以法治思維引領(lǐng)和實(shí)現(xiàn)邵陽綠色發(fā)展

摘要：綠色發(fā)展是國家“十三五”規(guī)劃提出的“五大發(fā)展理念”之一，將綠色發(fā)展作為關(guān)系我國發(fā)展全局的一個(gè)重要理念，作為“十三五”乃至更長時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)基本理念，體現(xiàn)了我們黨對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)的深化。而法治是我黨治國理政的基本方式，黨在領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)的過程中，同樣要堅(jiān)持法治思維的引領(lǐng)。

關(guān)鍵詞：法治思維 經(jīng)濟(jì)發(fā)展 發(fā)展方式

法治是現(xiàn)代國家發(fā)展的必然選擇，也是國家治理現(xiàn)代化的必由之路。邵陽地處湖南的中部偏西南部，自然生態(tài)資源豐富，水土植被資源保護(hù)良好，在新一輪經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型和新一屆市委提出的實(shí)施“兩中心一樞紐”發(fā)展戰(zhàn)略中，如何做到在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)又要保護(hù)好現(xiàn)有的生態(tài)資源不被破壞，樹立正確的發(fā)展理念和發(fā)展方式非常重要。在依法治國的大背景下，運(yùn)用法治思維引領(lǐng)和實(shí)現(xiàn)邵陽綠色發(fā)展的理念應(yīng)成為必然選擇。

一、邵陽生態(tài)資源豐富且良好，需要用新的發(fā)展理念來引領(lǐng)和實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展

（一）邵陽自然生態(tài)環(huán)境相當(dāng)宜人

邵陽尤其是邵陽西部地區(qū)是長江流域的生態(tài)屏障，也是湖南陸地生態(tài)系統(tǒng)生物多樣性的重點(diǎn)區(qū)域，孕育了類型豐富的自然流域資源以及內(nèi)涵深厚的人文旅游資源。2011年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，城步縣森林覆蓋率為72.3%，林木蓄積量為854.6萬立方米；綏寧縣森林覆蓋率為73.93%，林木蓄積量為1592.2萬立方米；洞口縣森林覆蓋率為57.76%，林木蓄積量為810.9萬立方米；新寧縣森林覆蓋率為65.4%，林木蓄積量為700萬立方米；武岡市森林覆蓋率為43.15%，林木蓄積量為294.5萬立方米，四縣一市森林覆蓋率為62.5%，比全市平均水平高5.3個(gè)百分點(diǎn)，比全省平均水平高5.5個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，境內(nèi)水系發(fā)達(dá)，境內(nèi)有巫水、資水、蓼水、夫夷江等河流，蘊(yùn)含著豐富的水能資源，水能理論蘊(yùn)藏量950萬千瓦?？砷_發(fā)量85.9萬千瓦。

（二）邵陽自然資源旅游品位較高

邵陽有世界自然遺產(chǎn)地、國家5A級(jí)景區(qū)1處，3處國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，1處國家公園，4處國家森林公園，11處國家非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，有開發(fā)價(jià)值旅游資源240處，涵蓋了8主類、24亞類和71種基本類型。邵陽旅游是自然資源和人文資源、生態(tài)風(fēng)光和民俗風(fēng)情獨(dú)特的有機(jī)結(jié)合體。各大景區(qū)各具特色，互補(bǔ)性強(qiáng)，組合很好，能夠構(gòu)成一個(gè)完整的國際國內(nèi)客源目的地。主要有三個(gè)方面的亮點(diǎn)：一是崀山地質(zhì)獨(dú)特。形成于1億年前的中生代的紅色礫巖、砂巖組成的狹長盆地，具有地質(zhì)科考價(jià)值。上百座奇峰怪巖巍然聳立，眾多狹窄幽深巷谷是其突出特點(diǎn)，地質(zhì)專家贊譽(yù)這里是“丹霞之魂”，旅游專家認(rèn)為在全國丹霞地貌中旅游價(jià)值最高。二是自然風(fēng)光優(yōu)美。南山是南方高山苔地草原，比呼侖貝爾更勝一籌。綏寧黃桑、武岡云山、城步兩江峽谷生態(tài)優(yōu)美，且與苗、侗等民族文化相互交融，具有國家級(jí)資源檔次。三是歷史文化厚重。新寧的舜帝、楚勇、宗祠、民族風(fēng)情等文化元素，武岡的千年古城和云山道教文化勝地，綏寧、城步的巫儺文化，均具有很好的旅游開發(fā)價(jià)值。

