基于PPP模式的城市社區(qū)公共物品供給機(jī)制創(chuàng)新探析

周恩毅+劉陽晨

摘要：公私合作伙伴關(guān)系（Public-Private-Partnerships），簡(jiǎn)稱PPP，是公共部門與非公共部門為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)而建立的一種利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的合作機(jī)制。與傳統(tǒng)的公共物品供給方式相比，PPP模式可以將公共部門與非公共部門的優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來，有效解決公共產(chǎn)品和服務(wù)供給中存在的資金、技術(shù)、管理等方面的問題。目前我國城市社區(qū)公共物品供給機(jī)制存在諸多問題，原因主要是：思想觀念落后；缺乏相關(guān)的法律法規(guī)和相應(yīng)的制度安排；供給主體的供給范圍劃分不清，資金供給不足、供需不配，供給產(chǎn)品質(zhì)量低劣；第三方監(jiān)督機(jī)制缺失等。將PPP模式應(yīng)用于我國城市社區(qū)公共物品供給機(jī)制，必須打破思想禁錮，合理界定政府供給職責(zé)，加強(qiáng)私人部門參與力度；創(chuàng)新城市社區(qū)公共物品供給模式，完善相關(guān)政策法規(guī)；拓寬融資渠道。

關(guān)鍵詞：PPP模式；城市社區(qū)；公共物品供給機(jī)制；創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：G9162文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2017）07-0087-05

一、引言

隨著中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)下行壓力進(jìn)一步增大，財(cái)政收入的增速也進(jìn)入換擋時(shí)期。與此同時(shí)，我國城鎮(zhèn)化速度不斷加快，對(duì)于城市社區(qū)公共物品的需求也隨之?dāng)U大。現(xiàn)階段，城市社區(qū)公共物品供給已成為城市社區(qū)基層治理的重要問題，如何緩解政府財(cái)政壓力、積極滿足城市社區(qū)公共物品供給需求，已然成為化解新型城鎮(zhèn)化巨大的投資需求與財(cái)政投入不足之間矛盾的關(guān)鍵。因此，PPP模式日益受到我國政府的重視，其通過引進(jìn)社會(huì)資本參與、建設(shè)并提供公共服務(wù)，正逐步成為新常態(tài)下城市社區(qū)公共物品供給發(fā)展的主要模式之一。

PPP（Public-Private-Partherships），即公私合作伙伴關(guān)系，最早由英國政府于1982年提出，泛指政府與私營商簽訂長(zhǎng)期協(xié)議，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，授權(quán)私營商代替政府建設(shè)、運(yùn)營或管理公共基礎(chǔ)設(shè)施并向公眾提供公共服務(wù)，它們二者之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來規(guī)定雙方的權(quán)利和義務(wù)，確保工作順利開展和完成，最后目的是使合作雙方獲得比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果，形成一種長(zhǎng)期的合作伙伴關(guān)系。

