論不同地區(qū)村干部性質(zhì)的差異性

賀雪峰

（華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北 武漢 430074）

·公共管理研究·

論不同地區(qū)村干部性質(zhì)的差異性

賀雪峰

（華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北 武漢 430074）

村干部是國家與農(nóng)民的重要聯(lián)結(jié)，理解村干部的現(xiàn)狀與性質(zhì)具有十分重要而基礎(chǔ)的意義。同樣的村干部制度安排在不同地區(qū)會有不同的實踐形式。在中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū)，村干部經(jīng)歷了“老好人”當村干部、“狠人”爭當村干部、“老好人”村干部成主流、村干部逐步“中農(nóng)化”及村支書全職化等過程。在沿海發(fā)達地區(qū)，呈現(xiàn)蘇南農(nóng)村村干部職業(yè)化、珠三角農(nóng)村村干部高度職業(yè)化與科層化、浙江農(nóng)村村干部由企業(yè)家兼任的現(xiàn)象。不同的村干部性質(zhì)是由村莊事務決定的。中西部傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型村莊由于村莊治理任務不重，“中農(nóng)”作為村干部主力應是最佳選擇。東部沿海發(fā)達地區(qū)復雜的治理任務需要專業(yè)化村干部隊伍，浙江特殊的經(jīng)濟發(fā)展背景決定了專業(yè)化村干部隊伍不可行。因此，中部地區(qū)村干部的中農(nóng)化可以保證在不脫產(chǎn)和只拿誤工補貼的情況下，仍然有人愿當且可以當好村干部；蘇南上海農(nóng)村村干部的高度職業(yè)化使國家具有能力開展有效治理；珠三角地區(qū)村干部因受到村民內(nèi)部壓力而傾向做當家人而非代理人；浙江應通過聯(lián)村干部制度及運動式治理來應對村級治理中的各種繁多復雜事務。

農(nóng)業(yè)型地區(qū)村干部；發(fā)達地區(qū)村干部；村干部性質(zhì)；中農(nóng)；村干部職業(yè)化；聯(lián)村干部制度

中國實行五級政府，分別是中央政府、省政府、市政府、縣政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是基層政權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下實行村民、居民自治。從村一級來講，行政村是中國最基層建制，按《村委會組織法》進行村民自治。《村委會組織法》規(guī)定，行政村實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，以達到自我管理、自我教育和自我服務。村民自治中，村干部是選舉產(chǎn)生的，既是村民的當家人，又是國家的代理人[1]。一般情況下，村干部同時也是村民，他們有自己的職業(yè)與收入，當村干部時不脫離自己的職業(yè)，或不脫離生產(chǎn)，是不脫產(chǎn)干部，僅僅是為工作誤工拿誤工補貼。也就是說，村干部不是國家干部，更非公務員，而是由村民選舉出來為村民服務的不脫產(chǎn)干部。因為不脫產(chǎn)，村干部就能上能下，選上了就當村干部，沒有選上就繼續(xù)從事生產(chǎn)。村干部是國家與農(nóng)民的重要聯(lián)結(jié)。理解村干部的現(xiàn)狀與性質(zhì)具有十分重要而基礎(chǔ)的意義。

中國農(nóng)村地域廣大，不同地區(qū)發(fā)展十分不平衡。正是因為發(fā)展不平衡，同樣的村干部制度安排在不同地區(qū)就會有不同的實踐形式。

一、中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū)村干部的事權(quán)與性質(zhì)變遷

1.20世紀90年代之前：“老好人”愿當村干部

人民公社時期，中國農(nóng)村形成了政社合一的“三級所有、隊為基礎(chǔ)”體制，生產(chǎn)隊成為農(nóng)民共同生產(chǎn)、共同生活、共同分配的基本單位。生產(chǎn)大隊介于人民公社與生產(chǎn)隊之間，大隊干部不脫產(chǎn)，記工分。

