaynews.php?id=543，2014-10-27.

［8］盧維善，丁斌.論生態(tài)環(huán)境審判的修復(fù)機(jī)制［J］.人民司法，2015（23）.

［9］郭永園.協(xié)同發(fā)展視閾下的中國生態(tài)文明建設(shè)研究［M］.北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2016.

［10］辛向陽．中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)特征［J］．光明日?qǐng)?bào)，2014-10-14.

［11］李妙然.西部民族地區(qū)環(huán)保非政府組織研究——基于治理理論的視角［D］.中央民族大學(xué)博士論文，2009.

ECOLOGICAL：AN APPROACH TO THE INTEGRATION OF ECOLOGICAL CIVILIZATION INTO THE CONSTRUCTION OF POLITICAL CIVILIZATION IN MINOIRTY AREAS

Guo Yongyuan

The ethnic minority areas are important areas of ecological barrier and ecological functioning as well as areas where the ecological problems are prominent in our country.The political civilization provides institutional guarantee to the construction of ecological civilization which is favorable to achieve modernization of the ability and system in ecological governance.The steadily promotion of ecological civilization in minority areas must rely on the institutional guarantee of the ecological development of political civilization which includes the leadership of the Party as the core，ruling of law of the subject and the people’s democracy as the base of construction.The ecological means of leadership of the Party is to integrate ideologies of ecological civilization into politics，ideological works and ways of organization and leadership so as to generate civilization of political consciousness.The object of ecological legislative system is to promote construction of political civilization which includes comprehensive ecological law-making，cooperative ecological execution of laws and powerful and effective ecological judicature.The central issue of ecological democratic construction is the participation of the public and the promotion of civilization construction of political behaviors.

minority area；political civilization；ecological civilization；ecological

C957【文獻(xiàn)識(shí)別碼】A

1004-454X（2017） 03-0078-007

﹝責(zé)任編輯：陳家柳﹞

國家社科基金重大招標(biāo)項(xiàng)目“推進(jìn)我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化及生態(tài)協(xié)同發(fā)展研究”（11ZD012）。

【作 者】郭永園，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院教師，法學(xué)博士。太原，030006