基于績效審計的政府信息化建設(shè)項目管理研究

摘要：推進(jìn)電子政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，整合提升政府管理功能和公共服務(wù)水平，已成為各級政府機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位的共識。但是信息化項目專項建設(shè)需要投入巨大資金，如何通過對項目投入資金的績效進(jìn)行審計監(jiān)督，加強(qiáng)信息化建設(shè)項目管理，對提高財政資金使用的有效性和經(jīng)濟(jì)性，加快節(jié)約型、服務(wù)型、集約型、安全型的信息化項目建設(shè)的進(jìn)程，促進(jìn)政府機(jī)構(gòu)行政效率的提高具有重要意義。文章對此進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：信息化項目 績效審計 監(jiān)管管理

中圖分類號：F230 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1002-5812（2017）11-0091-03

21世紀(jì)初期，國家開始開發(fā)、使用政府無紙化辦公系統(tǒng)，并逐漸形成以信息系統(tǒng)為支撐的政府業(yè)務(wù)系統(tǒng)、辦公系統(tǒng)的政務(wù)平臺，信息系統(tǒng)的建設(shè)已成為直接影響政府有關(guān)部門開展工作和提高實際工作成效的重要內(nèi)容，但是由于政府機(jī)構(gòu)交叉繁多、項目投入資金巨大，在信息化項目建設(shè)過程中難免出現(xiàn)各種重復(fù)建設(shè)、資金使用不規(guī)范、投入大使用效率低甚至違法違規(guī)事件。因此，信息系統(tǒng)審計成為了政府部門管理信息系統(tǒng)建設(shè)項目的重要環(huán)節(jié)，通過審計監(jiān)督，降低或避免信息支撐平臺在建設(shè)和管理過程中所存在的高危風(fēng)險。

一、政府信息化建設(shè)項目管理的現(xiàn)狀

（一）部門利益驅(qū)動，超量申報立項金額

根據(jù)已實施完成的信息化建設(shè)項目情況，多數(shù)項目資金都有較大結(jié)余。究其原因，主要是信息化建設(shè)項目是當(dāng)前政府的重點建設(shè)項目，爭取資金相對于其他專項容易，加之項目建設(shè)單位出于部門利益驅(qū)動，使得項目申報時往往不根據(jù)建設(shè)的實際需要，超量申報資金，使得各建設(shè)機(jī)構(gòu)的項目資金計劃安排量都非常充裕，積余量較大；有些單位出現(xiàn)不計成本的高配置，資金過于浪費。

（二）建設(shè)目標(biāo)模糊，重建輕用效率低下

部分單位不能科學(xué)、全面規(guī)劃信息化項目，思想上缺乏節(jié)約意識、績效意識，建設(shè)目標(biāo)模糊。各信息化項目建設(shè)單位從申報資金開始，往往出于局部利益和本位主義考慮，不充分調(diào)查研究，盲目跟從，不從本單位實際情況出發(fā)，一哄而上，急于爭資金上項目，導(dǎo)致建設(shè)項目目標(biāo)模糊不清。由于目標(biāo)模糊，在投資開發(fā)建設(shè)過程中，部分建設(shè)單位就存在項目建設(shè)主管部門與項目實際使用部門聯(lián)系不緊、協(xié)調(diào)不足、各自為政、管理脫節(jié)等現(xiàn)象，導(dǎo)致建設(shè)項目系統(tǒng)需求不清晰、系統(tǒng)建設(shè)應(yīng)用推進(jìn)不快等問題。項目建成后，不再重視這一工程，或?qū)κ褂萌藛T沒有做好相應(yīng)的應(yīng)用培訓(xùn)工作影響使用，或部門之間不支持不配合無法正常使用，或部門領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為項目建設(shè)完成政績，甚至出現(xiàn)完工后束之高閣的現(xiàn)象。項目建設(shè)管理過程中的重資金輕管理、重建設(shè)輕使用、重硬件輕軟件等情況造成投入資金的閑置與浪費。