城市社區(qū)公共物品是指在社區(qū)的地域范圍內(nèi)用于滿足城市社區(qū)居民工作生活的各種公共需要的社會(huì)產(chǎn)品。PPP模式的理論基礎(chǔ)是美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅·薩繆爾森的公共產(chǎn)品理論。他認(rèn)為，由于公共物品具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性兩大特性，消費(fèi)者往往會(huì)選擇“搭便車”，單純依靠政府來完全充當(dāng)資源配置者會(huì)促使城市社區(qū)公共物品的供給效率低下，且不能充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。因此，首先對(duì)于PPP融資模式而言，它可以使社會(huì)資本更多地參與到項(xiàng)目中，將大量閑置的社會(huì)資本投入到公共服務(wù)和公共物品中去，通過促進(jìn)投資主體的多元化發(fā)展，合理規(guī)避和分配各自所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，充分發(fā)揮社會(huì)資本在公共物品和公共服務(wù)領(lǐng)域的主觀能動(dòng)性，從而帶動(dòng)投資，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。其次，PPP模式有利于轉(zhuǎn)換政府職能，減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，消除費(fèi)用的超支，緩解城市公共物品的融資狀況，提高公共物品的質(zhì)量并增加數(shù)量，有助于滿足城市社區(qū)居民的公共產(chǎn)品需要，對(duì)于公共部門和私人部門而言，可以互補(bǔ)長(zhǎng)短，因此，公私合作是雙贏之舉。最后，PPP模式引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)約束機(jī)制，政府與市場(chǎng)是服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系，以服務(wù)為出發(fā)點(diǎn)和歸宿，積極吸引社會(huì)資本，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，尊重各利益相關(guān)者的投入與參與，追求各利益相關(guān)者的整體利益，秉持公平公正公開的原則，從而提高公共物品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。同時(shí)，在尊重市場(chǎng)選擇的前提下，政府與社會(huì)資本合作，遵循互利共贏、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、平等合作的原則，將市場(chǎng)配置的“無形之手”與政府調(diào)控的“有形之手”相結(jié)合，充分利用市場(chǎng)機(jī)制，轉(zhuǎn)變建設(shè)和發(fā)展模式。因此，PPP模式的發(fā)展對(duì)于城市社區(qū)公共物品供給模式的發(fā)展具有重要的指導(dǎo)意義。

目前，國內(nèi)外學(xué)者對(duì)PPP模式和城市社區(qū)公共物品的供給都有比較全面、深入的了解，但是將二者聯(lián)系起來進(jìn)行研究的則相對(duì)較少。因此，從PPP模式的角度來探究城市社區(qū)公共物品的供給機(jī)制創(chuàng)新就顯得十分必要。

二、基于PPP模式的我國城市社區(qū)公共物品供給機(jī)制存在問題及原因分析

（一）思想觀念滯后

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制初步建立的今天，人們對(duì)于市場(chǎng)與政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中所扮演的角色已經(jīng)有了比較明晰的認(rèn)識(shí)，但是對(duì)兩者在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市公共物品供給方面的角色定位仍缺乏正確的了解和把握。由于城市公共物品的特殊性質(zhì)，關(guān)于它供給機(jī)制方面的認(rèn)識(shí)偏差主要表現(xiàn)為兩個(gè)極端：一是認(rèn)為城市社區(qū)公共物品是典型的“市場(chǎng)失靈”領(lǐng)域，必須由政府來提供和監(jiān)管。目前，一些地方政府和管理人員過分強(qiáng)調(diào)政府對(duì)提供公共物品的責(zé)任，不積極創(chuàng)造有利于市場(chǎng)自由化的政策環(huán)境，以至于使許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家利用“囚徒困境”的理論來闡釋私人供給的無效率以及政府供給的必要性。二是片面夸大市場(chǎng)化作用，認(rèn)為可以通過私有化來解決公共物品供給中存在的問題。這一觀點(diǎn)沒有認(rèn)清楚市場(chǎng)調(diào)節(jié)的機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，由于部分政府官員缺乏必要的專業(yè)知識(shí)、技能和科學(xué)評(píng)估方法，沿用陳舊的管理方法進(jìn)行管理應(yīng)用，拒絕與時(shí)俱進(jìn)的發(fā)展經(jīng)濟(jì)，容易導(dǎo)致政策的偏離和決策的失誤，引起政府財(cái)政的直接虧損，侵蝕公共利益，最終導(dǎo)致國有資產(chǎn)的流失，其中還易引發(fā)貪污腐敗。

（二）供給模式有待進(jìn)一步完善與發(fā)展

我國的社區(qū)建設(shè)和發(fā)展從開始就是政府居于指導(dǎo)地位，雖已建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，但在城市社區(qū)公共物品供給領(lǐng)域并沒有形成競(jìng)爭(zhēng)力，仍由財(cái)政撥款或國企、央企單位提供，政府在相當(dāng)程度上仍是社區(qū)公共物品的單一供給主體。但隨著社會(huì)的發(fā)展和社區(qū)居民需求的日益復(fù)雜化，受公共財(cái)力等方面的影響，政府提供的公共物品從質(zhì)量和數(shù)量上都難以滿足城市居民對(duì)社區(qū)公共物品多層次、高質(zhì)量的要求，同時(shí)相關(guān)政策和產(chǎn)權(quán)界定的影響，以及長(zhǎng)期以來形成的對(duì)政府過度依賴的思想和上令下行的管理模式，嚴(yán)重制約了其它主體的參與意識(shí)，造成了主體間合作機(jī)制的欠缺，加之缺乏對(duì)供給主體的參與激勵(lì)機(jī)制，致使社區(qū)公共物品供給機(jī)制失去了動(dòng)力和源泉。