分田到戶以后，生產(chǎn)隊不再是共同生產(chǎn)和分配單位，以前相對健全的生產(chǎn)隊干部就沒有存在的必要了。生產(chǎn)隊改為村民組，一般只設一個村民組長，沒有報酬或只有很少的報酬，主要負責生產(chǎn)隊諸如農(nóng)田灌溉等事務。生產(chǎn)大隊一級改為行政村，設村委會和村黨支部。村黨支部和村委會主要工作有二：一是調(diào)解民間糾紛，處理村莊內(nèi)部的公共事務；二是協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成諸如稅費收取和計劃生育等工作。分田到戶之初，國家向農(nóng)民征收稅費任務不重，農(nóng)民增收較快，農(nóng)業(yè)形勢較好。這一時期當村干部可以獲得誤工補貼，同時又可以種好承包田，獲得農(nóng)業(yè)收入。當村干部就既有面子，又有利益。雖然村干部誤工補貼不高，卻因為工作難度不大，可以兼顧家庭經(jīng)營，而有“老好人”愿當村干部。

2.20世紀90年代～21世紀初：“狠人”爭當村干部

20世紀90年代，農(nóng)民負擔比較重，計劃生育工作壓力也比較大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了調(diào)動村干部完成自上而下的收取稅費和計劃生育任務，一方面對按時完成任務的村干部進行獎勵，另一方面對不能按時完成任務的村干部進行批評甚至懲罰。因為村干部報酬不高，工作難度大，且容易得罪人，“老好人”村干部紛紛退出村干部隊伍?？孜溆辛ο氲煤锰幍摹昂萑恕贝甯刹刻娲暗摹袄虾萌恕贝甯刹孔呱狭舜迩f治理的舞臺?！昂萑恕贝甯刹繛榱双@利而不惜代價、不顧實際地在村莊完成任務?！昂萑恕贝甯刹吭诖迩f熟人社會中的獲利激起村民的強烈反抗，由此出現(xiàn)了普遍的干群關(guān)系緊張。三農(nóng)問題因此成為黨和國家工作中的重中之重。

3.農(nóng)業(yè)稅取消之后：“老好人”村干部再成主流

隨著農(nóng)業(yè)稅費的取消和全國計劃生育工作進入常規(guī)化，國家不再需要村干部協(xié)助完成“天下第一難”的稅費收取。不向農(nóng)民收取稅費，村干部也就不可能再借機搭車收費獲取好處，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也沒有必要再通過默許村干部撈取灰色收入來調(diào)動村干部的工作積極性。因為不再有謀利機會，僅靠有限誤工補貼，“狠人”當村干部的機會成本太高，他們因此不愿再當村干部?！袄虾萌恕贝甯刹吭俅翁娲昂萑恕背蔀橹形鞑哭r(nóng)業(yè)型地區(qū)主導的村干部類型。

4.21世紀之后：村干部逐步“中農(nóng)化”

進入21世紀，中國農(nóng)村出現(xiàn)了大規(guī)模的打工潮，幾乎所有農(nóng)村青壯年勞動力都開始進城務工經(jīng)商。絕大多數(shù)農(nóng)戶家庭都形成了年輕子女進城務工、年老父母留村務農(nóng)、一個農(nóng)民家庭同時有務工+務農(nóng)收入的格局。對于年富力強的村干部來講，雖然他們進城務工收入更高，卻因為擔任村干部而失去了進城務工機會，村干部誤工補貼又遠低于進城務工的收入。因此，無法在農(nóng)村獲取新增收入機會的村干部就很難當?shù)孟氯ァＶ挥心切┰谵r(nóng)村具有獲利機會的“中農(nóng)”，可以通過擴大土地經(jīng)營規(guī)模、開辦作坊、當經(jīng)紀人、搞農(nóng)機服務運輸、種養(yǎng)大戶等途徑，而獲得不低于外出務工收入，同時可以當不脫產(chǎn)村干部。這樣，村干部就開始“中農(nóng)化”。只有村干部獲得了農(nóng)村新增收入機會變成“中農(nóng)”，村干部才當?shù)孟氯?，或者只有“中農(nóng)”才適合當村干部。

