國際“綠卡”制度比較及其對我國的啟示

莫建建，高建勛

(福州大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州 350116)

國際“綠卡”制度比較及其對我國的啟示

莫建建，高建勛

(福州大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州 350116)

文章通過對傳統(tǒng)移民國家、非傳統(tǒng)移民國家以及新興國家和地區(qū)的技術(shù)移民制、投資移民制和親屬移民制三大類型移民“綠卡”制度進行比較，對我國探索建立具有自身特色的“綠卡”制度提供了借鑒。

“綠卡”制度；移民立法；技術(shù)移民；投資移民；親屬移民

“綠卡”，亦即外國人永久居留許可證，是一國頒發(fā)給外國人使其在本國享有永久居留權(quán)的證件?！熬G卡”制度是一國移民法律的重要組成部分。在全球化的背景下，許多國家出于本國的政治經(jīng)濟利益考慮，都在不斷完善移民立法，制定了靈活多變的“綠卡”制度，以達到調(diào)控移民規(guī)模及構(gòu)成，以最低的成本吸引和留住投資、技術(shù)等類型移民的目的。

我國“綠卡”制度于2004年開始實施。據(jù)統(tǒng)計，2004-2014年這十年間，我國“綠卡”年均發(fā)放248張，幾乎成為世界“最卡”的綠卡。[1]因而，在國際人才流動態(tài)勢發(fā)生深刻變化的宏觀背景下，對國外比較完善、實施比較成功的“綠卡”制度做比較研究，對于在國際人才流動中長期處于“出超”、需要逐步扭轉(zhuǎn)被動局面的中國而言，具有借鑒意義。

一、三大類型移民“綠卡”制度及其特點

“綠卡”的申請對象通常包括技術(shù)類移民、投資類移民、親屬類移民和難民類移民等類型。技術(shù)移民、投資移民尤其體現(xiàn)出其功利的一面，而親屬類移民是為了實現(xiàn)家庭團聚、解決移民的后顧之憂，從而達到移民永久居留地目的。

盡管傳統(tǒng)移民國家、非傳統(tǒng)移民國家以及新興國家的“綠卡”制度的應(yīng)用范圍和內(nèi)容設(shè)計不盡相同，但制度的核心和目的呈現(xiàn)出相似的特點，即各國都為了本國利益，積極地制定和調(diào)整本國移民政策，時而放寬條件時而收緊政策。鑒于我國法律只規(guī)定了前三類移民，故本文不研究難民類移民的“綠卡”制度。

(一)以吸引人才為目的的技術(shù)移民制

在經(jīng)濟全球化背景下，各國為了爭奪本國發(fā)展所需要的人才，都設(shè)計出精巧的技術(shù)移民制度。雖然各國的制度設(shè)計與調(diào)整受國內(nèi)外政治經(jīng)濟等不同因素的影響，但總體而言，國外的技術(shù)移民制度呈現(xiàn)出一個重要的特點——移民立法技術(shù)先進，并朝著更加完善的方向發(fā)展。例如，設(shè)置科學(xué)篩選技術(shù)移民的積分評估制度，回應(yīng)勞動力市場需求的雇主擔(dān)保制度，加強引才針對性的職業(yè)清單制度，以及確保引才發(fā)揮正效應(yīng)的勞動力市場測試制度。

1.積分評估制度

積分評估制度可為移民國挑選高質(zhì)量的外國技術(shù)移民，因為技術(shù)移民的申請人需要符合及達到移民國設(shè)定的資格和評估分?jǐn)?shù)后才可通過審批，并有機會獲得移民國的永久居留許可。而評估的要素則由各國政府根據(jù)國內(nèi)勞動力市場需求確定，比如申請人的年齡、語言技能、教育水平、工作經(jīng)驗等。傳統(tǒng)移民國家如加拿大和澳大利亞，在20世紀(jì)60年代開始就制定了有針對性篩選技術(shù)移民的積分評估制度，這些國家的技術(shù)移民制度由于清晰、透明、量化的標(biāo)準(zhǔn)和要求而影響深遠。近年來，積分評估制度逐漸受到非傳統(tǒng)移民國家的重視，并被引進立法中，如英國于2002年采用積分評估制度后不到五年的時間，新加坡、丹麥、澳大利亞也紛紛引進該制度以吸引技術(shù)移民。

