探索具有蘇北特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路

徐敏

近年來，蘇北地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得明顯成效，但相比蘇南，蘇北是江蘇的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，人口多，底子薄，全面建成小康社會(huì)的難度加大，城鎮(zhèn)化水平遠(yuǎn)低于蘇南。只有蘇北全面建成小康社會(huì)，才能實(shí)現(xiàn)江蘇的全面小康。在這種形勢下，蘇北地區(qū)應(yīng)遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，結(jié)合實(shí)際，科學(xué)規(guī)劃，探索一條具有蘇北特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。

一、蘇北城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀：差距相對(duì)較大，不均衡

城鎮(zhèn)化水平反映了一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平。蘇北地區(qū)的城鎮(zhèn)化起步晚，真正進(jìn)入穩(wěn)步發(fā)展階段是在改革開放以后。2000年以來，蘇北城市建設(shè)進(jìn)入全面發(fā)展階段，但總體水平仍然低于全省平均水平，與蘇南的差距仍然較大（見表1）。

與江蘇省小康目標(biāo)的要求存在一定差距。為更好地發(fā)揮指標(biāo)體系的導(dǎo)向、激勵(lì)和監(jiān)測作用，自2003年出臺(tái)全面建設(shè)小康社會(huì)指標(biāo)體系后，江蘇省于2013年正式發(fā)布《江蘇全面建成小康社會(huì)指標(biāo)體系（2013年修訂，試行）》，對(duì)相關(guān)體系進(jìn)行了進(jìn)一步的修訂，由原來的四大類18項(xiàng)25個(gè)指標(biāo)擴(kuò)展到五大類22項(xiàng)36個(gè)指標(biāo)，新增、強(qiáng)化和替換了部分指標(biāo)。其中，城鎮(zhèn)化率指標(biāo)就是強(qiáng)化了的指標(biāo)。在新的小康指標(biāo)體系中，對(duì)城鎮(zhèn)化率的要求為65%，從表1來看，蘇北城市無一達(dá)到。城鎮(zhèn)化水平最高的徐州市也相差了3.9個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)化水平最低的宿遷市，與全省目標(biāo)要求相差9.5個(gè)百分點(diǎn)。因此，蘇北城鎮(zhèn)化發(fā)展與江蘇省小康目標(biāo)的要求存在一定差距，未來城鎮(zhèn)化發(fā)展壓力較大。

與蘇南發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)化水平差距較大。江蘇一直存在蘇北、蘇中和蘇南的差距，這種差距也反映在城鎮(zhèn)化發(fā)展水平上，如表1所示?？梢钥闯?，蘇北城鎮(zhèn)化發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，與蘇南發(fā)達(dá)地區(qū)差距較大。但由于蘇北地區(qū)積極采取多項(xiàng)措施促進(jìn)城鎮(zhèn)化水平的提高，因此，發(fā)展速度快于蘇南。當(dāng)城鎮(zhèn)化水平提高到一定程度時(shí)，速度逐漸緩慢。以2010年為節(jié)點(diǎn)，2000-2010年間，蘇北每年城鎮(zhèn)化率增長2.13個(gè)百分點(diǎn)，蘇南每年城鎮(zhèn)化率增長1.1個(gè)百分點(diǎn)，蘇北城鎮(zhèn)化發(fā)展速度遠(yuǎn)高于蘇南；2010-2015年，蘇北每年城鎮(zhèn)化率增長1.4個(gè)百分點(diǎn)，蘇南每年城鎮(zhèn)化率增長0.9個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)化發(fā)展速度明顯降低。

蘇北內(nèi)部五市城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡。蘇北五市由于人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等原因，城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡。蘇北五市中，徐州市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最高，但由于是人口大市、農(nóng)業(yè)大市、資源型城市和老工業(yè)基地，城鎮(zhèn)化水平不高，一直滯后于工業(yè)化水平。蘇北五市的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平可以分為三個(gè)層次，一是徐州市和鹽城市，在五市中城鎮(zhèn)化發(fā)展水平較高，超過60%；二是連云港市和淮安市，城鎮(zhèn)化發(fā)展較快，2000年與徐州、鹽城兩市差距是5-7個(gè)百分點(diǎn)，到2015年，差距為2-3個(gè)百分點(diǎn)；三是宿遷市，與蘇北其他四市差距較大，與蘇北城鎮(zhèn)化發(fā)展最快的城市徐州相比，2000年宿遷相差10個(gè)百分點(diǎn)，2015年相差5.6個(gè)百分點(diǎn)。