5.現(xiàn)狀：村支書全職化

最近幾年，中西部農(nóng)村工作越來越重。這些工作主要體現(xiàn)在三個方面：一是各種自上而下的資源輸入農(nóng)村，包括各種項目資金的落地和諸如低保戶的評選、危房改造資金的落實等；二是有些中西部農(nóng)村開始推動“村民辦事不出村”等活動，以及社區(qū)服務中心、黨員服務中心的建設；三是最近幾年大力度的精準扶貧工作。此外，各種維穩(wěn)任務以及統(tǒng)計匯報報表等軟性任務層出不窮，從而使中西部村干部雖然沒有過去那種“天下第一難”的收糧派款、計劃生育任務，卻雜事甚多，僅僅靠不脫產(chǎn)的誤工來辦理這些事情已經(jīng)力所不能及了。相對于十分有限、遠遠低于外出務工收入的每年萬元左右的誤工補貼，近乎職業(yè)化的村干部缺少對村莊“中農(nóng)”（更不用說“精英”）的吸引力。誰來當村干部亦成問題。

無人愿當村干部，辦法就是提高村干部報酬水平。2016年開始，湖北省村主職干部可以享受副科級待遇。之前每年誤工補貼只有一萬元左右，2016年村支書（一般同時兼村主任）每年工資達到4萬元左右，遠遠高于其他村干部每年幾千元的誤工補貼。湖北省提高村主職干部待遇，是因為村主職干部是村干部中的班長，也是最忙的人。中西部地區(qū)，村干部的全職化通常就是村支書的全職化。其他一般村干部則可以相對自由。從這個意義上講，湖北省提高村主職干部報酬是有道理的。而且，湖北省農(nóng)村集體經(jīng)濟薄弱，地方財力有限，也很難為所有村干部提供工資。

不過，村支書全職化在部分地區(qū)的實際運行中也產(chǎn)生了一些需要解決的操作性問題。一旦村支書享受了副科級待遇，而其他村干部每年只有幾千元的誤工補貼，其他村干部的工作積極性就可能大幅度下降。以前是村支書作為村兩委的班長，將自上而下的任務以及村莊內(nèi)的工作分配到各個村干部來各司其職。村莊各項工作，一般村干部沖在前面，有了問題村支書再出面解決?，F(xiàn)在村支書拿高工資，是主職干部；其他村干部則是不脫產(chǎn)干部，只拿很有限的誤工補貼。其他村干部因此可能認為無論是自上而下的各項任務還是村民自治事務，理所當然都是村支書的事情。結(jié)果，在部分農(nóng)村各項工作都由村支書來承擔，其他村干部在一邊冷眼旁觀。村支書為解決問題而與村民發(fā)生沖突，這就變成了村支書個人得罪人的事情。村支書報酬增加了，工作積極性提高了，壓力增大了，工作難度也驟然提升。之前由村兩委班子分工完成的工作變成了村支書一個人來擔。

同時，湖北省提高了村支書報酬，財政壓力比較大。為了減少財政支出，湖北省傾向通過村莊合并來減少村干部數(shù)量。村莊越大，村干部管理幅度越大，管理難度越大。一旦脫離熟人社會范圍，村干部事實上就很難真正有效地進行村莊管理，也就只可能在合并后的行政村之下設立片區(qū)層級，比如強化之前的村民組的功能，從而不是提高了村級治理的效能，而是使村級治理變得更加復雜困難。

二、沿海發(fā)達地區(qū)村干部的事權(quán)與性質(zhì)變遷

與中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū)不同，分田到戶以后不久，沿海發(fā)達地區(qū)農(nóng)村進入到快速工業(yè)化進程中，相當部分村莊在集體土地上興辦了二、三產(chǎn)業(yè)，不僅當?shù)剞r(nóng)民從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移進入二、三產(chǎn)業(yè)，而且有大量外地農(nóng)民工進入沿海發(fā)達地區(qū)農(nóng)村打工。

1.蘇南農(nóng)村模式：村干部職業(yè)化

早在20世紀70年代，蘇南農(nóng)村就開始發(fā)展集體性質(zhì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。村干部與集體企業(yè)經(jīng)營者兩位一體，面向市場，利用各種資源在村集體土地上興辦集體性質(zhì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。經(jīng)過10多年發(fā)展，在商品短缺和賣方市場的情況下，蘇南集體性質(zhì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速發(fā)展，蘇南地區(qū)很快就實現(xiàn)了農(nóng)村工業(yè)化。因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速發(fā)展，蘇南村集體經(jīng)濟實力一般都比較強。無論是企業(yè)經(jīng)營還是村務管理，相對于一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)都不再可能僅靠不脫產(chǎn)來完成。也是因此，早在20世紀80年代，蘇南村干部就已經(jīng)職業(yè)化和正規(guī)化了，村干部報酬也開始變成工資。