2.雇主擔(dān)保制度

在一些設(shè)有以雇主為核心的技術(shù)移民制度國家，雇主擔(dān)保制度在引進技術(shù)移民方面發(fā)揮著重要作用。美國是最早規(guī)定有雇主擔(dān)保制度的國家，其1924年《移民與國籍法案》中規(guī)定了雇主代替移民進行申請的相關(guān)內(nèi)容。英國1955年的《外國人就業(yè)法》首次通過條文規(guī)定了雇主擔(dān)保制度，其實施前提是雇主需保證針對外國人招募的崗位是本國人不能勝任的。21世紀(jì)后，一些國家也不滿足于僅僅采用積分評估制度來引進人才，為了能充分引進外國技術(shù)移民并考慮市場的需求，澳大利亞、新西蘭等國家也紛紛引入雇主擔(dān)保制度，使雇主在挑選技術(shù)移民的過程中發(fā)揮了有效作用。

3.職業(yè)清單制度

職業(yè)清單制度是移民國依據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和勞動力市場情況制定的明確允許或禁止哪類職業(yè)可供技術(shù)人才移民的制度。這一制度的最大優(yōu)點是有針對性地引進本國需要的人才，保證本國勞動力市場真正需求的技術(shù)移民能夠快速方便地為本國效力。同時，從移民國制定的職業(yè)清單中可以看出哪些是移民國比較青睞的重要行業(yè)和急需的人才，還能預(yù)測移民國的產(chǎn)業(yè)發(fā)展走向與人才的需求趨勢。許多移民國家都會采納這一制度來引進本國亟需的技術(shù)移民，并引導(dǎo)技術(shù)移民為相關(guān)行業(yè)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展做出貢獻。

4.勞動力市場測試制度

在規(guī)定有技術(shù)移民制度的移民國家里，引進的技術(shù)移民是否會對本國的就業(yè)市場造成沖擊和壓力是移民國普遍關(guān)注的事情，勞動力市場測試制度正是解決這一擔(dān)憂的制度之一。美國、澳大利亞和加拿大等傳統(tǒng)移民國家采用這一制度就是為了確保雇主對外國技術(shù)移民的需求情況是真實而可靠的。而歐盟一些國家也是把勞動力市場測試作為移民國雇主引進技術(shù)移民的條件之一。各國進行勞動力市場測試的普遍做法是：首先在政府的相關(guān)勞工部門登記空缺的職位，然后以報紙、互聯(lián)網(wǎng)等符合要求的方式刊登招聘信息，招聘人員資格和待遇等都需要符合相關(guān)規(guī)定。如果一定期限內(nèi)仍沒有符合的人選，那么這個空缺的職位就被認(rèn)為是符合勞動力市場測試的，雇主就可以聘請國外的技術(shù)移民。

(二)以吸引資金為目的的投資移民制

投資移民制度是移民國為了促進經(jīng)濟發(fā)展和改善就業(yè)狀況而通過賦予投資者及其家屬永久居留身份的方式吸引移民的制度。雖然投資移民制度的歷史不長，但是近年來為了吸引外資，各國對投資移民的競爭也是越來越激烈，移民政策紛紛出現(xiàn)調(diào)整與變化，并出現(xiàn)了一些新趨勢。值得說明的是，各國并不是降低了投資移民的要求，而是通過對投資主體設(shè)置一些要求和拓寬投資渠道，以及提高投資資金等方式來吸引本國最需要的投資。