二、蘇北城鎮(zhèn)化發(fā)展困境：發(fā)展相對(duì)落后，帶動(dòng)弱

經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后。由于自然條件、社會(huì)歷史發(fā)展以及政策等因素的影響，蘇北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直落后于蘇南、蘇中地區(qū)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，工業(yè)化發(fā)展相對(duì)緩慢，導(dǎo)致集聚作用不強(qiáng)，對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展的拉動(dòng)作用弱。根據(jù)國際指標(biāo)，在工業(yè)化中期，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值比重達(dá)到80%以上，城鎮(zhèn)化率應(yīng)超過30%；在工業(yè)化后期，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值比重達(dá)到90%以上，城鎮(zhèn)化率應(yīng)超過60%。從改革開放直到20世紀(jì)末，蘇北城鎮(zhèn)化發(fā)展一直滯后于工業(yè)化，阻礙了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，難以形成良性循環(huán)。1981-2000年，蘇北地區(qū)GDP年均遞增9.6%，城鎮(zhèn)化水平年均遞增4.8%，城鎮(zhèn)化水平明顯低于經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。2000年以后，蘇北發(fā)展開始發(fā)力，城鎮(zhèn)化步伐加快，與工業(yè)化發(fā)展逐步匹配。

中心城市帶動(dòng)能力弱。在現(xiàn)代社會(huì)，城市集中了一個(gè)區(qū)域80%左右的人、財(cái)、物，城市的發(fā)展代表了一個(gè)區(qū)域的發(fā)展水平。城市越發(fā)達(dá)，輻射帶動(dòng)能力越強(qiáng)，城鎮(zhèn)化發(fā)展水平越高。蘇北的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)還不盡合理，第一產(chǎn)業(yè)比重較高，間接反映了蘇北的農(nóng)業(yè)人口基數(shù)還很大；第二、第三產(chǎn)業(yè)還未充分發(fā)展，從事二、三產(chǎn)業(yè)的非農(nóng)業(yè)人口比重不高，城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)規(guī)模還沒形成。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次不高，服務(wù)業(yè)比重較低，中心城市及重點(diǎn)城鎮(zhèn)對(duì)周邊區(qū)域輻射帶動(dòng)力不強(qiáng)，承載能力有限。其中，GDP總量最大的徐州市，在江蘇省排名第五位，但農(nóng)業(yè)占的比重仍然很高，服務(wù)業(yè)與蘇南相比較為落后，影響其吸引輻射能力。蘇北五市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)聯(lián)系不強(qiáng)，中心城市的作用沒有得到充分發(fā)揮，在一定程度上影響了蘇北的整體城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)明顯。與蘇南相比，蘇北地區(qū)在城鎮(zhèn)化方面呈現(xiàn)出典型的二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)差距大。城市經(jīng)濟(jì)以現(xiàn)代化的大工業(yè)生產(chǎn)為主，城市的道路、通信、衛(wèi)生和教育等基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)達(dá)；農(nóng)村經(jīng)濟(jì)以典型的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主，基礎(chǔ)設(shè)施較為落后。相對(duì)于蘇南城市，蘇北農(nóng)村人口眾多，城鄉(xiāng)差距明顯，城市的人均消費(fèi)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村。此外，蘇北地區(qū)城鎮(zhèn)的空間布局比較散亂，不能滿足城鎮(zhèn)化的要求。城鎮(zhèn)規(guī)模小，基礎(chǔ)設(shè)施不完善，直接影響了城鎮(zhèn)的服務(wù)功能和經(jīng)濟(jì)功能。

三、蘇北發(fā)展城鎮(zhèn)化的出路：堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展，促提升

在新形勢下，蘇北城鎮(zhèn)化發(fā)展應(yīng)拓寬思路，抓住當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各種機(jī)遇，如國家“一帶一路”戰(zhàn)略、江蘇新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃等，抓住發(fā)展的突破口，集中有限的財(cái)力、物力，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展，走有自身特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，提高發(fā)展質(zhì)量，提升發(fā)展內(nèi)涵。

1.加強(qiáng)規(guī)劃指導(dǎo)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體

當(dāng)前，蘇北地區(qū)城鎮(zhèn)化體系構(gòu)建要堅(jiān)持大、中、小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，既發(fā)揮中心城市的帶動(dòng)作用，又重點(diǎn)發(fā)展小城鎮(zhèn)，科學(xué)謀劃，分工協(xié)作，重點(diǎn)布局，形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新格局。