20世紀90年代，全國賣方市場結(jié)束，買方市場開始形成。蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)不清的缺陷越來越明顯。在很短時間內(nèi)，蘇南進行了經(jīng)營者買斷式改革，將集體性質(zhì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制為私營企業(yè)。與此同時，蘇南利用其良好的基礎(chǔ)設施條件和強有力的基層干部隊伍開始招商引資。大量外資進入蘇南，蘇南村社集體通過出租土地來獲得租金收入。也就是說，在20世紀90年代前，蘇南村集體收入主要來自于集體性質(zhì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的經(jīng)營收入。經(jīng)營就有風險，所以有很多村集體因為市場失敗而負債累累。20世紀90年代后期，蘇南村社集體不再直接經(jīng)營企業(yè)，而是將村集體土地出租給外資經(jīng)營，村社集體坐收地租，地租收益比較穩(wěn)定可靠。因為普遍的工業(yè)化及因此而產(chǎn)生的土地非農(nóng)使用租金收入，蘇南村社集體經(jīng)濟收入都比較穩(wěn)定且比較高。

一方面，蘇南村集體經(jīng)濟收入比較高；另一方面，蘇南村級事務也比較多。因此，村干部職業(yè)化就不僅有了需要而且有了可能。當前蘇南農(nóng)村，村主職干部工資收入與鄉(xiāng)鎮(zhèn)股級干部收入相差不多。且在蘇南農(nóng)村，村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位干部之間相互調(diào)配情況十分常見。不同村的村干部也會通過黨組織系統(tǒng)進行調(diào)配，比如將一個村的村委會主任調(diào)到另外一個村當村支部書記的情況十分常見。因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有極強的掌控村干部的能力，村委會選舉就不可能真正激烈競爭。在蘇南農(nóng)村乃至在上海農(nóng)村，村集體經(jīng)濟實力越強，鄉(xiāng)鎮(zhèn)越是可能通過村干部來完成自上而下在村莊落地的各項任務。

2.珠三角農(nóng)村模式：村干部高度職業(yè)化與科層化

珠三角地區(qū)的工業(yè)化是從“三來一補”、“招商引資”開始的。早在20世紀80年代，珠三角農(nóng)村“四個輪子一起轉(zhuǎn)”，縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組四級共同招商引資。之前的農(nóng)地出租給外來企業(yè)獲取租金，或在集體土地上建廠房出租獲取租金。短短十多年時間，珠三角核心區(qū)的幾乎所有土地都被物業(yè)覆蓋。這些覆蓋的物業(yè)因此產(chǎn)生了源源不斷的租金收入。珠三角村、組兩級大都有不菲的租金收入，高則上億，低也有數(shù)百萬元。

無論用什么樣的方法，根本的還是教師本身要具有過硬的業(yè)務素質(zhì)，所以我們一定要善于學習、精心備課、用心教學、耐心輔導，然后再輔之以激發(fā)學生興趣的方法，寓教于樂，讓學生自覺、主動地完成學習任務，這才是教學的真正目的。

快速工業(yè)化吸引巨量外來農(nóng)民工，村莊事務變得繁重起來，僅靠不脫產(chǎn)干部不可能完成自上而下的各種任務，也不可能應對各種村莊事務。在珠三角核心區(qū)東莞的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一個行政村可能會雇請400人的社區(qū)公共服務人員，其中包括上百人的治安巡邏隊和幾乎與鄉(xiāng)鎮(zhèn)各個部門對口的條線工作人員。與此相應，村干部工作也高度職業(yè)化和科層化了。村干部職業(yè)化就使他們很難再自己經(jīng)營二、三產(chǎn)業(yè)。也是因此，珠三角很少有企業(yè)家當村干部的情況。村干部的工資收入比鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員工資略低。