（三）邵陽地方政府和群眾綠色生態(tài)保護(hù)意識(shí)逐漸增強(qiáng)

過去很多地方由于沒有樹立生態(tài)觀念，沒有可持續(xù)發(fā)展的思想，特別是受傳統(tǒng)工業(yè)文明的影響，人們把環(huán)境、生態(tài)、資源等作為大自然的恩賜，毫無節(jié)制的進(jìn)行開發(fā)，事實(shí)證明這樣“竭澤而漁”的道路并不適合經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良性發(fā)展。在新的生態(tài)理念支撐下，邵陽地方政府和群眾的生態(tài)價(jià)值觀得到了培育，更加注重可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)一步促進(jìn)人和自然的和諧，注重于實(shí)現(xiàn)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)。人們對于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、創(chuàng)新發(fā)展模式有著更為深刻的認(rèn)識(shí)，對于走循環(huán)經(jīng)濟(jì)、綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路更具有信心，積極謀求人類的豐富實(shí)踐活動(dòng)與有限的自然資源、脆弱的環(huán)境生態(tài)之間的承載能力相協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)系統(tǒng)與自然生物圈的穩(wěn)定和繁榮。在2016年9月30日閉幕的邵陽市第十一次黨代會(huì)上，市委莊嚴(yán)地提出要以新理念新戰(zhàn)略引領(lǐng)邵陽新發(fā)展，特別強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持生態(tài)立市，依法治市，建設(shè)法治邵陽，以法治思維和方式推動(dòng)邵陽的新發(fā)展，提高邵陽發(fā)展的軟實(shí)力和競爭力。

二、通過國家治理體系法治化的大戰(zhàn)略來引領(lǐng)邵陽綠色發(fā)展

曾經(jīng)以來，我國以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心，地方政府重視運(yùn)用政策文件來推動(dòng)地方發(fā)展，有關(guān)生態(tài)保護(hù)政策靈活性很強(qiáng)，但常常朝令夕改，缺乏穩(wěn)定性和可預(yù)期性。國家治理制度的法治化能使綠色發(fā)展的相關(guān)規(guī)章制度更具有穩(wěn)定性，使地方政府始終遵循法治程序，培養(yǎng)依法履職的法治思維，也使社會(huì)公眾易于學(xué)法用法，更利于有效監(jiān)督地方政府的行為。引領(lǐng)和實(shí)現(xiàn)邵陽綠色發(fā)展，在國家頂層制度設(shè)計(jì)方面，要做好以下幾個(gè)方面：

（一）國家要保障綠色發(fā)展立法程序的法治化

綠色發(fā)展不僅涉及生態(tài)保護(hù)，還同社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各個(gè)方面密不可分，具有全局性和整體性，相關(guān)綠色發(fā)展的制度設(shè)計(jì)必須協(xié)調(diào)各部門、各方面的利益，統(tǒng)籌兼顧，綜合考量，才能使相關(guān)生態(tài)保護(hù)制度真正起到作用。目前我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)很多，但有些法律法規(guī)制度在實(shí)踐中落實(shí)困難，制度間彼此不協(xié)調(diào)不配合現(xiàn)象突出。原因在于，這些立法安排缺乏整體布局和全局理念，更多的是考慮某一單個(gè)環(huán)境要素或者某一部門的訴求利益，忽視了生態(tài)環(huán)境資源的整體特性。因此，綠色發(fā)展立法程序的法治化至關(guān)重要，特別在當(dāng)前地方立法權(quán)有所擴(kuò)張的情況下，有關(guān)綠色發(fā)展立法的出臺(tái)要堅(jiān)決擯棄部門立法，應(yīng)在人大組織并統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面利益的基礎(chǔ)上進(jìn)行科學(xué)立法、民主立法，廣泛征求利益相關(guān)方的意見，引入立法程序爭辯，把相關(guān)綠色發(fā)展的立法程序規(guī)范化、制度化、法治化。