強(qiáng)化徐州市的地位與帶動(dòng)作用。一個(gè)區(qū)域的發(fā)展需要中心城市的帶動(dòng)作用，蘇北地區(qū)距離江蘇省經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的蘇南較遠(yuǎn)，距離臨近的山東、河南、安徽各省的發(fā)達(dá)地區(qū)也較遠(yuǎn)。因此，只能走自身做大做強(qiáng)的道路，以中心城市引領(lǐng)周邊地區(qū)發(fā)展。徐州市在蘇北五市中各項(xiàng)指標(biāo)均居于領(lǐng)先地位，根據(jù)中國社科院發(fā)布的《中國城市競爭力藍(lán)皮書》，2015年徐州居于36位，2012年居于40位，其他四市均未進(jìn)入前50名，與徐州差距較大。徐州是江蘇省三大都市圈（南京都市圈、徐州都市圈、蘇錫常都市圈）之一，全國重要的綜合交通樞紐城市，區(qū)位條件優(yōu)越。作為徐州都市圈核心城市和淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)中心城市，徐州對(duì)周邊地區(qū)的輻射帶動(dòng)能力不言而喻。因此，徐州做大做強(qiáng)，對(duì)于蘇北城鎮(zhèn)化發(fā)展來說至關(guān)重要。具體而言，要將徐州做強(qiáng)，形成強(qiáng)大的區(qū)域性中心城市，將連云港、淮安、鹽城、宿遷作為區(qū)域次中心對(duì)接發(fā)展，高度重視徐州在都市圈內(nèi)的核心功能和輻射帶動(dòng)作用。通過加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施和大交通、大市場建設(shè)，擴(kuò)大城市規(guī)模，進(jìn)一步增強(qiáng)徐州市作為全國重要的交通樞紐、蘇北地區(qū)和歐亞大陸橋東部中心城市及商貿(mào)都會(huì)的地位和作用，以徐州特大城市建設(shè)帶動(dòng)徐州都市圈的發(fā)展，推動(dòng)蘇北地區(qū)城鎮(zhèn)化水平提高。一是要積極融入長三角，努力形成與長三角一體化互動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展的格局；二是要對(duì)接江蘇沿海開發(fā)，打造東隴海先進(jìn)制造業(yè)走廊；三是要優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)；四是加快推進(jìn)科技創(chuàng)新，增強(qiáng)區(qū)域核心競爭力。

以小城鎮(zhèn)建設(shè)帶動(dòng)農(nóng)村城市化發(fā)展。蘇北加強(qiáng)小城鎮(zhèn)發(fā)展可以有效帶動(dòng)廣大農(nóng)村發(fā)展，破解蘇北城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的難題。蘇北五市目前包括16個(gè)市轄區(qū)、3個(gè)縣級(jí)市、17個(gè)縣，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與蘇南相比，差距較大。2017年4月，工信部下屬研究機(jī)構(gòu)發(fā)布“2016年縣域經(jīng)濟(jì)百強(qiáng)”榜單，江蘇入圍17個(gè)縣市，前五占據(jù)四席，綜合排名全國第一，但17個(gè)縣市集中在蘇南、蘇中地區(qū)，蘇北僅有鹽城的東臺(tái)市入圍。2016年9月，國家住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委等7部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展全國重點(diǎn)鎮(zhèn)增補(bǔ)調(diào)整工作的通知》，江蘇共有96個(gè)鎮(zhèn)被確定為全國重點(diǎn)鎮(zhèn)，其中蘇北五市有49個(gè)，占全省的51%。因此，蘇北小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展?jié)摿薮?，?yīng)采取有效措施提高發(fā)展水平，增強(qiáng)輻射帶動(dòng)力。要大力發(fā)展縣級(jí)市和縣城，優(yōu)先發(fā)展中心鎮(zhèn)。將條件好的縣級(jí)市和縣城發(fā)展成為中等城市，在政策上積極扶持，努力提高發(fā)展質(zhì)量與內(nèi)涵，大力發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施，健全服務(wù)體系，形成較強(qiáng)的集聚和輻射能力，成為蘇北各城市的次中心。將條件好的中心鎮(zhèn)發(fā)展成為小城市，可與特色鎮(zhèn)的發(fā)展結(jié)合起來，進(jìn)行功能分區(qū)，完善城鎮(zhèn)功能，改善基礎(chǔ)設(shè)施，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，成為縣域經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)力支撐，成為縣級(jí)市和縣城的副中心。