3.浙江農(nóng)村模式：企業(yè)家兼任村干部

沿海發(fā)達地區(qū)中比較特殊的是浙江農(nóng)村。浙江農(nóng)村的工業(yè)化是從個體私營經(jīng)濟開始的。個體私營經(jīng)濟的發(fā)展，就在村莊內(nèi)部產(chǎn)生了若干成功的企業(yè)家，從而在村莊內(nèi)形成了比較顯著的貧富分化。在村莊內(nèi)從家庭作坊開始的民營經(jīng)濟逐漸成長為規(guī)模企業(yè)。這些規(guī)模企業(yè)并沒有脫離村莊。企業(yè)要與市場打交道，同時也要與政府打交道。一個同時是村干部的企業(yè)家就可能借村干部身份來為自己進行信用背書，從而在與市場和政府打交道中居于相對有利的位置。結(jié)果，在浙江農(nóng)村普遍出現(xiàn)了企業(yè)家當村干部的情況。

企業(yè)家不可能完全脫產(chǎn)當職業(yè)化的干部，且浙江村干部報酬很低。一般村莊，村干部一年誤工補貼在一萬元左右，極少超過2萬元。這與同為沿海發(fā)達地區(qū)的蘇南、珠三角村干部年工資加獎金一般在10萬元甚至更多形成了鮮明對照。

浙江村干部不脫產(chǎn)、拿誤工補貼與兩個因素有關(guān)：一是浙江農(nóng)村缺少如蘇南和珠三角地區(qū)集體土地出租獲得租金的收入。相對蘇南、珠三角村莊動輒數(shù)百萬上千萬元的集體租金收入，浙江絕大多數(shù)村莊幾乎沒有租金收入。二是浙江農(nóng)村村莊企業(yè)絕大多數(shù)為本村村民所辦，外來人口比較少，管理難度不是很大。

富人當村干部，他們不關(guān)心村干部報酬多少。原因是當村干部可以使他借村干部身份來為自己的企業(yè)提供與政府部門打交道的便利，同時也可以為市場提供信用。從家庭作坊發(fā)展起來的規(guī)模企業(yè)，丈夫當村干部，就主要跑業(yè)務，企業(yè)生產(chǎn)可以委托妻子來管。當村干部和做企業(yè)家不僅不沖突，而且有互補。也是因此，幾乎所有浙江農(nóng)村都存在激烈的村干部競爭，村委會競選在相當部分浙江農(nóng)村都達到了白熱化的程度。

近年來，浙江在全省范圍大力度進行“美麗鄉(xiāng)村”建設，自上而下的各種村莊建設任務眾多，僅靠不脫產(chǎn)的拿誤工補貼的企業(yè)家村干部隊伍顯然不足以有效完成上級任務。

三、村莊事務對村干部性質(zhì)起決定性作用

以上討論中，我們事實上討論了中西部傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型村莊及東部沿海發(fā)達地區(qū)村莊這兩種不同性質(zhì)的村莊村干部的責任與性質(zhì)。

1.中西部傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型村莊：“中農(nóng)”仍應成為村干部主力

在中西部傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型村莊中，農(nóng)村中青年勞動力大量外出務工經(jīng)商，農(nóng)村出現(xiàn)了空心化。留守在村莊的大多為老弱病殘等缺少進城獲利機會的弱勢群體。因為大量農(nóng)村人口進城，這些進城人口讓度出部分農(nóng)村獲利機會。這些獲利機會被不愿或不能離開農(nóng)村進城的青壯年農(nóng)民獲取，從而在農(nóng)村形成了一個人數(shù)不多（占全部農(nóng)戶10%左右）但很重要的“中農(nóng)”群體。這個群體的社會關(guān)系在村莊，主要收入來自村莊，且他們的收入不低于外出務工經(jīng)商收入。他們就成為了村莊治理的中堅力量。某種意義上，在人財物流出的中西部農(nóng)村，正是中堅農(nóng)民的形成使中西部農(nóng)村保持了基本秩序的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。

