論阜平縣城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目的現(xiàn)實意義

馬征

[摘要]在國家不斷加強重視國家級貧困縣如何實現(xiàn)順利脫貧的大背景下，國土部出臺一系列政策向國家級貧困縣傾斜。阜平縣作為國家級貧困縣，備受國家重視，并作為河北省首批城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目實施試點，研究其項目對阜平的現(xiàn)實意義，對其在全國范圍內(nèi)推廣具有至關重要的作用。

[關鍵詞]城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤；整村搬遷；扶貧開發(fā)

[DOI]1013939/jcnkizgsc201720055

1引言

隨著我國經(jīng)濟不斷發(fā)展，城鎮(zhèn)化的步伐加快，城市的建設用地儲量不足，與農(nóng)村的閑置土地形成了鮮明的對比。為化解這一矛盾，國家出臺了一系列的政策措施，其中城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策效果顯著。在國家的號召下，河北省高度重視城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，并積極開展整村搬遷試點工作。阜平縣作為“三合一”重點縣，國家扶貧攻堅試點縣，備受國家政府的重視，2013年習近平總書記來阜平實地調(diào)查貧困現(xiàn)狀，并作出重要講話。國土資源部在2015年《支持烏蒙山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅的若干意見》中明確規(guī)定將阜平作為全國城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目試點，同意阜平增減掛鉤節(jié)余指標在河北省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。

2阜平縣增減掛鉤基本情況

21阜平縣基本情況

阜平縣為全山區(qū)縣，山地、水、旅游、林地等資源豐富。一是荒地資源豐富，山場面積326萬畝，占縣域總面積的87%，可供開發(fā)整治的荒山約為52萬畝，通過合理開發(fā)可增加耕地、園地或林地規(guī)模。阜平縣地域范圍2496平方公里，現(xiàn)轄13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有村莊行政村209個，自然村1131個。2015年全縣總?cè)丝?28萬人，全縣貧困村164個，貧困戶326萬戶，貧困人口577萬人，貧困發(fā)生率達到2531%?！笆濉逼陂g，全縣加快美麗鄉(xiāng)村建設，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟發(fā)展，成效顯著。一方面著眼“城鄉(xiāng)基礎設施一體化、社會公共服務均等化”目標，按照“1+6+43+37+32”縣域鎮(zhèn)村規(guī)劃體系，改造提升一批，堅持村莊改造與鄉(xiāng)村旅游結(jié)合，既改善居住條件又增加收入。先期啟動8個試點村，目前，規(guī)劃設計基本完成，基礎設施已動工。搬遷整合一批，2015年啟動了1610戶6281口人的搬遷整合工作。首批4個試點村已完成前期工作，即將啟動實施。

22阜平縣增減掛鉤項目實施流程

前期準備階段，由縣、鄉(xiāng)兩級領導小組入駐項目區(qū)對城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點工作進行宣傳動員、民意調(diào)查，制定《拆遷補償方案》。制訂項目實施方案及時序包括拆舊區(qū)復墾和建新區(qū)建設進度安排、房屋分配方案、土地權屬調(diào)整方案、過渡安置方案、組織搬遷方案、補償安置費支付方案、土地復墾后管護措施等。之后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會進行公示聽證。下一步由鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織對村內(nèi)土地、房屋、樹木及其他地上附著物進行登記評估，公示，簽訂拆遷補償協(xié)議。財政局制訂增減掛鉤指標收益返還方案，整合掛鉤指標收益資金和村村通、安全飲水、危房改造、電網(wǎng)改造、農(nóng)村面貌提升、發(fā)改、移民、扶貧等各類涉農(nóng)資金，對統(tǒng)籌資金設立專項賬戶，組織專人進行監(jiān)督檢查、審計核算。

有縣國土資源局牽頭組織立項，組卷上報。項目批復后，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織負責村民過渡安置、搬遷、建新區(qū)用地補償?shù)裙ぷ?；建新區(qū)用地需按相關程序征為國有的。搬遷完成后通過招投標確定施工單位和監(jiān)理單位，對土地進行復墾。由國土局組織進行竣工測量，由縣政府對復墾地塊的耕地面積、等級、配套設施進行自驗，然后上報省廳復核。拆舊區(qū)土地復墾驗收后，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按照土地權屬調(diào)整方案指導村委會對復墾土地進行確權或流轉(zhuǎn)工作，并按照土地復墾后管護措施進行管護，確保不發(fā)生撂荒、人為破壞和非法占用等情況。建新區(qū)竣工后，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按照補償協(xié)議約定給農(nóng)民分配房屋，相關單位依法辦理土地使用權證、房屋所有權證等產(chǎn)權證書，并做好建新區(qū)水、電、暖、醫(yī)療、網(wǎng)絡、電視等生產(chǎn)生活保障工作。

