淺析美國的外國人居留權(quán)制度及其對我國的啟示

楊朝軍

【摘 要】經(jīng)濟全球化已成為一種不可阻擋的趨勢。文章通過分析美國的外國人居留權(quán)制度，結(jié)合國際“反恐”新形勢，借鑒美國有關(guān)制度，完善我國的相關(guān)制度，貫徹偉大的人才興國的“中國夢”戰(zhàn)略。

【關(guān)鍵詞】外國人居留權(quán)；國家利益；綠卡制度；移民法；雙重國籍

一、美國的外國人居留權(quán)制度與特點

美國是典型的移民國家，經(jīng)歷了二百多年的發(fā)展，積累了豐富經(jīng)驗。探析美國的外國人居留權(quán)制度，對我國保障外國人各項權(quán)益，尤其在擴大對外開放中日趨突出且復(fù)雜化的外國人居留權(quán)問題具有很強的借鑒價值。

（一）美國的外國人居留權(quán)制度

美國移民法律制度遵循國家利益至上原則，對外國人憲法保護處于世界前列，其普遍性特征不僅成為他國范例，且影響了國際和區(qū)域性的人權(quán)公約，其核心條款是法律的正當(dāng)程序與平等保護。美國對外國人準(zhǔn)入、居留審批權(quán)集中在聯(lián)邦一級，由聯(lián)邦移民局全權(quán)負(fù)責(zé)，其它任何州、部門均無權(quán)批準(zhǔn)外國人進入美國。涉及外國人居留權(quán)制度的法律有《憲法》、《移民與國籍法》、《難民法》等。《憲法》規(guī)定了外國人的居留權(quán)制度的政治原則和法律地位；《移民與國籍法》規(guī)定了外國人出入美國、居留、入籍等制度；《難民法》規(guī)定了難民地位的制度。

涉及外國人居留權(quán)的美國投資移民制首先出現(xiàn)在1986年《美國移民法》，可細(xì)分為5類：金融投資、不動產(chǎn)投資、創(chuàng)業(yè)者、高級管理人員、企業(yè)主等。同時，1990年《美國移民法》取消了對技術(shù)移民的國別配額限制，凡在美國有親屬關(guān)系的移民申請都能得到優(yōu)先處理。

（二）美國的外國人居留權(quán)制度的特點

1. 美國移民法律體系層次分明、內(nèi)容系統(tǒng)化、存在形式公開、各級規(guī)范、制定主體之間的權(quán)力明確且法律監(jiān)督機制完善。

2. 美國立足聯(lián)邦制的國情采取授權(quán)、協(xié)議、聯(lián)邦財政獎勵等方式調(diào)動了地方政府及其執(zhí)法機構(gòu)參與執(zhí)行移民政策的積極性。以職能明確、資源整合為特征的移民管理體制為特點，美國聯(lián)邦與州政府間分工合作。根據(jù)《移民與國籍法》和《國土安全法》規(guī)定，美國聯(lián)邦政府中涉及移民事務(wù)的主要機關(guān)中，國土安全部肩負(fù)著執(zhí)行美國移民法的首要責(zé)任，國務(wù)院勞工部、健康與社會服務(wù)部、聯(lián)邦調(diào)查局在各自主管的職能范圍內(nèi)依法協(xié)助國土安全部執(zhí)行移民政策，而司法部則通過依法審查移民復(fù)議和上訴案件，監(jiān)督國土安全部執(zhí)行移民法。美國將移民歸化局的職能一分為三，這種按職能分設(shè)相對獨立的機構(gòu)、用高效的情報資源共享平臺與部門之間整合行政力量和資源。

3. 美國簽證制度具有較強的規(guī)范性、操作性。美國鑒證種類的調(diào)整總是與時俱進、規(guī)范而穩(wěn)定的。

二、我國的外國人居留權(quán)制度與存在問題

（一）我國的外國人居留權(quán)制度

我國的外國人居留權(quán)制度建構(gòu)于改革開放初期，以1985年公布的《外國人入境出境管理法》及其《實施細(xì)則》、《出境入境邊防檢查條例》及《護照法》等為內(nèi)容的。外國人居留權(quán)不僅指外國人的出入境、居住、生活、工作、過境、旅游等，綠卡僅是其一。