（三）監(jiān)督機(jī)制缺乏，管理制度尚不完善

信息化建設(shè)項目雖然在項目建設(shè)前期階段已經(jīng)有了較為合理的申報和立項程序，但是作為一項新興產(chǎn)業(yè)和使用工具，項目立項后進(jìn)入實施階段，相應(yīng)的有效的外部審計、監(jiān)督評價機(jī)制就比較缺乏，特別是對信息化項目建成后的管理效率和應(yīng)用績效很難進(jìn)行，很難形成量化管理和監(jiān)督評價的考核評價機(jī)制。同時，信息化軟件類資產(chǎn)與一般的固定資產(chǎn)相比有其特殊性，尚未建立起完善的專門核算管理制度，資金項目無賬可入、無賬可查的尷尬局面時有出現(xiàn)。因此，長此下去不僅無法保障國有資產(chǎn)的保值增值的基本目標(biāo)，還會出現(xiàn)資產(chǎn)浪費流失的嚴(yán)重后果。

（四）開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)不一，重復(fù)建設(shè)導(dǎo)致資源浪費

在技術(shù)方面，由于信息化建設(shè)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)問題沒有徹底解決，各部門間的內(nèi)外部信息共享存在一定的技術(shù)障礙，同時部門之間信息化發(fā)展尚不平衡，產(chǎn)生重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象，也造成一些系統(tǒng)成為“信息孤島”。在開發(fā)環(huán)節(jié)，由于目前開發(fā)商素質(zhì)和能力的良莠不齊等問題，部分企業(yè)存在惡意低價競標(biāo)或夸大技術(shù)能力的情況，導(dǎo)致項目實施遇到重重阻力，甚至有個別建設(shè)單位只能中途變更開發(fā)企業(yè)重新招標(biāo)，造成人力物力的大量浪費。

二、信息化建設(shè)項目績效審計的必要性及特征

（一）信息化建設(shè)項目績效審計的必要性

從上世紀(jì)末開始，經(jīng)過20多年的建設(shè)發(fā)展歷程，我國政府機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位的信息化建設(shè)從開發(fā)探索、基本普及轉(zhuǎn)變到全面應(yīng)用的階段，已形成了相當(dāng)大的信息化存量資產(chǎn)。如何切實加強(qiáng)對政府機(jī)構(gòu)事業(yè)單位的信息化建設(shè)項目的管理與監(jiān)督，提高政府資金的合理投入、有效使用和績效提高已成為重點工作。近年來，政府領(lǐng)導(dǎo)及各級審計機(jī)關(guān)已非常重視和廣泛關(guān)注對信息化建設(shè)項目的審計工作。《審計法》第二十二條規(guī)定，審計機(jī)關(guān)對政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，進(jìn)行審計監(jiān)督。這說明政府已經(jīng)從法律角度明確了政府投資信息化建設(shè)項目的績效審計是財政審計一體化的重要組成部分，從法律高度表明了政府投資信息化建設(shè)項目績效審計的重要性和必要性。它既是政府政務(wù)發(fā)展升級的必然方向，也是政府機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變職能的客觀需要；既是政府機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變理念促進(jìn)審計轉(zhuǎn)型的重要環(huán)節(jié)，也是加強(qiáng)政府投資項目管理促進(jìn)規(guī)范發(fā)展的必要手段。

（二）信息化建設(shè)項目績效審計的基本特點

1.組織形式新，專業(yè)技術(shù)強(qiáng)。信息化建設(shè)項目績效審計工作需要保證與建設(shè)項目管理使用部門進(jìn)行經(jīng)常有效的溝通聯(lián)動，需要組成一支由信息化管理應(yīng)用專業(yè)的博士、工程師、專業(yè)審計人員和政府機(jī)關(guān)信息化應(yīng)用的相應(yīng)職能人員等所構(gòu)成和參與的綜合性專項審計組織，設(shè)計專項專業(yè)性審計方案和項目針對性專用表格，采用訪談觀察法、控制流程圖檢查法、調(diào)查表法、功能與需求對比法、系統(tǒng)測試法等各類信息系統(tǒng)審計方法，這些方法表面上看是專業(yè)的信息系統(tǒng)審計方法，而實際上也是績效審計創(chuàng)新的必要手段。

