從歐盟海事局檢查結(jié)果談我國海員培訓(xùn)與發(fā)證之不足

(遼寧海事局 船員考試中心，遼寧 大連 116001)

經(jīng)歐盟海事局(European Maritime Safety Agency，以下簡稱EMSA)提出，交通運(yùn)輸部海事局同意，2012年10月15日至24日，EMSA根據(jù)經(jīng)修正的《1978年海員培訓(xùn)、發(fā)證和值班標(biāo)準(zhǔn)國際公約》(以下簡稱STCW公約)規(guī)則第I/10條“證書的承認(rèn)”的規(guī)定，對我國海員教育、培訓(xùn)、考試、評估和發(fā)證工作進(jìn)行了為期8天的檢查評估，審核了交通運(yùn)輸部海事局、遼寧海事局(作為唯一直屬局代表接受EMSA的審核)、大連海事大學(xué)、上海海事大學(xué)四個(gè)單位，檢查評估我國海員教育、培訓(xùn)、考試、評估和發(fā)證和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與STCW公約的符合性。檢查評估結(jié)束后，EMSA檢查組就檢查評估發(fā)現(xiàn)的問題與部海事局進(jìn)行了口頭交流與溝通，2013年1月15日，EMSA 檢查組向部海事局提供了檢查評估的初步技術(shù)報(bào)告(初稿)，該報(bào)告須經(jīng)部海事局確認(rèn)并反饋，再由EMSA出具最終的正式報(bào)告。本文概述了EMSA 檢查組初步技術(shù)報(bào)告中提及的缺陷，總結(jié)了我國海員教育、培訓(xùn)、考試、評估和發(fā)證工作存在的不足并分析了原因，從正常工作狀態(tài)下迎接各類檢查和審核及加快海事強(qiáng)國建設(shè)步伐的角度提出了相應(yīng)對策和建議。

一、歐盟海事局(EMSA)檢查評估的主要內(nèi)容

EMSA檢查組在部海事局進(jìn)行檢查評估的主要方式是提問、查看記錄。檢查評估的主要內(nèi)容包括部海事局作為主管機(jī)關(guān)在履行STCW公約方面的立法情況；質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定及體系的建立、實(shí)施、審核及保持；我國海員教育、培訓(xùn)的政策安排(本科、高職高專、中職中專以及值班機(jī)工/值班水手通過一年的培訓(xùn)后參加無限航區(qū)三副/三管輪考試的課程設(shè)計(jì)、考試評估大綱)；海員證書體系；對培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)可；四類人員(教員、評估員、主考官、審核員)的資格、培訓(xùn)和考核情況。EMSA檢查遼寧海事局的內(nèi)容和檢查部海事局的基本一致，只是對部海事局更加側(cè)重于國家層面，關(guān)注政府和主管機(jī)關(guān)履約的立法和政策安排，而對遼寧海事局則側(cè)重于具體政策的落實(shí)和執(zhí)行情況。除了提問、查看記錄外，EMSA檢查組還現(xiàn)場查看了我國的“船員管理系統(tǒng)”、申請證書的材料、簽發(fā)證書的檔案以及船員現(xiàn)場計(jì)算機(jī)終端適任考試情況。EMSA檢查組在大連海事大學(xué)、上海海事大學(xué)主要審核海員教育、培訓(xùn)情況，具體檢查評估了教師資質(zhì)，課程設(shè)計(jì)、審核與批準(zhǔn)，培訓(xùn)設(shè)施，包括實(shí)驗(yàn)室、模擬器、圖書館、安全求生訓(xùn)練基地等。

二、歐盟海事局(EMSA)檢查評估發(fā)現(xiàn)的問題

通過檢查評估，EMSA檢查組初步認(rèn)為我國海員教育、培訓(xùn)、考試、評估和發(fā)證工作存在7方面缺陷：一是向海員簽發(fā)的證書格式缺少主管機(jī)關(guān)認(rèn)可的過程；二是不能提供證據(jù)表明已建立相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，確保3000 gt或3000 kW以下船舶的船長、高級船員通過噸位(或功率)提高的方式取得適用于3000gt或3000kW船舶以上的適任證書，其海上服務(wù)資歷是合適的；三是在檢查適任證書和培訓(xùn)合格證書時(shí)，發(fā)現(xiàn)某高級船員同時(shí)持有取消油船限制的適任證書和油船船員特殊培訓(xùn)合格證，但兩者的有效期不一致(適任證書的有效期是截至2016年12月，特殊培訓(xùn)證書有效期是2015年)，適任資格不好確認(rèn)；四是現(xiàn)場審核發(fā)現(xiàn)，不能表明按國家標(biāo)準(zhǔn)批準(zhǔn)除大連海事大學(xué)之外的航海院校的教學(xué)計(jì)劃，保證每一科目最低教學(xué)課時(shí)數(shù)，以保證達(dá)到規(guī)定的適任標(biāo)準(zhǔn)；五是現(xiàn)場審核發(fā)現(xiàn)，無證據(jù)表明評估員在被指派執(zhí)行評估工作前獲得見習(xí)評估的經(jīng)驗(yàn)；六是缺少高膨脹泡沫發(fā)生器，不能往艙室中注入高膨脹泡沫，不能訓(xùn)練穿戴救生衣但未穿戴呼吸器裝置的學(xué)生如何進(jìn)入或通過注滿高膨脹泡沫的艙室，不能完全達(dá)到STCW規(guī)則A-VI/1-2 “防火與滅火”規(guī)定的適任標(biāo)準(zhǔn)；七是不能表明使用模擬器進(jìn)行的練習(xí)按照STCW規(guī)則A-I/12.7.7的要求進(jìn)行了測試，以保證其適合于具體的訓(xùn)練目標(biāo)。