1.設(shè)置務(wù)實的投資主體條件

1986年的《美國移民法》是最早規(guī)定有投資移民制的法律。起初的規(guī)定只是移民對本國進行投資即可，從1991年便開始對投資移民的條件設(shè)置了新的要求：需要在本土創(chuàng)辦新企業(yè)，并且要求雇傭一定數(shù)額的美國公民。由此，創(chuàng)業(yè)類移民成為了投資移民的一種。目前，加拿大、澳大利亞、新西蘭、香港、澳門、南非、馬來西亞、英國和德國等國家及地區(qū)的投資移民制度都比較完善。[2]通過對投資人設(shè)置基本要求來吸收投資是一些國家和地區(qū)的普遍做法，例如創(chuàng)業(yè)類移民，只要滿足要求，基本上都能為移民國帶來經(jīng)濟活力以及就業(yè)崗位。但對于投資主體是否具有商業(yè)經(jīng)驗等條件，大多數(shù)國家持務(wù)實的態(tài)度，對英語能力等也并無過高要求。(見表1)

2.設(shè)置多樣化的投資方式

移民國投資方式有不同的表現(xiàn)，并朝著多樣化方向發(fā)展。目前主要有如下幾種投資方式：(1)商業(yè)類移民。移民申請人根據(jù)移民國家提供的投資移民區(qū)域中心項目的條件進行申請，此項目不需要投資者本人親自經(jīng)營，只需按要求投出資金即可。此外，如果移民項目的經(jīng)營情況和創(chuàng)造的就業(yè)機會在規(guī)定時間內(nèi)達到了最終的考核標(biāo)準(zhǔn)，即可獲得“綠卡”，如美國和加拿大。(2)創(chuàng)業(yè)類移民。大多數(shù)傳統(tǒng)移民國家都規(guī)定了這種投資移民方式，這種方式要求投資者在移民接受國創(chuàng)辦企業(yè)且自行經(jīng)營，還需要雇傭一定數(shù)量的當(dāng)?shù)貑T工。(3)不動產(chǎn)投資移民。此類移民要求投資者在移民接收國或地區(qū)購買一定價值的不動產(chǎn)，且在一定時期內(nèi)不可轉(zhuǎn)讓，如我國香港和澳門地區(qū)以及葡萄牙等。(4)金融投資移民。此類移民的投資者在移民接收國購買一定的資金或者在銀行定期儲蓄，經(jīng)過一定時間及程序后即可完成移民，如加拿大、澳大利亞以及馬來西亞等國。(5)重大貢獻者移民。此類移民的投資方式?jīng)]有語言、帶動就業(yè)等要求，投資者只需投資較大數(shù)額的資金給移民接收國即可移民，典型的如澳大利亞的500萬澳元投資移民政策。[3]

表1 四國創(chuàng)業(yè)移民簽證部分申請條件比較

(三)以家庭團聚為需求的親屬移民制

親屬移民是移民法亙古不變的主題，任何國家只要涉及移民都會考慮親屬的團聚權(quán)并為其提供團聚的便利，因為這既是保障人權(quán)以及家庭團聚權(quán)的體現(xiàn)，也能留住本國的永久居民。親屬移民制的由來起初都是以親屬關(guān)系的遠近以及真實性為最主要的考察標(biāo)準(zhǔn)，但在過去的十年里，這一主要標(biāo)準(zhǔn)逐漸被打破。隨著國際移民的人數(shù)越來越多，在國家利益至上的背景下，各國的申請條件開始出現(xiàn)偏向經(jīng)濟因素的務(wù)實風(fēng)格。比如，在申請人與永久居民有親屬關(guān)系的同等情況下，如果申請人的經(jīng)濟狀況較好或者掌握本國語言的水平較高，那么就會優(yōu)先得到考慮。