（二）國家要健全綠色發(fā)展的法治體系，為綠色發(fā)展提供法律支撐

綠色發(fā)展本身即是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，因此，從源頭嚴(yán)防、過程保護(hù)到生態(tài)補(bǔ)救的一系列生態(tài)文明制度體系自然也是綠色發(fā)展制度體系的應(yīng)有之義。因此，綠色發(fā)展的法治體系不僅包括嚴(yán)格的源頭保護(hù)法制體系、過程嚴(yán)管法制體系、后果嚴(yán)懲法制體系，更要建立健全有利于綠色發(fā)展的市場引導(dǎo)法制體系。尤其在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的新常態(tài)下，構(gòu)建完善的、政府引導(dǎo)的綠色市場法制體系非常必要。應(yīng)當(dāng)建立健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度、國家自然資源資產(chǎn)管理體制等，在明晰產(chǎn)權(quán)、有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境和自然資源的基礎(chǔ)上，平衡協(xié)調(diào)各方利益，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)自然資源利用模式，依托技術(shù)創(chuàng)新促進(jìn)傳統(tǒng)資源產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。同時(shí)，充分發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用，全面建立健全環(huán)境保險(xiǎn)、綠色信貸等環(huán)境經(jīng)濟(jì)法制體系，完善排污權(quán)、林業(yè)碳匯等價(jià)格交易機(jī)制。

（三）司法層面要強(qiáng)化綠色發(fā)展法治體系的司法保障

司法是法治體系中保障綠色發(fā)展的最后屏障?！坝袡?quán)利必有救濟(jì)”“有損害必有賠償”是法治社會(huì)的基本準(zhǔn)則。生態(tài)治理法治化的重要功能就在于對環(huán)境侵害進(jìn)行有效的救濟(jì)和補(bǔ)償。通過建立合理的環(huán)境損害賠償機(jī)制，由造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者承擔(dān)賠償責(zé)任，確保污染受害者獲得合理賠償。要破除“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的困局。需要從立法上明確規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害的賠償范圍、責(zé)任主體、索賠主體、索賠途徑、損害鑒定評估機(jī)構(gòu)和管理規(guī)范、損害賠償資金核定等基本問題。

目前，總的來看，司法在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮著越來越重要的作用。綠色發(fā)展的司法保障應(yīng)當(dāng)牢固樹立生態(tài)文明理念，堅(jiān)持正確的生態(tài)價(jià)值導(dǎo)向，嚴(yán)懲環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為，引導(dǎo)人們在尊重自然、保護(hù)環(huán)境的基礎(chǔ)上進(jìn)行社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí)，完善環(huán)境司法專門化體系建設(shè)，逐步建立健全環(huán)境資源審判和監(jiān)督制度；進(jìn)一步推進(jìn)環(huán)境公益訴訟，最大限度地通過環(huán)境民主化推進(jìn)我國環(huán)境司法的改革與發(fā)展。

三、大力提升地方政府治理能力法治化實(shí)現(xiàn)邵陽綠色發(fā)展

由于生態(tài)環(huán)境的公共屬性，各級(jí)政府在綠色發(fā)展進(jìn)程中理應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。面對當(dāng)前日益嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境危機(jī)，政府只有堅(jiān)持運(yùn)用法治思維和法治方式嚴(yán)格履行生態(tài)環(huán)境管理職能，作為邵陽而言，全面提升地方政府生態(tài)治理的法治化，才能有效實(shí)現(xiàn)和推動(dòng)綠色發(fā)展。