隨著社會(huì)的發(fā)展，政府已經(jīng)逐漸認(rèn)識(shí)到了城市社區(qū)公共物品的供給需要多主體參與，但是現(xiàn)階段，我國城市社區(qū)公共物品供給現(xiàn)狀又呈現(xiàn)出一種復(fù)雜的態(tài)勢(shì)：一是供給主體的供給范圍劃分不清，供給主體分工角色不清晰，功能錯(cuò)位和信息不對(duì)稱，未形成有效的資金籌集機(jī)制。本該由政府無償供給的公共物品卻被當(dāng)做部分由市場(chǎng)有償供給的公共物品，市場(chǎng)與政府間的供給范圍劃分不清。二是城市社區(qū)公共物品供給仍然存在過度行政化趨勢(shì)，主體的權(quán)利與資源配置不均衡，未能發(fā)揮市場(chǎng)的資本、技術(shù)以及信息等優(yōu)勢(shì)。三是供給表達(dá)機(jī)制不健全，從而導(dǎo)致供需失配。由于居民缺乏通暢的途徑來表達(dá)真實(shí)需求信息，以至于供給與需求相脫節(jié)。四是監(jiān)督機(jī)制協(xié)同合作機(jī)制存在缺陷，導(dǎo)致了供給的公共物品質(zhì)量的低劣。

（三）法律制度尚不健全

城市社區(qū)公共物品的供給實(shí)際上應(yīng)該是在一系列的政策法規(guī)文件和合約的約束下進(jìn)行的，這種相關(guān)的法律法規(guī)應(yīng)對(duì)政府及相關(guān)部門在項(xiàng)目采購中需要承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行明確的界定。我國目前公共物品項(xiàng)目的管理仍參照《特許經(jīng)營法》《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》等相關(guān)法律，各地所依據(jù)的多是特許經(jīng)營法，缺乏一整套與公私合作制聯(lián)系密切且具體的法律，況且現(xiàn)有法律并沒有明晰政府在城市社區(qū)公共物品中所承擔(dān)的角色問題，沒有完善的法規(guī)制度顯然無法體現(xiàn)法律的權(quán)威，這必然遲滯了城市社區(qū)公共物品供給機(jī)制的發(fā)展。由于政府部門一直處于主導(dǎo)地位和權(quán)威地位，對(duì)于契約精神認(rèn)識(shí)不足，我國各級(jí)政府在招商引資時(shí)積極承諾，但在完成公共服務(wù)以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)后卻往往不能按照合同約定進(jìn)行支付，尤其是面臨政府換屆、政策調(diào)整時(shí)，政府間推諉責(zé)任的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，損害了社會(huì)資本的利益，造成了信用環(huán)境差的社會(huì)氛圍，這進(jìn)一步說明了當(dāng)下著力于構(gòu)建城市社區(qū)供給機(jī)制有關(guān)的法律制度的緊迫性。

