完善主體功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

謝超

主體功能區(qū)規(guī)劃是推進(jìn)人口、經(jīng)濟(jì)和資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的重要政策。隨著主體功能區(qū)政策在國家和地方各個層面的推進(jìn)，建立有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，平衡區(qū)域間的利益，調(diào)動各方積極性成為亟須解決的問題。本文基于儀征市生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的現(xiàn)狀和問題，提出建立“橫向”補(bǔ)償機(jī)制、對生態(tài)保護(hù)區(qū)域的公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵤┭a(bǔ)償、不同功能區(qū)之間互助合作等政策建議，旨在探索推進(jìn)主體功能區(qū)政策貫徹落實以及區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展的路徑。

一、實施主體功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋匾?/p>

在過去很長一段時間內(nèi)，我國主要以經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和規(guī)模作為政府績效的評價標(biāo)準(zhǔn)，這種評價機(jī)制忽視了各區(qū)域資源與環(huán)境承載力差異的實際狀況，在引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時付出了高昂的環(huán)境代價，也使整個國土資源開發(fā)處于混亂的局面?！爸黧w功能區(qū)規(guī)劃的出臺旨在對各區(qū)域開發(fā)利用資源起到導(dǎo)向作用，從區(qū)域空間開發(fā)適宜性的角度，根據(jù)資源環(huán)境的承載力、現(xiàn)有開發(fā)密度和未來的發(fā)展?jié)摿?，將區(qū)域劃分為具有特定主體功能定位的不同空間單元，防止強(qiáng)調(diào)短期效益而造成重復(fù)開發(fā)、資源浪費以及人與自然的關(guān)系失和?！盵1] 2011年6月公布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域四大主體功能區(qū)。2014年2月發(fā)布的《江蘇省主體功能區(qū)規(guī)劃（2011-2020年）》提出要構(gòu)建高效、集約、均衡、永續(xù)發(fā)展的美好江蘇。依據(jù)國家和省主體功能區(qū)規(guī)劃要求，2015年7月，揚州市出臺了《揚州市主體功能區(qū)實施規(guī)劃》（以下簡稱“揚規(guī)劃”），對儀征市提出主體功能定位發(fā)展方向和管制要求。在“揚規(guī)劃”中，對儀征的主體功能定位是重點開發(fā)區(qū)域，同時，對儀征各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主體功能定位進(jìn)行了細(xì)分，其所轄的真州鎮(zhèn)、青山鎮(zhèn)、新城鎮(zhèn)、新集鎮(zhèn)、大儀鎮(zhèn)為重點開發(fā)區(qū)域，陳集鎮(zhèn)、馬集鎮(zhèn)、劉集鎮(zhèn)、月塘鎮(zhèn)為限制開發(fā)區(qū)域。（如圖1）

在圖1中，儀征市被列為重點開發(fā)和優(yōu)先開發(fā)范圍的區(qū)域大多屬于經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而被列為限制開發(fā)和禁止開發(fā)范圍的區(qū)域則多為經(jīng)濟(jì)相對欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。限制和禁止開發(fā)區(qū)域的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，財政收入較低，在基本公共服務(wù)供給方面，形勢本來就比較嚴(yán)峻，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會福利事業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生保障、基礎(chǔ)教育的發(fā)展水平都落后于全市的平均水平。隨著主體功能區(qū)的推進(jìn)，限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)，尤其是工業(yè)開發(fā)受到限制或者禁止，可能會喪失許多發(fā)展機(jī)會，付出“機(jī)會成本”，這無疑會使這些地區(qū)的基本公共服務(wù)更加困難；再者，一個區(qū)域生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、修復(fù)與重建等需要大量資金投入，單靠這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的財力投入很難滿足要求；同時，生態(tài)環(huán)境又是一種公共品，一個區(qū)域生態(tài)環(huán)境的積極變化會給相鄰區(qū)域帶來生態(tài)利益。在這種情況下，我們必須在主體功能區(qū)規(guī)劃的框架下建立有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，合理體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境這一公共品的價值，統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在的問題

