提升地方人大審計(jì)整改監(jiān)督水平

黃忠

審計(jì)整改監(jiān)督是人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督和預(yù)算監(jiān)督的重要組成部分。2015年中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組通過了《關(guān)于改進(jìn)審計(jì)查出突出問題整改情況向全國人大常委會(huì)報(bào)告機(jī)制的意見》，為地方人大開展審計(jì)整改監(jiān)督提供了重要遵循，也使審計(jì)整改監(jiān)督成為地方人大監(jiān)督工作的重點(diǎn)和熱點(diǎn)。立足新形勢，進(jìn)一步加強(qiáng)地方人大審計(jì)整改監(jiān)督，提升審計(jì)整改監(jiān)督水平，顯得十分重要和迫切。

一、加強(qiáng)地方人大審計(jì)整改監(jiān)督的重要意義

加強(qiáng)地方人大審計(jì)整改監(jiān)督，有利于發(fā)揮人大職能作用，有利于增強(qiáng)審計(jì)整改實(shí)效，是法定要求，是現(xiàn)實(shí)需要。

一是有助于推動(dòng)建立整改工作長效機(jī)制。審計(jì)整改是審計(jì)工作的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)審計(jì)目標(biāo)的必經(jīng)途徑，也是發(fā)揮審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。長期以來，審計(jì)查出問題屢審屢犯、屢改屢犯等現(xiàn)象一直沒有得到很好解決。落實(shí)審計(jì)整改需要各有關(guān)方面的共同努力。地方人大的監(jiān)督，作為強(qiáng)有力的外部監(jiān)督，是推動(dòng)審計(jì)整改工作落實(shí)的極為有效的監(jiān)督。發(fā)揮地方人大監(jiān)督職能，能夠提高審計(jì)整改監(jiān)督層級(jí)，實(shí)現(xiàn)人大法治監(jiān)督和審計(jì)專業(yè)監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效，推動(dòng)建立起審計(jì)整改工作長效機(jī)制。

二是有助于完善地方人大預(yù)算監(jiān)督鏈條。審計(jì)查出問題只有真正整改到位，才能實(shí)現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)、提升財(cái)政績效。預(yù)算監(jiān)督是各級(jí)人大及其常委會(huì)監(jiān)督政府“錢袋子”的重要手段，是各級(jí)人大監(jiān)督工作的重點(diǎn)領(lǐng)域。但從實(shí)踐來看，地方人大預(yù)算監(jiān)督尚未能有效發(fā)揮其應(yīng)有的職能作用。加強(qiáng)審計(jì)整改監(jiān)督是提高地方人大預(yù)算監(jiān)督針對性和實(shí)效性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。從這一層面來看，加強(qiáng)地方人大審計(jì)整改監(jiān)督，通過事前預(yù)防、事中控制、事后整改，構(gòu)建地方人大對財(cái)政運(yùn)行全過程、全方位的監(jiān)督大格局，確保公共資金合理配置、高效使用，是實(shí)現(xiàn)地方人大預(yù)算監(jiān)督鏈條完整性的重要途徑和保障。

三是有助于促進(jìn)加快構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度。提高財(cái)政資金使用效益是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的應(yīng)有之義。從歷史軌跡來看，審計(jì)工作報(bào)告所揭示的問題和提出的建議與財(cái)政制度改革舉措趨于一致，在為國家治理提供制度保障的同時(shí)，也為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入新的動(dòng)力。地方人大可以將審計(jì)整改監(jiān)督工作同預(yù)算決算審查監(jiān)督工作結(jié)合起來，把政府開支的合理性、績效性納入監(jiān)督范圍，督促政府加強(qiáng)財(cái)政收支管理，科學(xué)編制、規(guī)范執(zhí)行、注重績效，推動(dòng)加快構(gòu)建全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，從而為建立現(xiàn)代財(cái)政制度奠定良好基礎(chǔ)。

二、當(dāng)前地方人大審計(jì)整改監(jiān)督工作存在的主要困難和不足

一是法律規(guī)定較為原則，具體操作程序缺失。新修訂的《預(yù)算法》強(qiáng)調(diào)了人大對政府預(yù)算的監(jiān)督，總體上確定了人大預(yù)算審查監(jiān)督的地位與要求，但尚未規(guī)定人大應(yīng)遵循的具體監(jiān)督程序、方式、措施等，也沒有明確提出對審計(jì)整改的監(jiān)督要求。雖然一些地方人大出臺(tái)了審計(jì)查出問題整改向人大常委會(huì)報(bào)告的相關(guān)制度或辦法，但各地人大聽取和審議審計(jì)整改情況報(bào)告的制度規(guī)定存在較大的差異，執(zhí)行起來也較為隨意，妨礙了制度本身應(yīng)有功能發(fā)揮。