3阜平縣增減掛鉤項目現(xiàn)實意義分析

31社會效益分析

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目可以提高土地使用效率，實現(xiàn)規(guī)模化管理，使散戶能夠集合起來共同抵抗市場風險，進而促進農(nóng)民增收。

一方面，通過實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目使城市中占有的耕地在農(nóng)村中得到及時的補充，以保障耕地總量的供給。農(nóng)民可以種植更多的耕地，并可以聯(lián)合起來把耕地集中外包或者由村集體統(tǒng)一種植管理，以減少自己種植的盲目性。其中樓房村項目復墾規(guī)模為965hm2，新增耕地面積698hm2，新增耕地率723%，項目的實施可使農(nóng)民受益，緩解當?shù)厝说鼐o張關系，還可以增強區(qū)域農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，是項目區(qū)農(nóng)村居民點復墾為旱澇保收的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)田，光、熱、水資源利用率得到提高，確保阜平縣耕地總量動態(tài)平衡的實現(xiàn)。[1]

另一方面，通過項目區(qū)進行土地復墾工程建設，硬化地面及路面，田面平整，灌溉設施布置，田間道路完善，增施有機肥等措施，以增加耕地的數(shù)量，改善耕地的質(zhì)量。村集體可更方便地把村民集中到一起進行種植養(yǎng)殖技術的培訓，使村民能夠掌握更科學的生產(chǎn)技術，最終得

到更多收益，也可使新增耕地生產(chǎn)能力達到項目區(qū)所在地中等產(chǎn)量水平。

32生態(tài)效益分析

項目的實施，將原有的建設用地改造成了農(nóng)業(yè)用地，可以有效地改善當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，通過種植更多的綠色植被來防風固沙并凈化空氣，再通過農(nóng)民管理從側(cè)面防御自然災害的發(fā)生，同時促進土地生態(tài)環(huán)境的良性發(fā)展。[2]項目建成后，居民點將被農(nóng)田生態(tài)景觀取代，項目區(qū)呈現(xiàn)田、水結(jié)合的立體生態(tài)景觀格局。

33經(jīng)濟效益分析

僅僅分析阜平縣樓房村的例子，其項目區(qū)地理位置優(yōu)越，通過開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目可新增耕地面積698hm2，新增耕地率723%，項目區(qū)總投資8630萬元，單位面積投資725000元/畝，該項目所需的農(nóng)村建新資金、拆舊區(qū)整治復墾資金及拆遷戶補償安置資金，由縣財政以撥款方式先行墊付，用項目區(qū)流轉(zhuǎn)指標收益全額返還。由此可以看出阜平縣城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目可以獲取充足的資金來支持項目的實施。

34扶貧效益分析

通過開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目中住房條件、衛(wèi)生院、學校、文化活動中心、道路等基礎設施的建設，可以從根本上改善村民的居住環(huán)境，使村民能夠及時看病，孩子能夠安心讀書，村民出行方便，并且經(jīng)常參加村集體組織的文體活動，身體健康，精神愉悅。增減掛鉤項目與土地綜合開發(fā)整治項目相聯(lián)系，使村民的土地得到更好的利用，并且發(fā)揮出最大的價值。

同時，政府通過合法合理的程序開展該項目，極大改善了貧困地區(qū)農(nóng)戶住房條件，使山區(qū)農(nóng)戶搬入樓房，周圍基礎設施條件提高，農(nóng)戶教育、醫(yī)療、養(yǎng)老水平及便捷程度得到改善。通過宅基地復墾，增加了村民的耕地數(shù)量，提高了耕地質(zhì)量。建新區(qū)住宅小區(qū)建設按照美麗鄉(xiāng)村標準建設，在幫助農(nóng)戶搬入樓房的同時，完成了美麗鄉(xiāng)村建設任務。

4結(jié)論

阜平縣開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目下依靠自身“燕山—太行山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅試點縣”獨特優(yōu)勢，以增減掛鉤項目結(jié)余指標流轉(zhuǎn)資金，對阜平縣的82個項目區(qū)進行整村搬遷，保障了阜平縣的社會效益、生態(tài)效益、經(jīng)濟效益、扶貧效益的綜合效益提高百姓的生活質(zhì)量。該項目可以統(tǒng)籌整合易地扶貧搬遷等其他政策性資金，以保障當?shù)鼐用竦慕逃?、醫(yī)療、養(yǎng)老等得到順利實施。同時把建新區(qū)建設成為美麗鄉(xiāng)村，解決了一方水土養(yǎng)不了一方人的問題，對阜平縣扶貧開發(fā)工作貢獻了巨大力量。

參考文獻：

[1]徐小黎，楊蔭凱對城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作的思考和建議[C].鄭凌志中國土地政策藍皮書（2011）北京：中國大地出版社，2013：219-223

[2]陳美球，馬文娜城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤中農(nóng)民利益保障對策研究[J].中國土地科學，2012（10）