行政訴訟若干疑難問(wèn)題

陳見(jiàn)

摘要：行政訴訟在調(diào)解方面上的適用，一直是理論界的爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，而在行政審判方面上的調(diào)解，又是一個(gè)公開(kāi)的秘密了。近年來(lái)理論界對(duì)行政訴訟調(diào)解進(jìn)行了大量的研究。雖然新《行政訴訟法》擴(kuò)大了對(duì)行政案件調(diào)解的適用范圍，但是仍然存在一守的問(wèn)題，沒(méi)有給予行政調(diào)解制度足夠的發(fā)揮空間，本文主要針對(duì)行政訴訟調(diào)解的可行性進(jìn)行思辨，旨在理清行政訴訟調(diào)解的范圍，為完善行政訴訟調(diào)解制度提出一些可行性建議。

關(guān)鍵詞：行政訴訟；調(diào)解熱點(diǎn)；問(wèn)題探討

隨著社會(huì)的發(fā)展，公民法律意識(shí)的不斷增強(qiáng)，行政訴訟法作為三大糾紛解決的主要法律之一，在維護(hù)民眾利益，監(jiān)督政府行政中發(fā)揮著重要的作用，但在中國(guó)法治建設(shè)的進(jìn)程中，法官、行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人是行政訴訟中三個(gè)不可缺少的主體，有著共同的社會(huì)基礎(chǔ)和價(jià)值理念，這是倡導(dǎo)和諧行政訴訟模式的關(guān)鍵。。雖然新《行政訴訟法》在內(nèi)容上與俱進(jìn)，更加社會(huì)主義法制理念，但是仍有很多疑難問(wèn)題有待解決。本文針對(duì)當(dāng)前行政訴訟中訴訟調(diào)解問(wèn)題進(jìn)行思辨。

一、調(diào)解、和解、協(xié)調(diào)、協(xié)調(diào)和解等概念適用問(wèn)題的思辨

首先，我們需要在概念上消除目前的混亂狀況，只有形成一個(gè)穩(wěn)健的法律概念，才能構(gòu)建出一套完整的行政訴訟調(diào)解制度。而在現(xiàn)實(shí)的法律實(shí)踐中，人們對(duì)于行政訴訟中的“調(diào)解”還存在不同的理解，有一些人認(rèn)為是調(diào)解，而還有一些人認(rèn)為是和解。而最近，甚至還出現(xiàn)了協(xié)調(diào)和協(xié)調(diào)和解的概念。關(guān)于行政訴訟中的“調(diào)解”的概念，很多學(xué)者認(rèn)為，行政訴訟調(diào)解是法院調(diào)解，即在人民法院審判組織的主持下，兩方為了達(dá)到雙贏的目的，通過(guò)商量后，達(dá)成協(xié)議，然后在人民法院的主持之下，訴訟的流程結(jié)束。為什么會(huì)出現(xiàn)多種理解呢，其主要原因還是人們?yōu)榱艘?guī)避現(xiàn)行行政訴訟法的禁止性規(guī)定而有意為之。

本人認(rèn)為使用“調(diào)解”一詞比較合適，因?yàn)閺拈L(zhǎng)期的理論研究和實(shí)踐探索而得到的，理論上行政訴訟的調(diào)解問(wèn)題已經(jīng)不會(huì)有障礙了，所以說(shuō)，我們還是使用“調(diào)解”比較合適，其原因如下：

第一，調(diào)解符合我們的用語(yǔ)習(xí)慣；

第二，調(diào)解這個(gè)詞語(yǔ)的使用，與《行政訴訟法》中的解釋是相符的。

第三，不管是和解、協(xié)調(diào)，還是協(xié)調(diào)和解，一旦他們與法院掛鉤，那么他們的性質(zhì)就是調(diào)解。而說(shuō)具體點(diǎn)，行政訴訟中的調(diào)解所指的就是，由法庭主持的行政訴訟程序，原告和被告都是基于自愿的原則，而且在不違反法律法規(guī)的前提下，雙方達(dá)成協(xié)議，且由法庭認(rèn)可的訴訟程序。

第四，行政訴訟中的調(diào)解針對(duì)的是標(biāo)準(zhǔn)的訴訟程序。

第五、行政訴訟中的調(diào)解是訴訟程序的一部分。因此，如果調(diào)解的協(xié)議一旦達(dá)成了的話，那么就具有了終結(jié)訴訟權(quán)利的法律效力，而且對(duì)當(dāng)事人的法律效力也是同等的。

