國際視野下政府采購扶持科技創(chuàng)新政策探析

丁嘉昕

摘要：在經(jīng)濟(jì)全球化的時(shí)代背景下，科技創(chuàng)新成為決定一國競爭水平的關(guān)鍵因素。作為政府公共政策的一種手段，政府采購成為推動(dòng)科技創(chuàng)新的重要驅(qū)動(dòng)力量而備受關(guān)注。歐美等發(fā)達(dá)國家通過制定合理的政府采購政策實(shí)現(xiàn)了地區(qū)科技創(chuàng)新水平的不斷提高。

關(guān)鍵詞：政府采購 科技創(chuàng)新 公共技術(shù)采購 管理監(jiān)督

一、前言

科技進(jìn)步與創(chuàng)新是推動(dòng)一個(gè)國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，如何培養(yǎng)及加強(qiáng)自主創(chuàng)新能力是當(dāng)前世界各國面臨的重大問題。為保證創(chuàng)新發(fā)展在我國的順利實(shí)施與推進(jìn)，2006年2月，國務(wù)院發(fā)布的《實(shí)施<國家中長期科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020年）>的若干配套政策》指出今后十五年科技工作以自主創(chuàng)新為指導(dǎo)方針，明確提出“建立財(cái)政性資金采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品制度”。這是我國首次將政府采購扶持科技創(chuàng)新發(fā)展納入獨(dú)立政策范疇，是現(xiàn)行政府采購制度的重大轉(zhuǎn)變。

二、政府采購促進(jìn)科技創(chuàng)新作用機(jī)理

（一）政府采購需求導(dǎo)向引導(dǎo)科技創(chuàng)新發(fā)展方向

作為市場上最大的消費(fèi)者，政府采購政策能夠構(gòu)建出一個(gè)創(chuàng)新市場，通過購買初級創(chuàng)新產(chǎn)品，為創(chuàng)新產(chǎn)品的順利開發(fā)提供條件。另外，政府在采購過程中形成的標(biāo)準(zhǔn)和原則很可能被社會(huì)和企業(yè)效仿，這種示范效應(yīng)對科技創(chuàng)新的間接作用往往高于其資金本身的直接作用。如果政府采購政策側(cè)重于科技創(chuàng)新產(chǎn)品，則產(chǎn)品供給方與投資者將會(huì)提高對企業(yè)創(chuàng)新開發(fā)的預(yù)期、增強(qiáng)科技創(chuàng)新實(shí)踐路徑。因此，在今后以科技創(chuàng)新為前提的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，應(yīng)充分利用政府采購對不同產(chǎn)業(yè)的消費(fèi)傾向引導(dǎo)市場發(fā)展，指導(dǎo)產(chǎn)品供給方形成一種技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展預(yù)期，以政府采購的需求拉動(dòng)作用引導(dǎo)科技創(chuàng)新。

（二）政府采購過程的價(jià)格優(yōu)惠政策助力創(chuàng)新發(fā)展

在扶持企業(yè)創(chuàng)新過程中，政府通過對稅收優(yōu)惠、資金補(bǔ)貼、優(yōu)先購買等政策的組合運(yùn)用保證科技創(chuàng)新行為的順利發(fā)展。近年來，政府科技創(chuàng)新投入力度逐漸增加，具體來講，已成立科技部創(chuàng)新基金管理中心，通過撥款貼息、貸款擔(dān)保等方式將銀行資金引入科技創(chuàng)新領(lǐng)域，推動(dòng)科技成果產(chǎn)業(yè)化；在滿足政府需求的條件下，采購優(yōu)先選擇科技含量較高的產(chǎn)品或服務(wù)。政府采購致力于促進(jìn)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與扶持，如此種種優(yōu)惠政策使得更多的企業(yè)為獲得政府訂單而加大創(chuàng)新力度，是加強(qiáng)我國自主創(chuàng)新能力的一大保障。

（三）政府采購為科技創(chuàng)新的不確定性分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)