意大利2002年《移民法修正案》對永久居留的兩類親屬的移民條件做了不同要求，如果是永久居留的配偶和子女，那么申請移民的前提條件是必須取得工作許可證；如果是父母申請移民時就不能到意大利工作，僅僅是團聚的需求。此外，親屬類移民需向政府繳納日后無生活保障的遣返基金，一般是個人收入的5%。我國2004年《外國人在華永久居留辦法》就要求在我國可永久居留的外國人的配偶或者其他親屬申請親屬移民時需要有穩(wěn)定的生活保障和住所。德國2007年《移民法修正案》對不同國家設(shè)置了不同的親屬移民條件，比如來自美國、英國等發(fā)達國家的親屬移民就不需要證明收入可以承擔(dān)家庭的全部開支，而對土耳其等第三世界國家就設(shè)置了此要求。考慮經(jīng)濟因素的務(wù)實親屬移民制表現(xiàn)得最明顯的是澳大利亞的“付費父母移民計劃”，此計劃是基于澳大利亞移民部做出的統(tǒng)計而產(chǎn)生的。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，父母移民給澳大利亞帶來沉重的納稅負(fù)擔(dān)，他們大多數(shù)人對澳大利亞經(jīng)濟貢獻很小，卻獲得了較多的社會福利。因此，澳大利亞政府規(guī)定，父母移民需要先辦理簽證，然后需要一次性交付2.5萬澳元，或者分期交付，先交付1.5萬澳元獲得兩年時間的永久居留權(quán)，來澳后再付完其余1萬澳元，才能獲得永久居留權(quán)。此外，申請人還需交付1萬澳元的擔(dān)保金，作為未來十年的社會福利成本。[4]

二、對中國“綠卡”制度的借鑒與啟示

全球化時代，國家間的競爭在國際移民領(lǐng)域體現(xiàn)為各國出臺各類有吸引力的優(yōu)惠政策招商引資和招才納智。我國是移民后發(fā)國家，可以適當(dāng)參考國外成功的制度經(jīng)驗，完善本國的“綠卡”制度。

(一)以開放的態(tài)度和實用主義目的為前提

經(jīng)濟全球化的重要表現(xiàn)是人才和資金的全球化流動，這與各國的開放態(tài)度是分不開的。開放的態(tài)度和完善的“綠卡”制度可以給一個國家?guī)戆l(fā)展建設(shè)所長期需要的重要資源。實踐證明，對外來人口的態(tài)度越是開放，移民就越容易融入一國的主流社會，這也是美國和加拿大等傳統(tǒng)移民國家能吸引著世界各國精英的原因之一。[5]“綠卡”制度歷來是歐美發(fā)達國家用來吸引擁有知識、技能、資金的高端人才，進而在全球范圍內(nèi)搶占優(yōu)勢的一項重要制度。我國也應(yīng)該逐漸采取更加開放的精神，加強“綠卡”制度的法律法規(guī)建設(shè)以及實施力度，緊隨世界發(fā)展的腳步。同時，受國家利益至上的價值觀的影響，各國在持開放態(tài)度的同時還采取務(wù)實的態(tài)度，對待外來移民不是一味地開放而是有選擇地接收，這從各移民國的政策變化也可看出，大多數(shù)西方國家出于改善本國勞動力狀況的考慮，有選擇地引入技術(shù)移民和投資移民，以彌補本國的勞動力缺陷。