二是信息公開力度有限，信息獲取不夠全面。審計(jì)整改信息公開是人大以及社會(huì)公眾有效發(fā)揮監(jiān)督功能的重要保障。當(dāng)前，我國自上而下都在力推審計(jì)結(jié)果公告制度，但公開范圍十分有限，多限于審計(jì)工作報(bào)告，很少有審計(jì)整改情況的公告。正因?yàn)閷徲?jì)整改公開力度有限，審計(jì)查出問題的整改情況只有審計(jì)整改責(zé)任主體知曉，局外人并不清楚，更無從監(jiān)督。從地方人大監(jiān)督層面來看，依然存在信息未完全獲取的現(xiàn)象，即地方人大獲取信息主要以常委會(huì)聽取和審議報(bào)告為主，而報(bào)告內(nèi)容缺乏全面、規(guī)范、細(xì)化的規(guī)定，往往是經(jīng)過“加工”和領(lǐng)導(dǎo)同意的審計(jì)整改報(bào)告。

三是監(jiān)督形式不夠豐富，剛性監(jiān)督手段較少。《監(jiān)督法》賦予地方人大多種監(jiān)督手段。雖然有少數(shù)地方人大也不斷探索創(chuàng)新審計(jì)整改監(jiān)督方式，如有的地方人大采取綜合監(jiān)督與專項(xiàng)檢查相結(jié)合等方式，組織工作專班進(jìn)行跟蹤監(jiān)督；有的地方人大組織專班對部分被審計(jì)單位審計(jì)查出問題的整改情況進(jìn)行專項(xiàng)調(diào)查，等等。然而由于各方面原因，地方人大在開展審計(jì)整改監(jiān)督工作方面更多的是停留于聽取審計(jì)整改情況報(bào)告，很少運(yùn)用多種監(jiān)督手段，特別是剛性監(jiān)督手段。

四是問責(zé)追責(zé)機(jī)制缺位，監(jiān)督強(qiáng)制力顯不足。地方人大基本沒有采取強(qiáng)有力的舉措對問題責(zé)任人進(jìn)行追責(zé)問責(zé)，除了審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題涉及重大違法違紀(jì)行為要追究當(dāng)事人法律責(zé)任外，因?yàn)閷徲?jì)整改不到位而受到處罰的當(dāng)事人甚是少見。地方人大常委會(huì)一般會(huì)對政府審計(jì)整改情況提出若干要求，但多是偏原則性、宏觀性，如政府要進(jìn)一步重視審計(jì)整改工作，財(cái)政部門和各預(yù)算單位要進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理，審計(jì)部門要進(jìn)一步突出審計(jì)工作重點(diǎn)等等，這些要求是否能夠落實(shí)，很少進(jìn)一步跟蹤監(jiān)督，往往也就不了了之。

五是監(jiān)督力量相對薄弱，監(jiān)督能力有待提升。有的地方人大審計(jì)整改監(jiān)督制度已基本確定，但在實(shí)際操作過程中效果并不理想，其中一個(gè)非常重要的原因是人大監(jiān)督力量不足和監(jiān)督能力欠缺。就主要負(fù)責(zé)審計(jì)整改監(jiān)督職責(zé)的財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)或預(yù)算工作委員會(huì)而言，專職人員數(shù)量少，專業(yè)背景也較為薄弱，且財(cái)經(jīng)委職責(zé)眾多，還肩負(fù)著諸如計(jì)劃執(zhí)行情況監(jiān)督、提出和審議法律議案、開展經(jīng)濟(jì)專項(xiàng)議題監(jiān)督等其他的任務(wù)，加上監(jiān)督效果普遍缺乏一個(gè)科學(xué)合理的績效考核評價(jià)機(jī)制，很難實(shí)現(xiàn)對審計(jì)整改的全過程監(jiān)督。