（四）尚未形成有效的監(jiān)管框架

良好的監(jiān)管框架的形成和監(jiān)管能力的執(zhí)行，是工作得以順利開展和完成的重要環(huán)節(jié)。當(dāng)下我國城市社區(qū)公共物品供給機(jī)制中，政府主要負(fù)責(zé)供給相關(guān)的制度安排，同時(shí)還負(fù)責(zé)著對(duì)項(xiàng)目服務(wù)質(zhì)量供給的審核、價(jià)格構(gòu)成的監(jiān)管、項(xiàng)目運(yùn)作過程中的監(jiān)督。政府對(duì)轉(zhuǎn)移經(jīng)營權(quán)的公司進(jìn)行監(jiān)管和資格審查，對(duì)他們間的合同簽訂進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)公共服務(wù)的供給質(zhì)量數(shù)量、供給服務(wù)的安全以及供給服務(wù)的價(jià)格進(jìn)行經(jīng)?；蛘叨ㄆ诘谋O(jiān)管。但是，政府作為監(jiān)管政策的制定者，由于缺乏客觀全面的認(rèn)知，致使監(jiān)管框架既不能保證公共物品的質(zhì)量，又無法保護(hù)有關(guān)利益方的合法權(quán)益，而且，受“官本位”等傳統(tǒng)思想的影響，政府部門在發(fā)揮監(jiān)管作用的同時(shí)，可以單方面違背有關(guān)規(guī)定，從而無法保證法規(guī)的貫徹和執(zhí)行。

同時(shí)，社區(qū)非營利組織由于與社區(qū)公共服務(wù)有著相同或相似的價(jià)值目標(biāo)，以其組織的公益性、非營利性、志愿性、獨(dú)立性宗旨參與社區(qū)公共物品供給的監(jiān)管機(jī)制里來，對(duì)實(shí)現(xiàn)公益資源的有效配置具有重要的意義。但當(dāng)下我國給予社區(qū)非盈利組織參與社區(qū)公共服務(wù)的監(jiān)管權(quán)利有限，在監(jiān)管方面，出現(xiàn)了政府一家獨(dú)大的局面，架空了非盈利組織的監(jiān)管權(quán)利，制約了非盈利組織自由選擇“社區(qū)成員需要，非營利組織所能，政府力所不及”的能力，對(duì)于城市社區(qū)公共物品供給機(jī)制的創(chuàng)新與發(fā)展產(chǎn)生了阻礙作用。

公眾和媒體輿論也是參與監(jiān)管的另一主體，當(dāng)下我國對(duì)于公眾與媒體輿論的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)保護(hù)力度不夠，廣大公眾與媒體無法深入了解政府和經(jīng)營公司的行為，無法真正地成為監(jiān)督經(jīng)營公司和政府的一大力量。由于未能及時(shí)了解到公共物品的供給在建設(shè)和運(yùn)營中的動(dòng)向，因此，公眾和媒體輿論在監(jiān)督政府和經(jīng)營公司的行為這方面有著很大的局限性。如果對(duì)于這些給予公眾和媒體輿論的權(quán)利政府難以真切的落實(shí)，不但不能達(dá)到供給公共服務(wù)的目的，而且對(duì)廣大群眾來說，也始終缺乏透明和陽光，從而進(jìn)一步降低了公共物品供給的質(zhì)量?？梢哉f，在城市社區(qū)公共物品的供給方面，各方面的利益相關(guān)者只有都進(jìn)入了監(jiān)管過程才能形成有效的監(jiān)管模式。

三、運(yùn)用PPP模式完善和創(chuàng)新城市社區(qū)公共物品供給機(jī)制的路徑

（一）打破思想禁錮，合理界定政府供給職責(zé)，加強(qiáng)私人部門參與力度，進(jìn)一步鞏固公私合作

新公共管理理論及實(shí)踐的發(fā)展，推動(dòng)了政府角色的轉(zhuǎn)變，政府從以往社會(huì)的管理者轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)的服務(wù)者，管制型政府也向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，從社會(huì)規(guī)則制定者、監(jiān)管者、裁判的角色轉(zhuǎn)變?yōu)榧仁敲駹I機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)者、監(jiān)督者，又是其合作伙伴，為城市社區(qū)公共物品的供給提供服務(wù)，加大與民眾的互動(dòng)，以提升民眾的滿意度。在公私合作的PPP模式中，政府必須隨著市場(chǎng)化進(jìn)程的推進(jìn)、投融資體制改革而變更其原有職能，進(jìn)行管理體制、運(yùn)作機(jī)制等方面的改革，以便更好地發(fā)揮其掌舵而非劃槳的角色。政府部門應(yīng)積極去挖掘各種潛在的機(jī)會(huì)與私人部門進(jìn)行合作，共同規(guī)劃制定公私合作的目標(biāo)，合理分配資源，確定合作項(xiàng)目的種種安排，以保證項(xiàng)目按照服務(wù)所需的質(zhì)量完成，及時(shí)跟進(jìn)并監(jiān)管，以達(dá)到供給更好的公共服務(wù)、提升民眾滿意度的目的。在“掌舵”把握前進(jìn)方向的同時(shí)，自己也在奮力的“劃槳”。