2.審計覆蓋面廣，內(nèi)容復(fù)雜。信息化建設(shè)項目要以效益審計為主線、信息系統(tǒng)審計為手段，利用計算機(jī)審計技術(shù)，發(fā)現(xiàn)缺陷，促進(jìn)規(guī)范。信息化建設(shè)項目內(nèi)容復(fù)雜，包括信息系統(tǒng)建設(shè)項目管理程序、資金使用，信息系統(tǒng)規(guī)劃、設(shè)計、實施、運(yùn)維以及應(yīng)用等方面進(jìn)行審計及績效評價。政府審計部門需要通過與委托中介機(jī)構(gòu)、被審計單位的積極協(xié)作配合，探索建立信息化建設(shè)項目的審計模式、審計標(biāo)準(zhǔn)、審計規(guī)范，為加快推進(jìn)構(gòu)建信息化建設(shè)項目審計的長效機(jī)制奠定理論和實踐基礎(chǔ)。

三、基于績效審計的信息化建設(shè)項目管理問題分析

（一）重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象時有發(fā)生，缺乏整體統(tǒng)一規(guī)劃

由于在系統(tǒng)開發(fā)時缺乏統(tǒng)一規(guī)劃布局，因此部分單位存在重復(fù)建設(shè)情況，特別在上級業(yè)務(wù)主管部門推廣信息化項目過程中，表現(xiàn)尤為明顯。如某市某局投入30萬元開發(fā)的特殊藥品監(jiān)管系統(tǒng)，通過驗收剛準(zhǔn)備投入使用，就因省局發(fā)文，要求全省統(tǒng)一使用由省局開發(fā)的特殊藥品管理軟件，出現(xiàn)了新系統(tǒng)剛開發(fā)完成就變成“死系統(tǒng)”，類似情況在其他部門也存在。

（二）內(nèi)外信息互通互聯(lián)不足，形成部門信息孤島

據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，許多信息化項目在規(guī)劃中明確要求信息化項目建成后，政府機(jī)關(guān)各相關(guān)業(yè)務(wù)部門通過使用統(tǒng)一的服務(wù)平臺或統(tǒng)一的數(shù)據(jù)交換，實現(xiàn)內(nèi)部信息業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的共享。但在實際建設(shè)過程中卻沒有嚴(yán)格按照設(shè)計規(guī)劃方案實施，在數(shù)據(jù)的統(tǒng)一性、完整性、實時性上，缺乏規(guī)范的數(shù)據(jù)字典和數(shù)據(jù)交換標(biāo)準(zhǔn)，內(nèi)部數(shù)據(jù)共享度較低，無法滿足系統(tǒng)內(nèi)信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同和智能處理的需要，形成以業(yè)務(wù)系統(tǒng)為單位的信息孤島。同時和外部其他政府機(jī)構(gòu)和職能部門間也無法實現(xiàn)相互的信息共享和實時交換共享，容易造成政府整體信息資源和財政資金投入的浪費。

（三）設(shè)備高配低用效率不高，信息平臺功能浪費

根據(jù)對某市18家單位47個信息化項目應(yīng)用系統(tǒng)的服務(wù)器使用情況抽查審計資料發(fā)現(xiàn)，部分單位在項目建設(shè)規(guī)劃方案時，對有效利用的數(shù)據(jù)容量和訪問數(shù)量的設(shè)計缺乏科學(xué)依據(jù)，盲目追求高大上的系統(tǒng)配置，實際應(yīng)用時服務(wù)器CPU平均使用率為15%（商用服務(wù)器的使用標(biāo)準(zhǔn)為30%以下為低，30%至70%為中，70%以上為高），高配低用，系統(tǒng)功能大量浪費。如某委“金旅工程”一期項目購置總計價值92.30萬元的各類服務(wù)器7臺，經(jīng)測試表明，各系統(tǒng)服務(wù)器CPU平均利用率僅為7.5%。同時不少單位的硬件設(shè)備采購過于依賴國外品牌，不僅采購和日常運(yùn)維成本較高，一旦過了免費運(yùn)維期，系統(tǒng)還將面臨一定的技術(shù)風(fēng)險。