在人口流出的空心化的農(nóng)村，發(fā)展任務不重，村級治理主要工作是維持基本生產(chǎn)生活秩序，包括如何讓自上而下輸入農(nóng)村的資源落地?？傮w來講，農(nóng)村工作任務不重，村級治理事務也不多，即使有自上而下的任務，也大都是階段性任務。在20世紀90年代實施收糧派款、計劃生育等政策時，村干部主要工作也只是在某些階段配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。偶爾涉及到重點工程（比如建高速公路）征地，也主要是上級單位來組織，村干部配合。涉及到比較重大的農(nóng)村工作，比如精準扶貧，也多是通過上級部門下派干部，通過運動式治理來執(zhí)行政策。農(nóng)村日常的糾紛調(diào)解、特殊時期的維穩(wěn)、農(nóng)忙時期的共同生產(chǎn)事務，所要花費村干部的精力也不是太多。

一句話就是，在中西部傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型地區(qū)，自上而下的行政事務不多，村莊治理任務不重，利益分配關(guān)系比較簡單。在中西部地區(qū)，因為人口進城，大量宅基地閑置，很少存在宅基地分配問題，更沒有為爭奪土地非農(nóng)使用收益而造成的村莊激烈沖突，因為根本就沒有土地非農(nóng)使用的機會。而且中西部農(nóng)業(yè)型村莊往往是一個高度穩(wěn)定的熟人社會，人與人之間的關(guān)系都清晰而穩(wěn)定。顯然，在這樣的中西部農(nóng)業(yè)型村莊，僅靠不脫產(chǎn)的村干部就可以完成治理任務，完全用不著建設正規(guī)化、專門化的村級組織來進行村莊管理。在一些中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū)，地方政府為了創(chuàng)新農(nóng)村工作，在村一級設立便民服務中心，要求村干部每天到便民服務中心上班，村民卻幾乎沒有事來找村干部辦理。

2.東部沿海發(fā)達地區(qū)村莊：復雜治理事務需要專業(yè)化村干部隊伍

不同于中西部農(nóng)業(yè)型村莊，東部沿海發(fā)達地區(qū)的村莊已經(jīng)完成了工業(yè)化，村莊治理變得高度復雜起來，且村莊利益高度敏感。因為工業(yè)化，沿海發(fā)達地區(qū)二、三產(chǎn)業(yè)高度發(fā)展。本地農(nóng)民主要從二、三產(chǎn)業(yè)獲取收入，外來農(nóng)民工流入本地工作。從而，在這些沿海發(fā)達地區(qū)，村莊事務繁多且復雜，村莊利益聯(lián)系密切而敏感，自上而下的各種較高標準的建設任務落地變得困難，村莊治理事務呈幾何級數(shù)上升，大量涉及到利益調(diào)整事務的解決難度也大為上升。因此，僅靠不脫產(chǎn)的拿誤工補貼的村干部來完成村莊治理工作，變得困難起來。高度復雜且需要有更多規(guī)范治理的村務，需要有一個更加穩(wěn)定的村莊治理結(jié)構(gòu)來應對。復雜的常規(guī)治理事務和大量的非常規(guī)治理任務的常規(guī)化，使得發(fā)達地區(qū)村莊需要有一個專門化、專業(yè)化的職業(yè)村干部隊伍。

從比較典型的東部沿海地區(qū)蘇南、浙江、珠三角三個地方來看，因為蘇南、珠三角村莊大都有比較豐厚的集體土地租金收入，這些集體收入足以維持一個比較龐大的專門化、專業(yè)化的職業(yè)村干部隊伍，對于較少集體經(jīng)濟薄弱的村莊，地方政府也可以通過財政補貼維系一支專業(yè)化、職業(yè)化村干部隊伍；而浙江村級集體經(jīng)濟實力普遍比較薄弱，無法支撐一支專業(yè)化、專門化的職業(yè)村干部隊伍。浙江省農(nóng)村普遍通過聯(lián)村干部制度來彌補非職業(yè)化村干部在完成自上而下行政任務時動力與能力的不足。隨著各種自上而下任務的加重，尤其是近年來浙江大力度開展美麗鄉(xiāng)村建設，為有效推動村莊對接國家任務，浙江激活了其長期存在的聯(lián)村干部制度，即由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包村督助村干部完成上級任務。在完成上級任務壓力過大的情況下，筆者調(diào)研的諸暨市草塔鎮(zhèn)成立了駐村指導員中心，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部下派駐村，以督助村干部完成上級任務。聯(lián)村干部為了督助村干部完成任務，就會軟硬兼施。浙江聯(lián)村干部普遍由虛變實，有一些地區(qū)聯(lián)村干部已經(jīng)變成了全天駐村干部。