改革現(xiàn)行政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)，科學(xué)界定各級(jí)政府的職責(zé)與義務(wù)。通過引入PPP模式，確立私人部門合作伙伴，私人部門負(fù)責(zé)的項(xiàng)目涉及建設(shè)、運(yùn)營和維修等，以契約約束為機(jī)制，政府部門應(yīng)向私人部門付費(fèi)作為對(duì)其生產(chǎn)成本的補(bǔ)償和收益的回報(bào)，由于PPP模式的城市社區(qū)公共物品的供給是雙主體供給，有利于實(shí)現(xiàn)政企分開，有利于實(shí)現(xiàn)效率與公平的雙重目標(biāo)。

PPP公私合作制的順利發(fā)展需要各符合條件的私人部門能夠參與到公私合作制之中，以改善以往政府供給公共服務(wù)質(zhì)量差、效益低、資金缺等局面。只有充分利用私人部門多元的技術(shù)優(yōu)勢(shì)、先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)、有力的籌資渠道、高效的辦事效率等優(yōu)勢(shì)才能更好供給優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。政府通過放松市場(chǎng)準(zhǔn)入，開放原有準(zhǔn)入限制，給私人部門以國有企業(yè)、外資企業(yè)同等的待遇，讓各潛在合作者能夠有機(jī)會(huì)參與競(jìng)爭(zhēng)，平等競(jìng)爭(zhēng)，以利于發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的平等性、競(jìng)爭(zhēng)性、法治性、開放性的特色，讓各潛在合作者有能力展示自我，調(diào)動(dòng)私人部門投身公共服務(wù)事業(yè)的積極性，從而激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛力與活力。

（二）創(chuàng)新城市社區(qū)公共物品供給模式，逐步完善相關(guān)政策法規(guī)

1.形成多中心的社區(qū)公共物品供給主體模式，完善城市社區(qū)公共物品多元主體供給。政府在社會(huì)管理中雖然居于主導(dǎo)地位，但不可能包辦一切，在社區(qū)管理中需要充分利用PPP模式的優(yōu)勢(shì)，發(fā)動(dòng)市場(chǎng)，居民乃至非營利組織的積極性，從而培育利益相關(guān)者的良性互動(dòng)關(guān)系。通過科學(xué)定位政府在城市社區(qū)公共物品供給中的角色，達(dá)到糾正政府的越位與缺位的目的；科學(xué)界定供給主體的角色和責(zé)任，明確政府在社區(qū)公共物品供給中要發(fā)揮出資者和規(guī)劃者的作用，徹底改變過去政府總攬一切的做法，通過建立公私合作關(guān)系，形成上下互通結(jié)合的決策機(jī)制，建立多元利益表達(dá)機(jī)制，不斷完善有效供給需求的顯示機(jī)制。