（四）實現(xiàn)網(wǎng)上辦事程度較低，公共服務(wù)能力欠缺

政府網(wǎng)站等外網(wǎng)政務(wù)系統(tǒng)是政府部門為公眾服務(wù)、與公眾溝通的有效平臺，但據(jù)調(diào)查情況表明，公共服務(wù)能力尚待提高。主要表現(xiàn)為：一是網(wǎng)上辦事實現(xiàn)程度不高；二是部分網(wǎng)站服務(wù)類信息不足，目前部分政府網(wǎng)站的信息往往局限于內(nèi)部的日常政務(wù)情況及新聞報道，而針對公眾的服務(wù)類信息較少；三是與民眾互動的欄目不多，沒有充分利用網(wǎng)絡(luò)資源為公眾參與社會事務(wù)提供討論、謀劃的平臺，公共服務(wù)能力欠缺。

（五）信息部門機(jī)構(gòu)人才缺位，系統(tǒng)運(yùn)維和二次開發(fā)能力不足

隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，政務(wù)工作范圍和內(nèi)容的不斷擴(kuò)充，將帶來大量的管理和安全問題，因此要求系統(tǒng)具備二次開發(fā)能力和獨立運(yùn)行維護(hù)能力。但是，審計發(fā)現(xiàn)部分系統(tǒng)在建設(shè)中對技術(shù)選型缺乏二次開發(fā)的考慮，有些單位沒有及時取得系統(tǒng)源代碼，導(dǎo)致系統(tǒng)過于依賴原開發(fā)商，從而存在巨大的建設(shè)和應(yīng)用風(fēng)險。

四、加強(qiáng)政府信息化建設(shè)項目管理的建議

（一）加強(qiáng)項目跟蹤審計

由規(guī)劃立項、建設(shè)實施、推廣應(yīng)用多個階段組成的信息化建設(shè)項目是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，而且立項項目建設(shè)失敗或重復(fù)立項批建等現(xiàn)象，使得政府信息項目財政投入比一般的建設(shè)項目資金損失浪費的概率更大。因此，政府項目績效審計必須從單純的事后審計向事前、事中、事后的全過程審計轉(zhuǎn)移，并將重點放在對參與建設(shè)單位規(guī)劃評審、可行性研究方案的事前審計和項目建設(shè)過程的事中跟蹤審計等，以保障財政資金從立項開始到事后使用的全方位節(jié)約、有效使用。同時，以獨特的視角將資金的審計從橫向到縱向相結(jié)合，針對同一性質(zhì)的資金調(diào)查不同的單位，從資金使用的一個特定的橫切面思考問題，較以往的對同一單位某一資金或同一資金縱向使用情況的審計具有更豐富的績效評價內(nèi)容，同時還需要對同一項目進(jìn)行跟蹤審計，實現(xiàn)了時間上的縱向?qū)徲?，也建立了項目審計的長效機(jī)制，促進(jìn)項目建設(shè)資金的有效使用。