三、提升地方人大審計(jì)整改監(jiān)督水平的建議

（一）完善制度安排，確保地方人大審計(jì)整改監(jiān)督有章可循

一是積極建議全國人大常委會(huì)就新修訂的《預(yù)算法》中的有關(guān)規(guī)定，出臺(tái)相關(guān)配套法律或者法律解釋，更好地為人大從預(yù)算編制、執(zhí)行、決算到審計(jì)整改的全過程監(jiān)督提供法律支持。二是地方各級(jí)人大可以根據(jù)《監(jiān)督法》《審計(jì)法》《預(yù)算法》等法律的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合工作實(shí)踐，開展深入研究，出臺(tái)關(guān)于加強(qiáng)對審計(jì)查出問題整改監(jiān)督的規(guī)章制度。三是根據(jù)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組通過的《關(guān)于改進(jìn)審計(jì)查出突出問題整改情況向全國人大常委會(huì)報(bào)告機(jī)制的意見》，地方人大常委會(huì)盡快出臺(tái)相應(yīng)的決定、辦法，全面優(yōu)化審計(jì)查出問題整改情況向人大常委會(huì)報(bào)告制度，在報(bào)告時(shí)間、報(bào)告主體、報(bào)告內(nèi)容、報(bào)告形式等方面予以明確規(guī)范，細(xì)化會(huì)前跟蹤調(diào)研、會(huì)中審議詢問、會(huì)后跟進(jìn)督促的制度規(guī)定。四是注重源頭治理，加快完善地方人大預(yù)算監(jiān)督制度，設(shè)計(jì)科學(xué)完整的預(yù)算監(jiān)督程序，從預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行再到?jīng)Q算、審計(jì)整改，地方人大都應(yīng)通過直接或者間接的方式參與其中，并確保對每個(gè)環(huán)節(jié)都能從實(shí)體及程序上予以監(jiān)督。

（二）加強(qiáng)能力建設(shè)，確保地方人大審計(jì)整改監(jiān)督有力推進(jìn)

一是爭取黨委加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。要在“行職權(quán)于法律所賦、寓支持于監(jiān)督之中”的理念下，從推動(dòng)地方人大監(jiān)督體制改革、推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)的角度，積極爭取地方黨委對人大審計(jì)整改工作的重視和領(lǐng)導(dǎo)，支持地方人大依法行使監(jiān)督職權(quán)，為地方人大開展審計(jì)整改監(jiān)督提供保障和支撐。二是充實(shí)地方人大監(jiān)督力量。加強(qiáng)地方人大財(cái)經(jīng)和預(yù)算監(jiān)督工作機(jī)構(gòu)力量配備，有條件的地方人大常委會(huì)可增設(shè)審計(jì)審查工作機(jī)構(gòu)。優(yōu)化地方人大相關(guān)專（工）委組成人員的結(jié)構(gòu)，適當(dāng)增加人員規(guī)模，提高財(cái)經(jīng)、審計(jì)等方面專門人才的比例。注重加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，有針對性地開展理論學(xué)習(xí)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)。三是整合系統(tǒng)內(nèi)外多方資源。整合內(nèi)力，即以財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、預(yù)算工作委員會(huì)為主，充分發(fā)揮其他專門委員會(huì)的作用，利用其專業(yè)性，對接相應(yīng)的被審計(jì)部門，合力開展審計(jì)整改監(jiān)督工作。借助外力，成立審計(jì)監(jiān)督專家咨詢小組，充分發(fā)揮專家學(xué)者專業(yè)支撐作用。有條件的地方人大，還可探索向社會(huì)購買服務(wù)開展審計(jì)監(jiān)督。

（三）優(yōu)化行動(dòng)策略，確保地方人大審計(jì)整改監(jiān)督有效落實(shí)

一是加快推進(jìn)審計(jì)整改信息公開。督促審計(jì)部門及時(shí)將審計(jì)整改情況報(bào)告向社會(huì)公開，被審計(jì)部門將本部門整改結(jié)果向社會(huì)公告，借助媒體與社會(huì)公眾等外在力量，實(shí)現(xiàn)人大監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督與輿論監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，促使審計(jì)整改落實(shí)和制度完善。二是改進(jìn)和豐富地方人大審計(jì)整改監(jiān)督手段。把聽取和審議審計(jì)整改情況報(bào)告同開展專題詢問、滿意度測評等多種監(jiān)督形式結(jié)合起來，逐漸從以柔性監(jiān)督為主轉(zhuǎn)向剛?cè)岵⒅?，讓地方人大審?jì)整改監(jiān)督更有力。三是必要時(shí)啟動(dòng)審計(jì)整改問責(zé)程序。建立健全審計(jì)整改問責(zé)機(jī)制，針對審而不改、屢審屢犯、整改弄虛作假、不如實(shí)報(bào)告等情況，地方人大常委會(huì)可啟動(dòng)問責(zé)程序，依法依規(guī)追究有關(guān)負(fù)責(zé)人的相關(guān)責(zé)任。四是加強(qiáng)審計(jì)結(jié)果運(yùn)用。將審計(jì)結(jié)果作為審查批準(zhǔn)政府決算草案、預(yù)算調(diào)整方案的重要依據(jù)。把審計(jì)查出問題及其整改情況作為監(jiān)督“一府兩院”履職情況的重要內(nèi)容，督促政府把審計(jì)整改工作效果與對部門單位的考核評價(jià)結(jié)合起來，加大獎(jiǎng)懲力度，切實(shí)推動(dòng)審計(jì)整改工作落實(shí)到位。

（作者單位：湖北省武漢市人大常委會(huì)研究室）