將蘇南（含上海農(nóng)村）和珠三角職業(yè)化村干部與浙江農(nóng)村不脫產(chǎn)干部進行比較也很重要。蘇南、珠三角農(nóng)村，村莊大量常規(guī)事務必須要有一個日常化、專門化、專業(yè)化的職業(yè)村干部隊伍。珠三角核心區(qū)，有些村莊公共服務平臺人員甚至達到數(shù)百人之多，已經(jīng)形成了復雜的科層結(jié)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村莊進行管理主要依據(jù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定的村干部工作任務合同。村干部收入主要來自完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核任務的績效工資。鄉(xiāng)鎮(zhèn)也有很大的人事任免權(quán)，村委會選舉大多只是走過場。與其說村一級實行村民自治，不如說村一級更象是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的下級單位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過制定村干部工作目標，按完成工作任務情況進行考核，考核結(jié)果與報酬掛鉤，對于不能完成任務的村干部可以進行撤換，以此來推動一個職業(yè)化的、正規(guī)的村干部隊伍完成包括自上而下行政任務在內(nèi)的各項工作。

浙江村莊一級，村干部仍然為不脫產(chǎn)干部，只拿很低的誤工補貼，因此不可能形成一支職業(yè)化村干部隊伍。從全國來看，沿海發(fā)達地區(qū)，包括村委會選舉在內(nèi)的村莊選舉，浙江是最為激烈的，浙江主要村干部大多是富人企業(yè)家[2]。顯然，在浙江農(nóng)村，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)試圖通過制定村干部工作任務合同來考核管理村干部是很難有效的。究其原因，一是浙江村干部是選舉上來的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不可能隨便撤換；二是村干部本來只拿誤工補貼，按完成任務情況扣發(fā)誤工補貼不合常理。因此，在浙江農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村級工作完成情況的考核主要變成對聯(lián)村干部的考核。聯(lián)村干部工作完成情況直接與其績效獎金掛鉤。因此，聯(lián)村干部有極大動力介入到村莊事務中。對于事務多且情況復雜的村莊，如果村干部抵制上級任務，將導致嚴重后果。好在浙江大多數(shù)村莊主職村干部都是企業(yè)家，企業(yè)家總是會有求于地方政府。實際上，企業(yè)家之所以要當村干部，就是希望借當村干部來建立與地方政府的制度性聯(lián)系。對于事務多且情況復雜的村莊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排工作經(jīng)驗豐富且地位高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導直接聯(lián)村，這個經(jīng)驗豐富地位高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導一定會有辦法來駕馭企業(yè)家出身的主職村干部，從而調(diào)動村干部協(xié)助完成各種自上而下任務的積極性[3]。

四、村干部性質(zhì)與中國農(nóng)村治理之道

中國是一個巨型國家，不同地區(qū)農(nóng)村差異極大。從農(nóng)村工業(yè)化的角度來看，東部沿海發(fā)達地區(qū)農(nóng)村已經(jīng)實現(xiàn)了鄉(xiāng)村工業(yè)化，而中西部地區(qū)農(nóng)民正在離開村莊，幾乎不再有可能實現(xiàn)本地的工業(yè)化了。

也就是說，東部沿海發(fā)達地區(qū)村莊已經(jīng)融入到沿海城市帶經(jīng)濟之中，外來勞動力大量輸入，土地非農(nóng)使用形成巨大增值收益，村莊中有著密集的利益。中西部農(nóng)業(yè)型村莊大量人口外流，村莊主要任務不是發(fā)展而是維系基本生產(chǎn)生活秩序。

正是村莊性質(zhì)的差異決定了村干部性質(zhì)的差異。我們不能脫離村莊性質(zhì)抽象地談村干部的性質(zhì)。

從村干部性質(zhì)來講，有以下五個方面的內(nèi)涵比較重要，即：村干部是否脫產(chǎn)，村干部是拿誤工補貼還是工資，村干部是否競爭性產(chǎn)生，誰當村干部以及村干部是當家人還是代理人。