(二)完備的法律制度是根本

完備的移民立法可顯示出一國對待移民的態(tài)度以及移民政策的傾向，移民立法越是完善，在國際移民競爭中占的優(yōu)勢越大。傳統(tǒng)的移民國家，如美國、加拿大和澳大利亞等在18世紀(jì)和19世紀(jì)就制定了包括“綠卡”制度在內(nèi)的移民法，如今則更加完善，形成了包括出境、入境、國籍、護照、簽證、居留、歸化、融入等制度在內(nèi)的移民法體系。非傳統(tǒng)移民國家和地區(qū)如英國、意大利、德國、菲律賓、韓國和中國香港等都制定了《移民法》，并把“綠卡”制度作為其中的一部分。目前，國際上“綠卡”制度的立法表現(xiàn)形式主要為以傳統(tǒng)移民國家為代表的“綜合式立法體例”和以中國與法國為代表的“單行立法體例”，這些立法在內(nèi)容、性質(zhì)、目的和調(diào)整手段上都存在差別。從內(nèi)容上看，綜合式立法的內(nèi)容更廣、更全面，包括護照、簽證和居留等一系列內(nèi)容體系；從調(diào)整手段來看，綜合式立法除了運用單行立法的調(diào)整手段如行政手段直接管理外，還加入了如計分考核制、人才數(shù)據(jù)庫等經(jīng)濟手段進行間接管理。我國目前規(guī)范“綠卡”制度的單行法有《外國人出入境管理法》《出入境管理法》等多部單行法，還未有移民法典，對移民的管理還是偏向于行政管理為主的模式。從長遠來看，是否轉(zhuǎn)變立法模式，把“綠卡”制度歸入移民法中來規(guī)范，可從國外相關(guān)法律制度中得到一些啟發(fā)。

(三)彈性的移民管理制度是保障

“綠卡”制度的目的是引進本國需要的人力物力以促進本國社會經(jīng)濟的發(fā)展。為了實現(xiàn)這一目的，“綠卡”制度必須與本國的社會經(jīng)濟保持密切的互動，適時調(diào)整和完善。這就對彈性的移民管理制度提出了要求，即在與“綠卡”制度相關(guān)的法律和政策中預(yù)留一定的評審和管理空間，以便在國內(nèi)外情況發(fā)生變化時靈活應(yīng)對新出現(xiàn)的問題，達到及時調(diào)整的效果。移民管理制度的彈性主要體現(xiàn)在兩個方面：第一是相關(guān)法律和政策的適時修改；第二是簽證、居留許可、外國人登記的合一與分離?！熬G卡”制度的申請條件、程序和評估等在大多數(shù)國家和地區(qū)的移民法律中都是一些原則性的規(guī)定，對其修訂通常比較困難，需要經(jīng)過某些部門的審議通過方可。而對一些具體性規(guī)范如“綠卡”的實施細則、移民條例、移民官辦案手冊等立法的修改等程序則較為簡單和便捷。此外，國外通常是由一個專門的管理機關(guān)統(tǒng)一和垂直管理移民事務(wù)，比如加拿大的“公民和移民部”，美國的“移民規(guī)劃局”等，只有少數(shù)移民國家如泰國與我國相似，即采取由公安部門為主管理機關(guān)，出入境和外交機構(gòu)協(xié)同管理的模式。[6]統(tǒng)一管理、垂直領(lǐng)導(dǎo)的模式不僅有利于行使國家出入境外事權(quán)，也有利于高效率地處理出入境的管理工作。國外的彈性移民管理制度對我國目前多部門分工協(xié)作的管理模式具有一定的借鑒意義。[7]