（一）依法整合地方政府各部門的綠色發(fā)展職能

目前政府行政系統(tǒng)中涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能的部門眾多，如發(fā)改委、國土、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海事、環(huán)保等等。政府各職能部門首先應(yīng)當(dāng)根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定明確自己所承擔(dān)的環(huán)境保護(hù)職能，科學(xué)定位其在綠色發(fā)展中的功能地位，并依法與環(huán)境保護(hù)主管部門進(jìn)行職能履行的協(xié)調(diào)對接，以確保綠色發(fā)展整體職能的完成和實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，綠色發(fā)展的整體性也需要各部門、各區(qū)域的協(xié)調(diào)配合，而這種協(xié)調(diào)配合只有在法治思維指導(dǎo)下，才能使各部門、各區(qū)域間的交流與合作有效推進(jìn)。否則，在人治思維影響下的多部門合作就會(huì)因“經(jīng)濟(jì)人利益”而導(dǎo)致多部門各自為政，進(jìn)而損害綠色發(fā)展的整體利益。

（二）大力打造依法治理的服務(wù)型地方政府

在綠色發(fā)展進(jìn)程中，政府不能一味使用傳統(tǒng)控制的命令模式開展環(huán)境治理，應(yīng)根據(jù)時(shí)代發(fā)展要求建設(shè)重法治的服務(wù)型政府。近年來多次發(fā)生的“保護(hù)環(huán)境避鄰事件”使政府陷入“一建就鬧、一鬧就?！钡睦Ь?。解決這種困境，一方面，政府要簡政放權(quán)，簡化項(xiàng)目前置審批事項(xiàng)，加強(qiáng)對環(huán)保項(xiàng)目的事前評估、結(jié)果公示，事中控制和事后監(jiān)管。同時(shí)轉(zhuǎn)變環(huán)境治理觀念和執(zhí)法方式，從傳統(tǒng)管控企業(yè)排污到引導(dǎo)鼓勵(lì)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，從單一懲罰污染到引領(lǐng)企業(yè)環(huán)境保護(hù)和環(huán)境治理。另一方面，政府在自身遵從法律的同時(shí)，也要努力提高整個(gè)社會(huì)的法治意識(shí)，讓公民對法律懷有敬畏之心，自覺維護(hù)公共部門正當(dāng)執(zhí)法的嚴(yán)肅性和權(quán)性。

（三）堅(jiān)持發(fā)展主體多元化協(xié)同推進(jìn)綠色發(fā)展

盡管政府在綠色發(fā)展中起著引領(lǐng)和主導(dǎo)作用，但并不意味著政府是綠色發(fā)展的唯一主體。綠色發(fā)展具有全局性、整體性，必須發(fā)揮全社會(huì)的力量，通過多種方法和手段實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展。作為國家權(quán)力機(jī)器，政府應(yīng)著力把握綠色發(fā)展的運(yùn)行方向和發(fā)展目標(biāo)，重點(diǎn)實(shí)施整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控。要強(qiáng)調(diào)市場主體的重要作用，摒棄人治和權(quán)力思維，讓法治思維貫穿于綠色發(fā)展的全過程，運(yùn)用法治方式統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。同時(shí)，在事關(guān)綠色發(fā)展的權(quán)力運(yùn)行中，要把公眾參與、專家研討、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論決定等程序確定為重大行政決策法定程序，確保綠色發(fā)展的決策制度科學(xué)合理，并采取“政府管理、市場調(diào)節(jié)、社會(huì)調(diào)整”等綜合調(diào)整機(jī)制，形成“政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作、公眾參與”的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，真正促進(jìn)綠色發(fā)展。

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[4]中國共產(chǎn)黨邵陽市第十一次代表大會(huì)報(bào)告《用新理念新戰(zhàn)略引領(lǐng)新發(fā)展為全面建成小康邵陽而奮斗》[R].2016.

作者簡介：肖功軍（1970-），男，湖南武岡人，湖南省中共邵陽市委黨校法學(xué)教研部副主任，大學(xué)學(xué)歷，法學(xué)講師，研究方向：行政法學(xué)、黨內(nèi)法規(guī)。