二、行政訴訟調(diào)解事項(xiàng)的范圍確定問(wèn)題的思辨

我國(guó)現(xiàn)行的行政訴訟法是1989年4月4日第七屆全國(guó)人大第二次會(huì)議通過(guò)，并于1990年10月1日起正式施行的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）。根據(jù)2014年11月1日《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的決定》修訂，自2015年5月1日起施行。第六十條規(guī)定：人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。但是，行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解。調(diào)解應(yīng)當(dāng)遵循自愿、合法原則，不得損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益。

行政訴訟不同于民事訴訟，其最大的不同在于一方當(dāng)事人恒為行政機(jī)關(guān)，因而行政訴訟調(diào)解也有其自身的特殊性。這具體體現(xiàn)在：其一，行政訴訟調(diào)解內(nèi)容上的受限性。行政訴訟的被告一方永遠(yuǎn)是行政機(jī)關(guān)，其所處分的權(quán)利是行政權(quán)，是國(guó)家公權(quán)力，必須被嚴(yán)格限定在法定范圍之內(nèi)。行政機(jī)關(guān)只能在其法定自由裁量權(quán)限范圍內(nèi)接受調(diào)解，變更或撤銷(xiāo)被訴具體行政行為，不享有對(duì)任何行政案件都進(jìn)行任意處分的權(quán)利。第二，行政訴訟調(diào)解的當(dāng)事人地位上的不平等性。行政訴訟的當(dāng)事人一方是行政機(jī)關(guān)，另一方是普通自然人、法人或其他組織，當(dāng)事人雙方的實(shí)力相差較大，具有天然的不平等性。因此，行政訴訟調(diào)解的程序設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)更加注重對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利的保護(hù)。第三，行政訴訟調(diào)解多涉及國(guó)家利益和公共利益。行政訴訟的一方當(dāng)事人是行政機(jī)關(guān)，行政糾紛是有關(guān)具體行政行為的糾紛，以公法上的權(quán)利義務(wù)為內(nèi)容，這多數(shù)牽涉到國(guó)家利益和公共利益。而民事訴訟調(diào)解與公法不產(chǎn)生任何聯(lián)系，只產(chǎn)生私法意義。第四，法院對(duì)行政訴訟調(diào)解的程序和內(nèi)容的較強(qiáng)監(jiān)督性。行政訴訟調(diào)解中，法院除要盡量化解雙方的行政糾紛外，還要對(duì)被訴具體行政行為進(jìn)行合法性審查，對(duì)訴訟調(diào)解的程序進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行審查確認(rèn)，以為保護(hù)處于弱勢(shì)地位的行政相對(duì)人權(quán)利和公共利益。

所謂行政案件不適用調(diào)解，是指法院在審理行政案件時(shí)，既不能把調(diào)解作為行政訴訟過(guò)程中的一個(gè)必經(jīng)階段，也不能把調(diào)解作為一種結(jié)案方式，而只能就具體行政行為是否符合事實(shí)、是否符合法律規(guī)定作出裁判。也就是說(shuō)，該條規(guī)定包涵三層意思：第一，人民法院在審理行政案件的過(guò)程中，不能為了解決糾紛而主動(dòng)召集雙方當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解；第二，不能把調(diào)解活動(dòng)作為行政訴訟的一個(gè)環(huán)節(jié)；第三，不能以調(diào)解方式結(jié)案。該規(guī)定將行政案件徹底擋在了訴訟調(diào)解的大門(mén)之外。隨后最高人民法院發(fā)布的相關(guān)司法解釋，包括《關(guān)于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的意見(jiàn)（試行）》、《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》也都沒(méi)有給予行政案件可以進(jìn)行訴訟調(diào)解的任何機(jī)會(huì)。事實(shí)上，在現(xiàn)實(shí)生活中，存在著很多可以通過(guò)調(diào)解來(lái)解決的行政訴訟案件。在目前的學(xué)術(shù)界中，大部分的專家學(xué)者都認(rèn)為，行政訴訟調(diào)解的適用范圍除了已經(jīng)明確規(guī)定的行政賠償訴訟案件外，最重要的還是由行政主體為主的行政案件。

筆者認(rèn)為在確定行政訴訟調(diào)解范圍時(shí)，不能再固守原來(lái)的觀點(diǎn)。相反，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持這樣的理解：“行政訴訟中法院促成原被告雙方“和解”是否合法并不必然取決于被告是否享有自由裁量權(quán)，而是取決于被告用以換取‘和解的‘妥協(xié)或‘讓步是否合法，是否在被告的法定權(quán)限之內(nèi)?！?/p>

建行之有效的行政訴訟調(diào)解制度，除了上述立足于操作層面所探討的幾個(gè)問(wèn)題外，行政訴訟的價(jià)值定位以及法院在調(diào)解中的地位和作用，則是我們?cè)谔接懶姓V訟中的調(diào)解制度時(shí)值得進(jìn)一步探討的更為基礎(chǔ)性的問(wèn)題。

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