2.政府不斷拓寬供給主體參與渠道，構(gòu)建社區(qū)公共物品供給決策的民主機(jī)制。政府要積極拓寬其它供給主體參與的渠道和途徑，合理運(yùn)用PPP模式，堅(jiān)持以社區(qū)需求本位原則，積極扶持私人資本的發(fā)展，從社區(qū)的客觀實(shí)際出發(fā)，通過建立激勵(lì)機(jī)制和產(chǎn)權(quán)保護(hù)，允許并鼓勵(lì)私營企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營社區(qū)公共物品，加強(qiáng)私營企業(yè)在公共物品供給中的作用，通過不斷調(diào)動(dòng)私人企業(yè)參與的積極性，為市場(chǎng)提供公共物品創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，增強(qiáng)政府與其之間的良性互動(dòng)，提高城市社區(qū)公共物品供給的效率與質(zhì)量。在城市社區(qū)公共物品供給機(jī)制中引進(jìn)PPP模式，則必然要重視公共物品供給決策的民主機(jī)制，一是要建立多元的利益表達(dá)機(jī)制，兼顧政府與市場(chǎng)的利益；二是建立有效的協(xié)商民主機(jī)制，政府與市場(chǎng)通過平等協(xié)商來使自己主體利益的合理訴求得到尊重；三是擴(kuò)大參與主體的包容性，通過聚合不同階層、不同利益的人們的合理合法的觀點(diǎn)和需求，在公共利益最大化基礎(chǔ)上達(dá)成廣泛的共識(shí)。

3.健全完善PPP模式政策法規(guī)，增強(qiáng)運(yùn)作高效性和規(guī)范性。政府缺少法制精神和契約精神是影響社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的重要原因。在政策和法律層面加大對(duì)PPP模式的扶持力度，將一些有益的措施加以制度化、法律化，保障市場(chǎng)化過程的規(guī)范化，便于政府監(jiān)督和控制。這就需要政府供給有力的制度，減少不必要的成本和風(fēng)險(xiǎn)因素，防止合作方的弄虛作假和腐敗行為。通過建立完善的法律制度，對(duì)政府的職責(zé)進(jìn)行明確規(guī)定，制定相關(guān)政府部門及負(fù)責(zé)人違約行為的懲罰措施，并將政府部門及個(gè)人的違約情況納入政府部門的年度工作情況審核，由上級(jí)政府進(jìn)行監(jiān)管和鞭策，而且政府部門需定期對(duì)PPP項(xiàng)目的進(jìn)展情況進(jìn)行社會(huì)公示，滿足人們的知情權(quán)并對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督。PPP項(xiàng)目是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及面寬廣，法律關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，因此需要系統(tǒng)的法律法規(guī)對(duì)其加以規(guī)范，例如政府應(yīng)抓緊研究公共物品供給的投融資、建設(shè)、運(yùn)營、后期管理等各方面PPP運(yùn)作的標(biāo)準(zhǔn)化操作流程，完善具體可操作的PPP投融資管理法律法規(guī)，確保項(xiàng)目參與各方的談判有章可循，PPP模式的適用范圍、設(shè)立程序、權(quán)利與義務(wù)、投招標(biāo)程序等都應(yīng)在法律范圍之內(nèi)，只有這樣才能促進(jìn)政府與市場(chǎng)合作的順利進(jìn)行，提高供給效率。

4.建立科學(xué)合理的公共服務(wù)監(jiān)管和績(jī)效評(píng)價(jià)體系?？?jī)效評(píng)估是PPP項(xiàng)目運(yùn)作中的重要環(huán)節(jié)，對(duì)于保證公共利益的實(shí)現(xiàn)、激勵(lì)參與熱情和實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新都有積極意義?？紤]到城市社區(qū)公共物品的特性，應(yīng)該兼顧效率與公平，建立科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。在我國，由于公共服務(wù)的量化標(biāo)準(zhǔn)難以確定、評(píng)估客體的責(zé)任還存在模糊之處等因素，目前在公正客觀的評(píng)估PPP項(xiàng)目上還需要進(jìn)一步完善。