對于技術(shù)開創(chuàng)者來講，從技術(shù)開發(fā)到中間產(chǎn)品試驗(yàn)再到新技術(shù)走向市場的銷售，每一階段都面臨著驚險(xiǎn)復(fù)雜的篩選與改進(jìn)。這種復(fù)雜的淘汰過程奠定了創(chuàng)新產(chǎn)品生產(chǎn)過程中技術(shù)開發(fā)不確定、產(chǎn)品生命周期不確定、市場需求不確定等眾多不可預(yù)測因素，使得技術(shù)開發(fā)者承擔(dān)巨大風(fēng)險(xiǎn)與壓力，削減了企業(yè)科技創(chuàng)新行為的積極性。對于那些市場空間較小、外溢性明顯、創(chuàng)新技術(shù)生命周期不穩(wěn)定的產(chǎn)品更是如此。畢竟，人類社會(huì)規(guī)律決定了冒險(xiǎn)者只占少數(shù)，一條穩(wěn)妥的銷售途徑才是大多企業(yè)最為理想的選擇。

（四）政府采購為科技成果產(chǎn)業(yè)化的提升提供條件

科技成果的研發(fā)成敗與市場需求緊密相關(guān)。政府采購作為一國需求的主要代表，能夠站在世界水平上全面地指導(dǎo)未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展，根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展最根本需要選擇重點(diǎn)科技項(xiàng)目向全社會(huì)招標(biāo)；另外，政府采購能夠把握我國各省、市、自治區(qū)長期發(fā)展全局，站在高于企事業(yè)單位以及民間投資者的位置審時(shí)度勢，一旦政府采購選定合適的投標(biāo)項(xiàng)目，便可通過其采購行為為創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化的實(shí)現(xiàn)提供條件，提高投資者對未來創(chuàng)新市場發(fā)展的信心以及企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化的成功率。

三、我國政府采購扶持科技創(chuàng)新政策盲點(diǎn)

（一）科技創(chuàng)新產(chǎn)品采購管理標(biāo)準(zhǔn)不當(dāng)

我國《政府采購法》中規(guī)定了以成本為導(dǎo)向的招標(biāo)方式，低成本或高質(zhì)量產(chǎn)品在招標(biāo)中占據(jù)絕對優(yōu)勢，而自主創(chuàng)新產(chǎn)品大多不滿足以資金節(jié)約為目的的政府采購目標(biāo)。對于科技創(chuàng)新者來講，新技術(shù)在其啟動(dòng)初期是面臨風(fēng)險(xiǎn)最大、最需要市場支持的階段，也是政府采購對技術(shù)創(chuàng)新行為鼓勵(lì)及扶持的關(guān)鍵階段。若一味固守最低成本評審標(biāo)準(zhǔn)，那么將很大程度上打擊供給方的創(chuàng)新精神。另外，例如那些使用壽命長、維護(hù)程序復(fù)雜運(yùn)營費(fèi)用占據(jù)購置成本大半的軍用裝備，單純的將產(chǎn)品購置成本作為政府采購評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，往往會(huì)造成錯(cuò)誤的決策。

（二）各地方政府采購科技創(chuàng)新產(chǎn)品意識淡薄

我國《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購評審辦法》指出：“（政府）招標(biāo)文件不得要求或注明特定供應(yīng)商及產(chǎn)品，以及含有傾向性或排斥潛在自主創(chuàng)新產(chǎn)品供應(yīng)商的其他內(nèi)容”，但并沒有對采購規(guī)范和限制條件加以限定以及對違反規(guī)定的機(jī)關(guān)制定懲罰措施。這就導(dǎo)致相當(dāng)一部分地方政府在采購中為了自身當(dāng)前的利益和目標(biāo)忽視了創(chuàng)新發(fā)展的需求，在購買中出現(xiàn)指定購買外國品牌產(chǎn)品，或者是將財(cái)政資金轉(zhuǎn)移到企業(yè)，利用企業(yè)購買相關(guān)產(chǎn)品從而逃避購買比例等歧視國內(nèi)創(chuàng)新產(chǎn)品的現(xiàn)象。