2.強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐，構(gòu)建產(chǎn)城融合

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理是蘇北城鎮(zhèn)化水平相對(duì)滯后的主要原因，產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次較低，服務(wù)業(yè)所占比重低于全國平均水平，吸納勞動(dòng)力的能力較弱?！爱a(chǎn)城融合”是解決問題之道。由于蘇北自然稟賦的影響，加上長期以來不合理的產(chǎn)業(yè)發(fā)展與布局，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市發(fā)展不相匹配。建議在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中不能一味追求速度，應(yīng)結(jié)合實(shí)際，走內(nèi)涵式發(fā)展道路。一方面要大力發(fā)展服務(wù)業(yè)，優(yōu)化和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。服務(wù)業(yè)既包括傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)，如日常生活中基本的“衣食住行”等方面的服務(wù)業(yè)；也包括現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，如金融服務(wù)業(yè)、新興服務(wù)業(yè)等。應(yīng)積極對(duì)接“一帶一路”國家戰(zhàn)略，對(duì)接江蘇產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整戰(zhàn)略，承接蘇南產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。另一方面，要大力提升城鎮(zhèn)化水平，重點(diǎn)進(jìn)行小城鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)的建設(shè)，縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)就近轉(zhuǎn)移。

3.創(chuàng)新體制機(jī)制，提升發(fā)展質(zhì)量

蘇北地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)涵是改革現(xiàn)有的體制機(jī)制，更好地促進(jìn)人、財(cái)、物自由流動(dòng)。要建立生產(chǎn)要素自由流動(dòng)的體制機(jī)制，在相關(guān)的配套政策上進(jìn)行改革創(chuàng)新，逐步消除城鄉(xiāng)之間的不平等，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

土地政策。蘇北地區(qū)是全國重要的糧食基地，在國家對(duì)耕地嚴(yán)格保護(hù)的情況下，應(yīng)積極探索完善土地政策，緩解城鎮(zhèn)發(fā)展用地的矛盾。一是鼓勵(lì)外出務(wù)工農(nóng)民依法進(jìn)行土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)，將勞動(dòng)力解放出來，可以探索采取出租給種糧大戶或以股份的形式家人合作組織。二是集約化使用土地。將分散的土地集中起來，如居住地的合理規(guī)劃。有的地區(qū)開始試行將進(jìn)城農(nóng)民的承包地或宅基地進(jìn)行評(píng)估，與城鎮(zhèn)規(guī)劃內(nèi)的土地進(jìn)行調(diào)換，作為農(nóng)民的居住、經(jīng)營用地，也是一種有效的探索。

戶籍制度。2014年7月30日，國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》正式公布，2016年4月，中國出臺(tái)戶籍制度改革方案的省份已達(dá)29個(gè)。2015年5月，江蘇省通過《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，規(guī)定50萬人口以下的小城鎮(zhèn)中具有合法穩(wěn)定住所（含租賃）的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母等，可以在當(dāng)?shù)厣暾?qǐng)登記常住戶口。未來，江蘇將建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，戶籍制度改革將逐步推進(jìn)。戶籍改革將會(huì)對(duì)中小城市發(fā)展帶來較大機(jī)遇，蘇北地區(qū)應(yīng)積極響應(yīng)，促進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)一步發(fā)展。

資金保障機(jī)制。蘇北地區(qū)人口多，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的資金缺口較大，必須廣開融資渠道，建立多元可持續(xù)的資金保障機(jī)制。首先，通過財(cái)稅體制改革，使城市政府的財(cái)力與公共服務(wù)事權(quán)相匹配，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，有必要給地方開征房產(chǎn)稅、資源稅等新稅源。其次，推進(jìn)政策性金融機(jī)構(gòu)改革。當(dāng)前，要發(fā)揮好現(xiàn)有政策性金融機(jī)構(gòu)在城鎮(zhèn)化中的重要作用，同時(shí)，研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)之類措施，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照中央有關(guān)新型城鎮(zhèn)化的部署和戰(zhàn)略規(guī)劃，增強(qiáng)服務(wù)城鎮(zhèn)化建設(shè)的自覺性和主動(dòng)性，找準(zhǔn)自身的切入點(diǎn)，為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供綜合化和創(chuàng)新性金融服務(wù)。最后，應(yīng)當(dāng)加快簡政放權(quán)，創(chuàng)新民間資本參與新型城鎮(zhèn)化的融資通道與機(jī)制，允許民間資本以更大規(guī)模、更快速度進(jìn)入高速公路建設(shè)、城市污水處理、城市水務(wù)、城市供氣等諸多領(lǐng)域，加速參與新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

（作者單位：中共徐州市委黨校）

責(zé)任編輯：戴群英