（二）存在問題

首先，立法體系分散，法律規(guī)范存在矛盾；其次，管理部門并立，職權(quán)復(fù)雜，協(xié)調(diào)難度大，易產(chǎn)生政令抵消，職權(quán)行使不合理、執(zhí)法效率低，影響國家主權(quán)統(tǒng)一行使；再次，財政保障不到位、人員素質(zhì)不高、滋生腐敗，影響管理部門形象。經(jīng)費保障困擾著執(zhí)法工作，少數(shù)地方為保證工作運轉(zhuǎn)，違規(guī)多收、濫收費，公安部門隨意調(diào)動出入境人員，致其專業(yè)化水平難以提升。

三、對策（含政策建議）

（一）制定中國移民法，完善中國的外國人居留權(quán)制度

與改革開放初期相比，出入境形勢、管理機制、理念均發(fā)生了變化。“9·11”后，出入境管理，特別是邊防檢查在“反恐”以至國家安全中的重要性受到格外關(guān)注，這種世界范圍內(nèi)對邊防檢查的重視和強化，與中國方興未艾的保障人權(quán)的理念和實踐的深化，與建設(shè)服務(wù)型政府的呼聲匯成一股強大動力，促使出入境管理從管控型向服務(wù)與管控并重轉(zhuǎn)變。這要求改革相關(guān)制度以適應(yīng)轉(zhuǎn)變，整合出入境管理制度就成為我國決策、實務(wù)部門和學(xué)界的共識，即制定一部統(tǒng)一的法律——中國移民法。

鑒美國移民法，為移民到中國及對受放逐、迫害或危險中的人員提供難民保護，盡快制定以經(jīng)濟移民制為核心的，包含技術(shù)移民制、投資移民制、親屬移民制、難民與非法移民制等為一體的中國移民法，更全面地規(guī)范并保障外國人的各項權(quán)益，適應(yīng)新的挑戰(zhàn)及機遇，就成為一個國家法律成熟的標(biāo)志之一。

中國移民法應(yīng)定位于規(guī)范人——移民在遷徙中的出入境和融入行為，以國家利益至上原則為移民法的價值取向，采取平等、開放、多元化的立法思想，將其提高到憲法地位，以務(wù)實態(tài)度歡迎外國人。筆者擬以五部分內(nèi)容構(gòu)建中國移民法，第一部分主要規(guī)定外籍人員條件及手續(xù)，其中規(guī)定入境條件、移民、臨時出入境、居留與永久居留，重點規(guī)定移民種類，如家庭團聚類、經(jīng)濟移民類、難民類，以及外籍人員的不準(zhǔn)入境、驅(qū)逐遣返等；第二部分主要規(guī)定執(zhí)行程序。對違法行為進行打擊和處罰，包括運送非法移民和販賣人口、偽造出入境證件等；第三部分主要規(guī)定擬保護的難民范圍、申請難民資格的程序、審查與遣返手續(xù)等；第四部分主要規(guī)定移民上訴機關(guān)。直接在移民法中規(guī)定保護移民的法庭、上訴法庭等，并規(guī)定各個法庭的組成、運作、訴訟程序等；第五部分為各種名詞術(shù)語的詳細(xì)解釋、說明等。另外，可設(shè)專項規(guī)定移民法實施細(xì)則、移民輔導(dǎo)與業(yè)務(wù)管理，以更好地服務(wù)移民事務(wù)。

（二）修訂中國國籍法

1980年9月10日頒布實施的《國籍法》是我國迄今為止唯一國籍法。該法制定于改革開放初期，其突出特點即不承認(rèn)雙重國籍。事實證明，這樣做并未打消國外某些反華人的“中國威脅論”?；仡櫄v史，中國應(yīng)盡快修改或廢止這一違反多數(shù)海外華人民意的規(guī)定。