（三）科技創(chuàng)新采購監(jiān)管部門職責(zé)劃分模糊

作為溝通私人部門與公共部門的重要渠道，政府采購易成為滋生腐敗行為的高發(fā)活動(dòng)。我國《政府采購法》指定各級財(cái)政部門為政府采購活動(dòng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，因此，各級財(cái)政部門同時(shí)擁有審批采購計(jì)劃、負(fù)責(zé)資金決算審核、處理投訴案件等職責(zé)，既是運(yùn)動(dòng)員，又是裁判員的制度導(dǎo)致監(jiān)管系統(tǒng)的“內(nèi)部循環(huán)”，難以保證政府采購的公平與效率。雖然在我國政府采購的監(jiān)督體系可分為內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督兩部分，但內(nèi)部監(jiān)督絕大多數(shù)情況下貫穿了政府采購始終，外部監(jiān)督職能被嚴(yán)重忽略，由于內(nèi)部監(jiān)督權(quán)利較為集中，虛管弱監(jiān)的情況時(shí)有發(fā)生。

四、典型發(fā)達(dá)國家公共技術(shù)采購經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）生命周期成本評判標(biāo)準(zhǔn)

20世紀(jì)60年代，美國國防部最先提出產(chǎn)品生命周期成本（Life Cycle Cost，LCC）構(gòu)想。美國國家標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)研究院將生命周期成本定義為：“擁有、運(yùn)營、修理維護(hù)以及最終處置某一產(chǎn)品整個(gè)使用壽命中發(fā)生成本的總額?！鄙芷诔杀镜脑u判方法為購買者提供了采購項(xiàng)目評審標(biāo)準(zhǔn)的長期視角。相比傳統(tǒng)的方法，生命周期成本有效避免了政府采購目標(biāo)短期的弊端，控制了科技創(chuàng)新產(chǎn)品對環(huán)境的不良影響。該方法適合對生命周期長、運(yùn)營及維護(hù)成本龐大的科技創(chuàng)新產(chǎn)品的采購進(jìn)行評估。

（二）國貨優(yōu)先原則

日本是《政府采購協(xié)議》的發(fā)起方，表面看來，日本政府嚴(yán)格遵循了GPA中“提高自由化程度”的相關(guān)規(guī)定，但事實(shí)并非如此。日本通過設(shè)定較高的技術(shù)規(guī)格要求和繁雜的產(chǎn)品資質(zhì)評判標(biāo)準(zhǔn)降低外來供應(yīng)商的競爭力。具體來講，供應(yīng)商的資格審核是日本政府購買法規(guī)定的必經(jīng)程序，嚴(yán)格的規(guī)格要求使得國外供應(yīng)商為達(dá)到要求不得不提高生產(chǎn)成本，從而很難進(jìn)入日方市場。繁雜的資質(zhì)評判標(biāo)準(zhǔn)迫使外來供應(yīng)商支付高額檢驗(yàn)及認(rèn)證費(fèi)用的同時(shí)，日方對資質(zhì)評判設(shè)有一定期限，此類評判帶有較強(qiáng)的主觀色彩，加大了外來供應(yīng)商的中標(biāo)難度，這是日本保護(hù)國內(nèi)競標(biāo)企業(yè)的一種重要的隱性技術(shù)壁壘。

（三）構(gòu)建科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)監(jiān)管架構(gòu)

美國是施行政府采購最成功的國家之一，政府采購制度之所以能夠充分地發(fā)揮功能作用，貫穿在采購中全過程、多層次、多主體的監(jiān)管體系，科學(xué)合理的監(jiān)督管理制度功不可沒。一方面，美國聯(lián)邦政府嚴(yán)格管理采購內(nèi)容。其中包括：對政府采購行為是否與法律規(guī)范約束的情況一致進(jìn)行監(jiān)管；聯(lián)邦政府還會(huì)對供應(yīng)方在計(jì)劃期限各個(gè)階段合同履行狀況進(jìn)行審查。另一方面，美國擁有一套涵蓋立法監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督的監(jiān)管體系，確保政府采購在任何時(shí)期和任何情況下均公正嚴(yán)明。透明嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牟少忂^程有效降低了招投標(biāo)中信息不確定因素，杜絕采購活動(dòng)中黑色行為的存在。