目前，儀征市在全市范圍內(nèi)實施的生態(tài)補(bǔ)償政策只有《儀征市生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付的資金管理辦法》（以下簡稱“市辦法”），主要根據(jù)《江蘇省生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付暫行辦法》（以下簡稱“省辦法”） 制定，而其他的補(bǔ)償政策和實踐，多從“部門”的“扶貧”角度出發(fā)，無法很好地體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境這一公共品的價值，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)減少破壞行為，增加環(huán)保行為的激勵作用還不夠；同時，區(qū)域間的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚未完全建立，生態(tài)服務(wù)的受益區(qū)補(bǔ)償動力不夠，而生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)提供生態(tài)保護(hù)的驅(qū)動力也不足。

（一）市級層面上的生態(tài)補(bǔ)償資金沒有實現(xiàn)有效覆蓋，全市生態(tài)補(bǔ)償統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制尚未有效建立，生態(tài)補(bǔ)償?shù)摹安块T”色彩強(qiáng)烈?！笆修k法”中雖然指出在現(xiàn)有省級各項環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)專項資金的基礎(chǔ)上，探索建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，但在實踐中還存在以下問題：其一，儀征市由市政府主導(dǎo)實施的生態(tài)補(bǔ)償文件僅僅為“市辦法”，并且在“市辦法”中，生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ο髢H僅局限于銅山省級森林公園、揚州西郊省級森林公園、棗林灣有機(jī)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)等十個紅線區(qū)域，總面積209.61平方公里，而不在紅線區(qū)域名錄里的其他生態(tài)保護(hù)區(qū)域，則無法獲得這項資金補(bǔ)償。顯然，市級層面上的生態(tài)補(bǔ)償資金并沒有實現(xiàn)生態(tài)保護(hù)區(qū)域的全覆蓋。其二，其他各項生態(tài)補(bǔ)償資金分散在農(nóng)業(yè)、水利、國土等部門，比如林業(yè)部門主要對全市的公益林進(jìn)行資金補(bǔ)償，水利部門對全市的河流、飲用水源等進(jìn)行資金補(bǔ)償，國土部門對全市的耕地進(jìn)行資金補(bǔ)償。但是，這些部門的補(bǔ)償資金都是上級部門對下級部門的直接撥付，并沒有特別突出各部門在主體功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償方面承擔(dān)的具體職責(zé)；同時，由于缺乏全市生態(tài)補(bǔ)償統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制，政府各有關(guān)部門之間只能各行其是，難以實現(xiàn)由部門單一補(bǔ)償向區(qū)域綜合補(bǔ)償轉(zhuǎn)變。

（二）生態(tài)補(bǔ)償資金來源單一，僅僅依靠中央和省級的“縱向”生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付資金，沒有建立“橫向”的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。其一，根據(jù)“省辦法”規(guī)定，省級財政每年根據(jù)年度財力情況安排一定額度的生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付資金。同時各市、縣要整合相關(guān)專項資金，增加本級財政投入。但是目前儀征市市鎮(zhèn)兩級政府因為自身財力限制等原因，并未安排相關(guān)財政投入到生態(tài)補(bǔ)償專項資金中，生態(tài)補(bǔ)償資金來源僅僅依靠單一的“縱向”財政轉(zhuǎn)移支付形式，生態(tài)補(bǔ)償資金總量不足。其二，沒有體現(xiàn)生態(tài)保護(hù)責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一原則。如向大氣排放污染物者以及水資源利用者應(yīng)該承擔(dān)的生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任并沒有在實踐中得到落實。生態(tài)保護(hù)受益區(qū)域應(yīng)該向生態(tài)保護(hù)區(qū)域提供生態(tài)補(bǔ)償，即“受益者付費、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償”的“橫向”補(bǔ)償機(jī)制并沒有實現(xiàn)。

（三）生態(tài)補(bǔ)償資金全部用于生態(tài)紅線區(qū)域內(nèi)的環(huán)境保護(hù)和生態(tài)修復(fù)，沒有明確生態(tài)保護(hù)區(qū)域內(nèi)的公共服務(wù)和民生支出部分。限制和禁止開發(fā)區(qū)域為了保障主體功能區(qū)發(fā)展，犧牲自身的經(jīng)濟(jì)利益，發(fā)揮生態(tài)安全的作用，給這些區(qū)域提供均等化的基本公共服務(wù)，是合理的，也是必需的。但是目前生態(tài)補(bǔ)償資金“?？顚Ｓ谩钡臉?biāo)簽，使得這些限制和禁止開發(fā)區(qū)域的居民在基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療、社會保障等方面難以得到應(yīng)有的補(bǔ)償。