三、我國海員教育、培訓(xùn)、考試、評估和發(fā)證工作存在的不足及原因

EMSA此次對我國海員教育、培訓(xùn)、考試、評估、發(fā)證和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系的檢查評估是我國船員管理第一次真正意義上接受的實(shí)實(shí)在在的審核。此次EMSA檢查評估既是一次外部把脈診斷的過程，同時(shí)也是船員管理內(nèi)部自查、自評、自省的好機(jī)會。筆者認(rèn)為我國海員教育、培訓(xùn)、考試、評估和發(fā)證工作在以下方面存在不足。

1.教育、培訓(xùn)質(zhì)量管理的水平參差不齊

由本次EMSA檢查可見，全國海事機(jī)構(gòu)船員管理體系化程度和各地、各類航海院校船員教育、培訓(xùn)質(zhì)量管理的水平參差不齊，甚至差距懸殊。本次審核僅選取了一家直屬海事機(jī)構(gòu)和兩所代表國家水平的航海院校。盡管如此，海事機(jī)構(gòu)和航海院校也如臨大敵，花了相當(dāng)大的精力排查問題、整理記錄，把審核工作擺在突出的位置。如果EMSA抽查海事機(jī)構(gòu)更多些，檢查航海院校的面再大些，從不同本科院校、高職高專院校、中職中專院校以及船員培訓(xùn)中心各抽取幾家單位進(jìn)行檢查評估，結(jié)果將不容樂觀。通過檢查評估還發(fā)現(xiàn)，我國的航海教育和船員培訓(xùn)的理念和思路沒有與時(shí)俱進(jìn)，與國際接軌還有一定的距離。比如，圖書館收藏的圖書資料過于陳舊，對IMO 示范課程的研究、轉(zhuǎn)化應(yīng)用不夠。

2．船員管理配套法規(guī)不夠完善

船員管理內(nèi)涵和外延擴(kuò)大后，一些配套的法規(guī)，如評估員管理、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)管理等沒有及時(shí)跟進(jìn)，缺少統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)意見，導(dǎo)致各地做法不盡相同，管理相對人和船員難以適應(yīng)。當(dāng)然這些問題是在海事系統(tǒng)處在攻堅(jiān)、轉(zhuǎn)型、發(fā)展和提升的關(guān)鍵時(shí)期，在國內(nèi)外法規(guī)、公約處在重大調(diào)整的特殊時(shí)期產(chǎn)生的，既有主觀因素，也有客觀的原因。

3.船員管理人員配備與公約、主管機(jī)關(guān)的要求有差距

STCW公約、主管機(jī)關(guān)相關(guān)文件均對從事船員培訓(xùn)、考試、評估和發(fā)證人員的資格和適任能力作出規(guī)定。但由于歷史的原因和我國海事機(jī)構(gòu)的實(shí)際情況，一些崗位人員在專業(yè)背景、資格或適任能力等方面還不能達(dá)到公約規(guī)定的要求。

4.培訓(xùn)、評估環(huán)節(jié)管理相對薄弱，重視程度不夠

航海教育部分(高級船員培訓(xùn))培訓(xùn)課程具體科目的課時(shí)缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。問題的根源在于，長期以來，航海教育的培養(yǎng)計(jì)劃、教學(xué)大綱都由院校自行組織，由包括海事部門在內(nèi)的相關(guān)單位的專家進(jìn)行評審，通過評審的培養(yǎng)計(jì)劃、教學(xué)大綱由航海院校報(bào)備海事機(jī)構(gòu)。另外，由于評估員的骨干力量都是從航海院校、航運(yùn)企業(yè)中聘任，屬于兼職的外聘人員，對這些人員進(jìn)行系統(tǒng)的培訓(xùn)、考核以及見習(xí)評估管理還缺乏相關(guān)規(guī)范。

5.體系運(yùn)行的連續(xù)性不夠

造成質(zhì)量體系運(yùn)行不連續(xù)的原因是多方面的。一方面，體系內(nèi)審、外審由于修訂和制定履約配套文件未及時(shí)開展；另一方面，《船員考試、評估和發(fā)證質(zhì)量管理規(guī)則》處在修訂之中，質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變化，船員管理體系的具體內(nèi)容也將進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。這些因素綜合起來導(dǎo)致體系運(yùn)行的連續(xù)性受到一定的影響。