（四）對接私人用戶市場

如何實(shí)現(xiàn)私人市場與技術(shù)開發(fā)方的對接，對于采購政策的制定者來說是一個(gè)重大的挑戰(zhàn)。1970年，美國通過嘗試制訂一系列的技術(shù)需求刺激混合政策，對科學(xué)技術(shù)市場化更好的融入市場進(jìn)行探究。一般情況下，純政府采購項(xiàng)目目錄直接由政府部門制定，但美國研究部門在開發(fā)產(chǎn)品中注意到私人購買者的需要，并規(guī)定公共技術(shù)采購必須建立在消費(fèi)者真實(shí)偏好基礎(chǔ)之上。實(shí)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，公共采購政策越是隨著用戶需求不斷變化，創(chuàng)新產(chǎn)品融入市場的可能性就越大。

五、主要結(jié)論與建議

（一）建立基于生命周期理論的采購管理標(biāo)準(zhǔn)

我國已認(rèn)識到利用公共技術(shù)采購促進(jìn)科技發(fā)展的意義遠(yuǎn)比單純的節(jié)約資金影響深遠(yuǎn)，基于生命周期成本的購買標(biāo)準(zhǔn)有利于企業(yè)對長遠(yuǎn)利益的把握。由于受到國內(nèi)采購總額的限制，政府采購選擇采用“生命周期成本”采購標(biāo)準(zhǔn)，對發(fā)展一定程度創(chuàng)新產(chǎn)品的內(nèi)在價(jià)值以及市場化推行程度進(jìn)行全面測評來靈活控制政策扶持力度，通過持續(xù)性的采購來扶持企業(yè)研發(fā)活動(dòng)。在可持續(xù)發(fā)展呼聲越來越強(qiáng)烈的當(dāng)今社會(huì)，采用生命周期成本評審標(biāo)準(zhǔn)將有效的降低社會(huì)的能源消耗、提高我國政府采購扶持科技創(chuàng)新發(fā)展效率。

（二）采購中貫徹“國貨優(yōu)先”原則

保護(hù)國內(nèi)市場是各國在采購中的普遍做法，當(dāng)下我國還未簽訂GPA相關(guān)條約，可通過明公布明確合理的需求標(biāo)準(zhǔn)，從采購范圍、采購比例上規(guī)范各級地方政府的采購行為，這樣以來，在滿足采購方合理需求的同時(shí)，將激發(fā)供應(yīng)商的創(chuàng)造熱情，能夠有效降低外來產(chǎn)品對本國創(chuàng)新產(chǎn)品的市場沖擊。加入GPA之后，政府采購對本國產(chǎn)業(yè)的保護(hù)作用將有所削弱，可借鑒類似日本設(shè)立技術(shù)壁壘、建立第三方機(jī)構(gòu)等方式來提高國外產(chǎn)品進(jìn)入國內(nèi)市場的門檻，為我國科技創(chuàng)新發(fā)展提供空間。

（三）健全政府采購科技創(chuàng)新產(chǎn)品監(jiān)管體系

監(jiān)管體系的完善和健全有利于提高政府采購有效性、保證供應(yīng)商公平地參與采購活動(dòng)。只有在公正透明的采購環(huán)境中，采購者才能做出最有利于社會(huì)發(fā)展的選擇。因此，要認(rèn)識到合理的監(jiān)管體制不能只停留在表面環(huán)節(jié)，要兼顧到采購的全過程。第一，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督，明確政府收支。第二，規(guī)范并約束監(jiān)督部門職權(quán)，將監(jiān)督管理落到實(shí)處。第三，提高信息公開透明度，為供應(yīng)商統(tǒng)一起跑線。第四，重視采購中的外部監(jiān)督，引入社會(huì)輿論監(jiān)督。第五，打通公眾與監(jiān)督部門溝通反饋通道，及時(shí)發(fā)現(xiàn)及糾正錯(cuò)誤。

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注：本文屬中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)研究生創(chuàng)新實(shí)踐項(xiàng)目《國際視野下政府采購扶植科技政策研究》（項(xiàng)目編號：2016-jjxy-ss-05）結(jié)項(xiàng)成果。