(四)服務(wù)導(dǎo)向型的移民融合制度是關(guān)鍵

隨著國際移民的全球化流動，越來越多的國家逐漸成為移民輸入國。移民入境后，如何使移民融入本國成為了移民輸入國面臨的新問題。如果移民沒有充分地融入當(dāng)?shù)?，對?dāng)?shù)氐娘L(fēng)土人情和政治經(jīng)濟文化都難以了解的話，就很難進行長期、永久居住。這不僅很難實現(xiàn)移民接受國起初接收移民的初衷，還有可能發(fā)生移民與當(dāng)?shù)厣鐣l(fā)生沖突和矛盾的情況，嚴(yán)重?fù)p害國家的利益。因此，各國都普遍意識到移民融入也是移民法的重要部分，是實現(xiàn)移民法目的的關(guān)鍵。目前，主要流行兩種方法來應(yīng)對移民融入問題：一是從移民的自身素質(zhì)入手，對移民的申請條件如技能、資金、與移民接收國的聯(lián)系等設(shè)置更高的要求。如德國2004年的《移民法》就規(guī)定，熟悉德語和德國的法律是移民獲得德國“綠卡”的前提。第二是從移民接收國方面去努力。移民接收國可以為入境者提供必要的就業(yè)輔導(dǎo)、醫(yī)療、當(dāng)?shù)卣Z言培訓(xùn)等安居服務(wù)，必要時還可以設(shè)立專門的移民服務(wù)機構(gòu)，如加拿大的移民資源中心和移民服務(wù)署。此外，歐盟委員會還提倡各移民接收國可以與研究機構(gòu)、公共服務(wù)提供者和非政府組織共同協(xié)作解決移民融入問題。非傳統(tǒng)移民國家也在移民融入方面作出很多努力，如韓國開設(shè)的國際學(xué)校，德國頒布的《國家融入計劃》，法國頒布的外國移民和融入的法律等。[8]這些眾多的移民融合制度為我國提供了良好的學(xué)習(xí)經(jīng)驗。

三、結(jié)語

我國的“綠卡”制度自2004年實施以來，存在著諸如申請門檻過高、吸引力不足、管理不到位、對外國人的待遇不佳以及對移民融合重視不夠等問題。當(dāng)今各國正在積極努力完善本國的“綠卡”制度，以快速而便捷的方式選擇本國需要的人才和資本。處在全球化的大背景下，我國的“綠卡”制度也需要加緊完善。毋庸置疑，學(xué)習(xí)和研究世界先進“綠卡”制度經(jīng)驗，對完善我國“綠卡”制度以及移民法建設(shè)，都具有重要意義。

[1]中國綠卡年均發(fā)放量248張，正研究降低門檻[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-06/03/c_1110958282.htm.

[2]廖萌.基于利益導(dǎo)向移民理論的加拿大投資移民政策演變及趨勢[J].浙江樹人大學(xué)學(xué)報，2015，(5).

[3]李影.中國民營企業(yè)家投資移民問題研究[D].山東大學(xué)，2014.

[4]張慶元，劉小敏.論我國外國人永久居留權(quán)制度的完善[J].武漢大學(xué)學(xué)報，2012，(2).

[5]王健.外來人口社會融合的國際經(jīng)驗借鑒與啟示[J].四川行政學(xué)院學(xué)報，2012，(6).

[6]翁里，張晨田，等.中國技術(shù)移民立法問題探討[J].汕頭大學(xué)學(xué)報，2013，(3).

[7]王海成.大數(shù)據(jù)時代政府管理的應(yīng)對策略[J].哈爾濱學(xué)院學(xué)報，2016，(6).

[8]劉國福.移民法的最新發(fā)展——兼論中國出入境管理法的改造和重塑[J].河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報，2008，(5).

責(zé)任編輯：孫 暢

The Comparison of International “Green Card” System and Its Inspiration to China

MO Jian-jian，GAO Jian-xun

(Fuzhou University，F(xiàn)uzhou 350116，China)

A comparative study is made concerning the “green card” system，including systems for skilled workers，investors，and kinsforks，in traditional immigrant countries，non-traditional immigrant countries，and new uprising countries. It aims to provide some reference value for China to develop a “green card” system with Chinese characters.

the “green card” system；legislations on immigration；skill-based immigration；business-based immigration；family-based immigration

2016-08-24

莫建建(1990-)，女，瑤族，廣西桂林人，碩士研究生，主要從事國際經(jīng)濟法研究； 高建勛(1972-)，男，江西高安人，副教授，碩士生導(dǎo)師，博士研究生，主要從事國際經(jīng)濟法和環(huán)境與資源保護法研究。

1004—5856(2017)07—0047—05

D99

A

10.3969/j.issn.1004-5856.2017.07.013