6.質(zhì)量意識不均衡，全員參與的程度不一致

盡管所有崗位都是受控崗位，都具有質(zhì)量活動(dòng)，也產(chǎn)生質(zhì)量記錄，但還是存在個(gè)別崗位認(rèn)識不足、質(zhì)量意識不強(qiáng)的現(xiàn)象和問題，錯(cuò)誤地認(rèn)為質(zhì)量體系就是領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)崗位的事情，質(zhì)量意識未能覆蓋全部受控崗位。

四、對策與建議

根據(jù)歐盟的2008/106/EC號行政指令(on the Minimum Level of Training of Seafarers)，EMSA對已通過檢查評估的國家將以每五年一次的周期進(jìn)行再次檢查評估，以驗(yàn)證該國對STCW公約的符合性；另外，IMO也將在2015年對締約國由自愿審核變?yōu)閺?qiáng)制審核。因此可以說，以后我國海事管理機(jī)構(gòu)將面臨著定期接受國外及國際行業(yè)組織檢查評估的局面。筆者建議相關(guān)方以EMSA檢查評估為契機(jī)，結(jié)合自查發(fā)現(xiàn)的問題，進(jìn)行后評估和總結(jié)，加強(qiáng)制度建設(shè)及執(zhí)行力和目標(biāo)考核工作，形成一種長效機(jī)制，避免將每一次檢查審核工作視為一次任務(wù)、一個(gè)項(xiàng)目，將檢查審核轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N常態(tài)化的工作，實(shí)現(xiàn)能在正常工作狀態(tài)下迎接各類檢查和審核，從而加快推動(dòng)從海事大國到海事強(qiáng)國轉(zhuǎn)變的建設(shè)步伐。

一是進(jìn)一步加強(qiáng)對公約跟蹤研究的力度。國際公約是國內(nèi)法的重要淵源之一。全面系統(tǒng)、深入細(xì)致地研究公約，吃透吃準(zhǔn)公約的精神實(shí)質(zhì)，才能順利開展履約配套法規(guī)規(guī)范的制定和完善工作。

二是進(jìn)一步加強(qiáng)考官、評估員、教員、審核員等四類人員的管理，對任職條件、培訓(xùn)、資歷、考核和登記等實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理。

三是海事機(jī)構(gòu)認(rèn)可航海院校的教學(xué)計(jì)劃、培訓(xùn)課程的程序和職責(zé)不明確；同時(shí)，部分培訓(xùn)項(xiàng)目的培訓(xùn)綱要和培訓(xùn)課時(shí)，如管理級船員的適任培訓(xùn)，尚沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。建議部海事局進(jìn)一步完善相關(guān)制度和標(biāo)準(zhǔn)。

四是切實(shí)建立航海教育與航海職業(yè)資格制度有機(jī)銜接的體制機(jī)制，研究制定認(rèn)可質(zhì)量體系運(yùn)行良好、人才培養(yǎng)質(zhì)量高、社會聲譽(yù)好的航海類院校開展的海船船員適任考試的具體辦法，既保證高級船員的培養(yǎng)過程符合航海教育的客觀規(guī)律，又能保證航海類院校開展的考試符合考試大綱的要求。

五是EMSA審核員對我國即將實(shí)施的具有18個(gè)月資歷的值班水手/值班機(jī)工完成1年航海教育參加無限航區(qū)三副/三管輪考試的政策仍持有疑問，對這些船員的文化素質(zhì)表示懷疑，對1年培訓(xùn)的內(nèi)容覆蓋公約要求有懷疑的態(tài)度。航海院校畢業(yè)生可以進(jìn)入高級船員行列，普通船員通過1年的培訓(xùn)也可以進(jìn)入高級船員的行列，EMSA審核員認(rèn)為這兩種政策是不平等的，對本科生不公平。建議部局對1年培訓(xùn)，如科目、課時(shí)，對照STCW公約標(biāo)準(zhǔn)，參考IMO示范課程要求進(jìn)行專題研究。

六是整體推進(jìn)我國航海教育和船員培訓(xùn)的均衡發(fā)展，重點(diǎn)要提升中低層次的航海院校和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)與國際接軌的能力。

七是切實(shí)抓好質(zhì)量體系有效運(yùn)行，通過定期內(nèi)審、管理評審和外審等審核機(jī)制，督促體系正常運(yùn)行，保持體系連續(xù)有效。

八是“11規(guī)則”生效后，復(fù)轉(zhuǎn)軍人、漁業(yè)船員、內(nèi)河船員轉(zhuǎn)成海船船員缺少相應(yīng)的政策安排，建議盡快出臺相應(yīng)的辦法，解決管理缺位的問題。

九是某些關(guān)鍵的培訓(xùn)用大型設(shè)施設(shè)備，如模擬器，建議部局出臺統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和功能要求，便于指導(dǎo)教學(xué)培訓(xùn)和評估工作。