從監(jiān)督的主體來說，首先，政府作為公共服務(wù)的天然供給者，是政策的制定者，對(duì)公共服務(wù)的質(zhì)量承擔(dān)主要責(zé)任，政府必然要對(duì)自己挑選的合作者進(jìn)行監(jiān)督、考核，確保他們的行為符合公共利益。對(duì)于達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)、不能提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的企業(yè)給予警告、限期整改，如果狀況得不到改善則可以降低其資質(zhì)，必要時(shí)更換合作伙伴。其次，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，企業(yè)是最重要的市場(chǎng)主體，企業(yè)能否按時(shí)按量履約，決定著市場(chǎng)可否正常運(yùn)行。在企業(yè)內(nèi)部往往設(shè)有專門的監(jiān)管部門，對(duì)自身的履約情況進(jìn)行實(shí)時(shí)的跟蹤評(píng)價(jià)，及時(shí)糾正偏差，確保高質(zhì)量回應(yīng)顧客的需求，提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。再次，非營利組織是以公益為目的成立的，能較公正地進(jìn)行評(píng)價(jià)，不但具有很強(qiáng)的自律性，而且某些非營利組織具有很強(qiáng)的律他性，比如通過制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范本行業(yè)企業(yè)的行為。作為公共服務(wù)提供的參與方，非營利組織可以通過自身的優(yōu)勢(shì)對(duì)整個(gè)體系進(jìn)行監(jiān)管和評(píng)價(jià)，確保公共服務(wù)的高效提供。最后，由于公眾是公共服務(wù)的最終消費(fèi)者，公眾的評(píng)價(jià)應(yīng)該是最為客觀和重要的。通過搭建有效的公共服務(wù)合作平臺(tái)，滿足公民需求可以直接傳遞到政府。政府搭建的平臺(tái)可以在一定范圍內(nèi)更深入、細(xì)致地滿足公共服務(wù)需求，并且在提供公共服務(wù)過程中，公民對(duì)于政府行為的監(jiān)督也更為直接。因此，開辟有效的信息反饋通道，讓公眾的意見傳遞到公共服務(wù)提供者，并把公眾的評(píng)價(jià)作為考核的一個(gè)重要指標(biāo)。另外，還可以嘗試探索建立獨(dú)立于PPP參與方外的第三方監(jiān)管評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。相比于參與者的相互監(jiān)督或者自我監(jiān)督，第三方機(jī)構(gòu)可以克服既是參與者又是評(píng)估者的弊病，能夠從更加客觀、公正的角度進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)。

從監(jiān)督和評(píng)價(jià)的內(nèi)容來說，應(yīng)制定標(biāo)準(zhǔn)化的評(píng)估體系，保證評(píng)估的一致性和有效性。評(píng)估內(nèi)容具體應(yīng)包含服務(wù)提供主體的基本素質(zhì)、服務(wù)接受者的滿意度、服務(wù)合作方式的有效性，服務(wù)的社會(huì)效益等。在確定評(píng)估的具體指標(biāo)后進(jìn)行量化，給每個(gè)指標(biāo)賦以確定的權(quán)重，使評(píng)估的結(jié)果具有可比性和實(shí)用性。在評(píng)估的過程中，堅(jiān)持公開、公平、公正的原則，評(píng)估的主體、過程和結(jié)果都應(yīng)該全面公開，尤其是評(píng)估報(bào)告的公開，以達(dá)到持續(xù)激勵(lì)的效果。

（三）拓展PPP模式應(yīng)用于城市社區(qū)公共物品供給機(jī)制的融資渠道，加快專業(yè)人才培養(yǎng)

1.積極拓寬PPP模式的融資渠道，提供創(chuàng)新性融資平臺(tái)。積極拓寬PPP模式的融資渠道對(duì)城市社區(qū)公共物品供給機(jī)制的發(fā)展具有積極的促進(jìn)作用。如果政府允許保險(xiǎn)基金、社?；?、住房基金等大型基金在公共物品領(lǐng)域的投資，將證券市場(chǎng)的相關(guān)政策向公共物品行業(yè)傾斜等，那么將大大拓展PPP模式的融資領(lǐng)域。同時(shí)，政府可建立創(chuàng)新性融資平臺(tái)，聯(lián)合各級(jí)政府拓寬融資渠道，吸引社會(huì)資本，引導(dǎo)非財(cái)政資金投入，降低融資成本，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)。