三、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的創(chuàng)新

針對存在的問題，應(yīng)該進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的創(chuàng)新。

（一）生態(tài)補(bǔ)償資金的來源，不能僅依賴中央和省級轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)償資金，同時還要建立“橫向”的補(bǔ)償機(jī)制。國務(wù)院辦公廳在2016年4月頒布《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》（國辦發(fā)〔2016〕31號）指出：“誰受益，誰補(bǔ)償”是生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t之一，但在實踐中，“誰受益，誰補(bǔ)償”的機(jī)制多年來并沒有建立起來?！皺M向”補(bǔ)償?shù)膶崿F(xiàn)還要依賴于“縱向”化操作。具體到市級操作層面，也就是應(yīng)該由市政府成立生態(tài)補(bǔ)償評估組，根據(jù)優(yōu)化和重點開發(fā)區(qū)域受益的程度定出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，作為橫向財政轉(zhuǎn)移的基數(shù)，各轄區(qū)應(yīng)承擔(dān)的生態(tài)補(bǔ)償資金可以由市財政分年度下達(dá)集中計劃，在限定期限內(nèi)匯繳至指定的賬戶，由市政府統(tǒng)籌使用?？梢越梃b鎮(zhèn)江市的先進(jìn)做法，建立“生態(tài)補(bǔ)償資金池”。資金池的資金來源主要有：（1）中央、省級下達(dá)的生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付資金；（2）市級財政每年安排的生態(tài)補(bǔ)償專項資金；（3）所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年繳納的本級生態(tài)補(bǔ)償資金；（4）新引進(jìn)的對生態(tài)環(huán)境有影響的重大產(chǎn)業(yè)投資項目稅金。同時還應(yīng)該規(guī)定，如若各鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能及時匯繳本級的生態(tài)補(bǔ)償資金，將采取財政結(jié)算扣繳，抵頂相關(guān)?？畹姆绞接枰詣澽D(zhuǎn)，并取消該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的生態(tài)補(bǔ)償資金的分配資格。

（二）生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容不僅要有用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)、修復(fù)生態(tài)的部分，還要有用于生態(tài)保護(hù)區(qū)域的基本公共服務(wù)和民生支出的部分。不管是“市辦法”中對于生態(tài)紅線區(qū)域中的補(bǔ)助，還是各部門中對于不同領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)助，都僅僅把目光放在生態(tài)保護(hù)和生態(tài)修復(fù)上，要求“?？顚Ｓ谩?，并沒有考慮生態(tài)保護(hù)區(qū)域的發(fā)展性需求。我們要明確的一點是，生態(tài)補(bǔ)償不僅僅是補(bǔ)償環(huán)境，更主要的是要補(bǔ)償生態(tài)保護(hù)區(qū)域里的居民。所以生態(tài)補(bǔ)償工作，在明確生態(tài)保護(hù)和生態(tài)修復(fù)這些重點補(bǔ)償內(nèi)容之外，還要留出資金用于基礎(chǔ)性的補(bǔ)償，這個基礎(chǔ)性的補(bǔ)償就是用來支持生態(tài)保護(hù)區(qū)域?qū)崿F(xiàn)公共服務(wù)均等化。建議拿出生態(tài)補(bǔ)償資金總額的30%，用于對環(huán)境保護(hù)任務(wù)比較重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施財力轉(zhuǎn)移支付，平衡各項財政收支。這里需要強(qiáng)調(diào)的是，基礎(chǔ)性補(bǔ)償應(yīng)重點用于主體功能區(qū)內(nèi)生態(tài)保護(hù)區(qū)域的公共服務(wù)及民生支出，不得用于市、鎮(zhèn)、村委員會干部的工資、津貼、獎金和福利補(bǔ)助，也不允許用于安排“三公”等行政管理性支出。同時市財政局也要牽頭各職能部門對補(bǔ)償資金實行定期的檢查和考評，防止違反財務(wù)規(guī)定，弄虛作假，擠占挪用生態(tài)補(bǔ)償資金的行為。