（二）統(tǒng)籌規(guī)劃整合資源

政府投資的信息化項目建設(shè)應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃、依需立項、超前建設(shè)、穩(wěn)步推進(jìn)、充分利用。一是政府整體布局上要科學(xué)統(tǒng)籌、整體劃一，各個需求機(jī)構(gòu)單位應(yīng)切實按照科學(xué)規(guī)劃和行業(yè)需要來立項建設(shè)，共用性和個性化相結(jié)合，既突出重點、抓住關(guān)鍵，又能體現(xiàn)行業(yè)專業(yè)特點；既要避免片面追求平臺功能的全面性和先進(jìn)性，也要避免設(shè)備的高標(biāo)、高配，真正做到“依需而建”“隨需而變”。例如在服務(wù)器等關(guān)鍵設(shè)備的采購與使用中可以采用虛擬機(jī)技術(shù)或租用云服務(wù)器、云空間的方式，以減少服務(wù)器采購數(shù)量并提高服務(wù)器利用率。二是要實現(xiàn)地域性或行業(yè)性的互聯(lián)互通、信息共享，避免重復(fù)建設(shè)，解決信息孤島，減少投資損失及浪費。對部分自身運(yùn)維能力不強(qiáng)的單位進(jìn)行系統(tǒng)統(tǒng)一維護(hù)，解決因技術(shù)原因造成的維護(hù)、二次開發(fā)能力不足和安全問題。三是要采取措施提高公共平臺服務(wù)水平，提升互動能力。如增加網(wǎng)上辦事事項的內(nèi)容，將信息及時、主動地傳送給公眾，擴(kuò)大公眾接受服務(wù)的選擇；開辟網(wǎng)絡(luò)互動平臺，以利于在與公眾利益相關(guān)的重大決策時廣泛征求公眾的意見建議等。

（三）健全機(jī)制，提高質(zhì)量

構(gòu)建完善健全的信息化項目建設(shè)的監(jiān)理、驗收、審計等外部監(jiān)督和績效評價機(jī)制。應(yīng)對信息化建設(shè)項目的建設(shè)過程進(jìn)行監(jiān)理，監(jiān)理工作應(yīng)由符合資質(zhì)的監(jiān)理單位實施。對項目竣工應(yīng)進(jìn)行實質(zhì)性驗收，驗收組可由招標(biāo)評標(biāo)方專家及項目審批部門、建設(shè)單位、開發(fā)單位等組成，提高項目建設(shè)管理的規(guī)范性。項目竣工應(yīng)進(jìn)行審計，鑒于國家審計力量目前尚不能滿足全部的信息化項目審計任務(wù)，可適當(dāng)委托中介機(jī)構(gòu)，利用外部信息技術(shù)專業(yè)人才，對建成項目的資金使用和應(yīng)用績效進(jìn)行必要的審計，逐步形成制度化的外部監(jiān)督體系，促進(jìn)項目科學(xué)規(guī)劃、合理布局，不斷提高信息化資金使用效益和項目建成后的使用效率。同時建立開發(fā)商和監(jiān)理單位信用評估制度，以有效提高項目建設(shè)質(zhì)量。

（四）強(qiáng)化管理，保值增值

進(jìn)一步加強(qiáng)信息化項目這一特殊資產(chǎn)的財務(wù)管理制度。一是對凡符合會計制度入賬條件的硬件資產(chǎn)、軟件資產(chǎn)要及時入固定資產(chǎn)賬或無形資產(chǎn)賬核算。二是對現(xiàn)行會計制度尚不明確的資產(chǎn)要建立備查登記制度進(jìn)行管理。三是要不斷推進(jìn)信息化項目成熟系統(tǒng)的推廣使用，以擴(kuò)大信息化項目的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。四是要進(jìn)一步擴(kuò)大服務(wù)類項目的政府統(tǒng)一采購管理，加強(qiáng)整體管理，有效降低成本。

總之，隨著社會信息化的推進(jìn)，信息系統(tǒng)已越來越多地成為政府、社會各類組織開展工作的基礎(chǔ)平臺，在政府信息化項目建設(shè)使用過程中，需要運(yùn)用系統(tǒng)科學(xué)的管理手段和評核措施，不斷強(qiáng)化項目的審計監(jiān)督管理，確保政府信息系統(tǒng)的可靠性、共享性、安全性和高效性，促進(jìn)政府部門行政效率的日益提高。

參考文獻(xiàn)：

沈應(yīng)仙.試論政府投資信息化建設(shè)項目績效審計[J].中國農(nóng)業(yè)會計，2012，（03）.

作者簡介：

趙浚，男，杭州萬向職業(yè)技術(shù)學(xué)院工商管理系，講師；研究方向：會計電算化。