2.加強(qiáng)識(shí)別PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)，建立針對(duì)性強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制。對(duì)于城市社區(qū)公共物品供給機(jī)制中引入PPP模式是否能取得較大的成績(jī)很大程度上依賴于正確的風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)以及合理分配。因?yàn)樵赑PP項(xiàng)目中，對(duì)于投資者而言，最關(guān)心的問題是如何規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，只有具備了合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制才能吸引足夠的資金參與到公共服務(wù)的建設(shè)中來。要保證PPP項(xiàng)目的順利進(jìn)行，我們首先要總結(jié)國內(nèi)外PPP項(xiàng)目建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合PPP模式的特征，對(duì)PPP模式運(yùn)行中潛在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行梳理，并且深入分析風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因，制定PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)照表，為政府及企業(yè)進(jìn)行PPP項(xiàng)目時(shí)提供參考，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別意識(shí)。但是由于政府是公共物品供給的最終所有者也是風(fēng)險(xiǎn)的最終承擔(dān)者，所以在私人企業(yè)或社會(huì)資本遇到發(fā)展的瓶頸時(shí)應(yīng)主動(dòng)予以幫助，為企業(yè)分擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)。

3.加快培養(yǎng)PPP項(xiàng)目投融資專業(yè)人才。PPP模式在城市社區(qū)公共物品供給中的實(shí)施是一個(gè)理論與實(shí)踐相結(jié)合的過程，PPP融資模式復(fù)雜，涉及到法律、金融、財(cái)務(wù)等方面的知識(shí)，涉及招投標(biāo)、談判、監(jiān)督、管理等諸多過程，程序復(fù)雜，專業(yè)性較強(qiáng)，需培養(yǎng)專業(yè)的PPP項(xiàng)目管理人才。一方面要加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有相關(guān)專業(yè)人員的培養(yǎng)，增強(qiáng)員工自身的專業(yè)素質(zhì)和綜合素質(zhì)?？啥ㄆ诮M織員工的培訓(xùn)，使其掌握最新的管理理論和方法；開展地區(qū)間的相互學(xué)習(xí)和經(jīng)驗(yàn)交流，汲取本行業(yè)領(lǐng)先單位的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。另一方面必須加大相關(guān)專業(yè)人才和管理技術(shù)的引進(jìn)力度，完善選人、用人、留人和育人的人力資源機(jī)制，保證高素質(zhì)人才進(jìn)得來、留得下。選賢任能根據(jù)人才的能力和綜合素質(zhì)，而不是資歷，對(duì)于有能力的年輕人才要大膽任用；收入分配與績(jī)效考核掛鉤，對(duì)于高績(jī)效者提供有競(jìng)爭(zhēng)力的薪酬，增強(qiáng)員工對(duì)卓越品質(zhì)的追求；建立優(yōu)勝劣汰的用人機(jī)制，使“能者上，庸者下”，保證人員的合理流動(dòng)。

四、結(jié)語

黨的十八大報(bào)告提出，加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面推進(jìn)一體化，堅(jiān)持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。然而我國的城鎮(zhèn)化道路建設(shè)非一朝一夕可成，其中財(cái)政資金短缺將會(huì)成為城鎮(zhèn)化道路中公共物品供給機(jī)制發(fā)展的一大阻力。但與此同時(shí)市場(chǎng)化程度的不斷加深、“PPP模式”的出現(xiàn)為城鎮(zhèn)化的建設(shè)帶來一股新氣象。在城市社區(qū)公共物品供給機(jī)制中引入PPP模式，只有從法律、政策、機(jī)制上引導(dǎo)，開拓意識(shí)，與時(shí)俱進(jìn)，才能不斷完善與公私合作相關(guān)的法律法規(guī)、理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，合理定位政府職能；才能不斷創(chuàng)新完善城市社區(qū)公共物品供給機(jī)制，拓展融資渠道，建立科學(xué)合理公共服務(wù)的監(jiān)管和績(jī)效評(píng)價(jià)體系；才能促進(jìn)民眾的積極參與，加強(qiáng)專業(yè)人才的培養(yǎng)，形成多元主體合法、高效的共同治理；才能充分調(diào)動(dòng)各種可用社會(huì)資本的積極性，在政府與市場(chǎng)平等協(xié)商，合作共贏的良性關(guān)系的互動(dòng)下，提高城市社區(qū)公共物品供給的質(zhì)量和效率。

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