（三）生態(tài)補(bǔ)償?shù)男问讲荒軆H是單純地給予資金補(bǔ)償，還可以在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、共建園區(qū)等形式上給予補(bǔ)償。單純依靠收繳生態(tài)補(bǔ)償資金對生態(tài)保護(hù)區(qū)域進(jìn)行補(bǔ)償，不僅會挫傷重點開發(fā)區(qū)域的發(fā)展積極性，走向另一種“不公平”的局面，也會使生態(tài)保護(hù)區(qū)域失去發(fā)展的主觀能動性。所以生態(tài)補(bǔ)償在形式上不能單純給予資金補(bǔ)償，而要讓不同的功能區(qū)在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、共建園區(qū)上能夠?qū)崿F(xiàn)合作，調(diào)動起各方的積極性?！皳P規(guī)劃”中指出，在限制開發(fā)區(qū)域的發(fā)展引導(dǎo)上，要實現(xiàn)工業(yè)集中區(qū)控制發(fā)展，整合撤并，鼓勵發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”。“飛地經(jīng)濟(jì)”是指一定的行政轄區(qū)內(nèi)，打破行政區(qū)劃限制，把項目放到行政不相隸屬的重點開發(fā)區(qū)域?qū)嵤ㄟ^規(guī)劃、建設(shè)、管理和利益分配、項目引導(dǎo)等合作機(jī)制，實現(xiàn)區(qū)域互利共贏的發(fā)展模式，對于推動集約高效發(fā)展、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)具有十分重要的意義。儀征市“飛入地”主要指新集鎮(zhèn)、新城鎮(zhèn)、真州鎮(zhèn)、青山鎮(zhèn)、大儀鎮(zhèn)等《揚州市主體功能區(qū)規(guī)劃》中明確的重點開發(fā)區(qū)域，“飛出地”主要指陳集鎮(zhèn)、劉集鎮(zhèn)、馬集鎮(zhèn)、月塘鎮(zhèn)等經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間受到限制而自愿進(jìn)入“飛入地”落戶建設(shè)項目的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。就儀征而言，市委、市政府也高度重視“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展。2009年、2012年，兩次出臺文件，鼓勵全市招商引資項目進(jìn)入園區(qū)建設(shè)，這兩個辦法實施以后，劉集鎮(zhèn)、月塘鎮(zhèn)與汽車園也有過成功的實踐案例。例如，怡麗科姆項目，總投資1.2億元，由月塘鎮(zhèn)2012年引進(jìn)，2013年落戶汽車園。月塘鎮(zhèn)與汽車園簽訂合作協(xié)議，由市政府鑒證。合作協(xié)議明確，雙方“用土地指標(biāo)換項目落地”，月塘鎮(zhèn)給汽車園70畝土地指標(biāo)，汽車園給月塘鎮(zhèn)40畝建設(shè)用地。項目所有成本由月塘鎮(zhèn)承擔(dān)，項目稅收都?xì)w月塘鎮(zhèn)。目前，該項目已建成使用廠房2.3萬平方米，與南京工業(yè)大學(xué)、韓國LG公司戰(zhàn)略合作。去年實現(xiàn)開票銷售5000多萬、利稅356萬，在“新三板”成功掛牌。可以說，這個項目實現(xiàn)了園區(qū)、鎮(zhèn)、項目三方共贏。但是，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、園區(qū)認(rèn)識還不到位，加上政策力度還不夠大，類似這樣的成功例子還不多。針對這種情況，下一步要結(jié)合主體功能區(qū)規(guī)劃，推出更多促進(jìn)“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的相關(guān)文件和配套措施。首先，“飛出地”要將一定規(guī)模的工業(yè)項目或者不符合主體功能定位的項目，飛出到“飛入地”園區(qū)集中發(fā)展；同時鼓勵“飛出地”到園區(qū)設(shè)立“區(qū)中園”，通過招商引資、投融資等方式到“飛地經(jīng)濟(jì)”園區(qū)投資建設(shè)新項目，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對“飛出地”撤并或新引進(jìn)“飛出地”的項目形成的財力，雙方按一定比例分成，并且一律納入各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政績考核；最后應(yīng)扶持“飛出地”大力發(fā)展山林經(jīng)濟(jì)、涉水產(chǎn)業(yè)、勞動密集型產(chǎn)業(yè)等生態(tài)友好型產(chǎn)業(yè)，讓生態(tài)文明建設(shè)與群眾致富緊密結(jié)合起來，從而推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心競爭力。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳雯，段學(xué)軍，陳江龍等.空間開發(fā)功能區(qū)劃的方法[J].地理學(xué)報，2004（S1）：53～58.

（作者單位：中共儀征市委黨校）

責(zé)任編輯：彭安玉