面對當(dāng)今日益開放時代，雙重國籍問題不容回避，承認(rèn)它已成為國際趨勢。中國海外留學(xué)人員集中的美、英、加、澳等國均明確承認(rèn)或有限制地允許其公民擁有雙重國籍。越來越多的國家承認(rèn)雙重國籍是經(jīng)濟全球化打破傳統(tǒng)的國家壁壘的結(jié)果，也是生活在同一地球村的人們相互交往日趨密切的要求，更是各國政府在國籍問題上逐步接受人權(quán)理念的表現(xiàn)。這一國際趨勢不可能不對中國的國籍制度產(chǎn)生影響。承認(rèn)雙重國籍，其利大于弊：一是有利于大量引進海外華裔人才、技術(shù)、資金和管理經(jīng)驗；二是有利于增強中華民族凝聚力，激勵中國移民的愛國熱情；三是有利于中國政府依法管理海外歸來人士。另外，世界上許多國家大都不承認(rèn)自己公民因獲得外國國籍而喪失本國國籍，如法國國籍法規(guī)定，法國公民不論以何種方式取得外國國籍，法國仍視之為本國公民，其義務(wù)、權(quán)利絲毫無增無損。endprint

自改革開放以來，千百萬海外華人是推動中國經(jīng)濟不斷發(fā)展、社會愈進步的強大動力之一。盡管中國政府加大力度吸引海外高層次人才回國， 出臺了一系列政策性文件，如2007年國家人事部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于建立高層次人才回國工作綠色通道的通知》，但回國工作關(guān)系到事業(yè)發(fā)展、家庭安置和子女教育大事，不能不考慮國內(nèi)相關(guān)制度。困擾不少回國工作的高層次留學(xué)人才的主要問題不僅有待遇問題，更有居留權(quán)和國籍問題。后者是海外華僑中反應(yīng)較強烈的問題，務(wù)必在法律上徹底解決。如近年來，加拿大等國的海外華人華僑呼吁修改國籍法，主張撤銷不承認(rèn)雙重國籍的規(guī)定。一項2003年在加拿大華僑中進行的民意調(diào)查報告最能說明問題，有高達92.6%的中國大陸移民希望保留中國國籍，要求中國政府承認(rèn)雙重國籍。在國內(nèi)，也有部分有識之士提出富有創(chuàng)意的建議，主張修改國籍法。

中國政府應(yīng)與時俱進地審視現(xiàn)行國籍法，以更開放態(tài)度正視雙重國籍問題，本著務(wù)實精神與循序漸進原則對相關(guān)法律適時、及時調(diào)整，有條件地承認(rèn)雙重國籍以實現(xiàn)個人與國家間的雙贏，實現(xiàn)偉大的“中國夢”戰(zhàn)略。因此，筆者建議有三種可供選擇的方案：一是明確在立法上承認(rèn)雙重國籍；二是有限制地明確承認(rèn)雙重國籍；三是有限制地默示承認(rèn)雙重國籍。為穩(wěn)妥起見，可采取第二種方案，即取消國籍法上不承認(rèn)雙重國籍和加入外籍即喪失中國國籍的規(guī)定，同時作出以下規(guī)定：中國公民在承認(rèn)雙重國籍的國家加入外籍后經(jīng)本人同意自愿申請可以保留中國國籍。但是，父母不是中國公民或者本人出生地不在中國的，不適用這一規(guī)定。中國與外國訂立不承認(rèn)雙重國籍條約的，適用條約。

四、結(jié)語

分析美國的外國人居留權(quán)制度，針對我國的存在問題，筆者建議亦應(yīng)以國家利益至上原則盡快由權(quán)力機關(guān)在憲法中明確制定適合我具體國情的、更開放、更靈活的中國移民法，將有資格申請中國居留權(quán)（含永久居留權(quán)）的外籍急需人才條件放寬，結(jié)合國際“反恐”新形勢，以更務(wù)實態(tài)度、有選擇地處理外國人居留權(quán)且承認(rèn)雙重國籍，在引進外籍高層次人才與資金中立于不敗之地，實現(xiàn)偉大的人才興國的中國夢”戰(zhàn)略！

參考文獻

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