從前面討論中，我們可以列表如下：

表1 村干部性質(zhì)分類

總體來講，以上不同地區(qū)、不同類型村莊所對應不同內(nèi)涵的村干部，具有一定意義上的合理性。以上村干部五個方面的內(nèi)涵決定了村干部的性質(zhì)。以此為基礎(chǔ)，我們可以做進一步的若干小結(jié)。

第一，對于中西部農(nóng)業(yè)型農(nóng)村來講，村莊的主要任務是維持基本生產(chǎn)生活秩序，而不是發(fā)展。中西部農(nóng)村的主要治理任務是，在農(nóng)村人財物資源不斷流出背景下，如何充分利用國家自上而下輸入的資源來維持農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序，從而為無法進城農(nóng)民和進城失敗農(nóng)民提供農(nóng)村基本生產(chǎn)生活的保底。

第二，湖北省試圖將主職村干部脫產(chǎn)化專職化，改誤工補貼為工資收入，以應對當前無人愿當村干部的情況。這一做法可能會出現(xiàn)一些困難：一是財力不足，二是這將造成村干部內(nèi)部的不平衡。更重要的是，在農(nóng)業(yè)型農(nóng)村，職業(yè)化的村干部實際上并沒有足夠村務要做。對于中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū)來講，村干部的“中農(nóng)化”或中農(nóng)來當村干部是最佳選擇。村干部的中農(nóng)化可以保證在不脫產(chǎn)和只拿誤工補貼的情況下，仍然有人愿當且可以當好村干部。

第三，蘇南上海的村干部基本上都是由上級任命，村干部職業(yè)化程度很高。雖然蘇南農(nóng)村村集體經(jīng)濟實力也比較強，蘇南村莊集體經(jīng)濟卻不像珠三角主要用于分紅，而是主要用于公共事業(yè)開支。珠三角村集體收入很高，在村民強烈的要求下，珠三角集體收入主要是用于分紅。而蘇南集體經(jīng)濟收入主要用于公共事業(yè)建設，從而形成了強大的治理能力。珠三角村集體經(jīng)濟實力越強就越可能對抗國家，而蘇南集體經(jīng)濟實力越強，國家就越是有能力在村莊開展有效的治理。

第四，珠三角地區(qū)的村干部受到強有力的村民內(nèi)部壓力，更傾向做當家人而非鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理人。其原因是珠三角普遍通過出租土地獲取收入，所有村民都可以無差別地獲取出租土地的租金分紅。與浙江村莊內(nèi)巨大的經(jīng)濟分化不同，珠三角村莊內(nèi)的分化程度是很低的。較少分化和巨大集體地租收益，加上珠三角地區(qū)的傳統(tǒng)宗族認同，使得村民具有強大的對村干部的約束能力。即使由上級安排任命的村干部也不得不在完成上級任務時相對偏向村民一邊。當前正在珠三角推動的村級政經(jīng)分離可能進一步強化珠三角農(nóng)民維護自己利益乃至對抗國家任務的能力，甚至可能會出現(xiàn)普遍的“土圍子化”[4]。

第五，浙江顯然是沿海發(fā)達地區(qū)的另類。這與浙江農(nóng)村工業(yè)化的路徑有關(guān)。浙江工業(yè)化是從家庭作坊開始的，結(jié)果就是浙江村莊普遍產(chǎn)生了熟人社會的經(jīng)濟分化。大量在村莊辦廠且形成規(guī)模企業(yè)的富人與占人口絕大多數(shù)的本地普遍農(nóng)戶共同居住生活在村莊熟人社會。這樣一種經(jīng)濟分化及由此帶來的社會分層造成了浙江農(nóng)村與蘇南、珠三角農(nóng)村的巨大差異。浙江農(nóng)村與蘇南、珠三角農(nóng)村另一個巨大差異是浙江村莊集體經(jīng)濟實力普遍薄弱。因此，浙江農(nóng)村雖然普遍完成了工業(yè)化，村干部卻沒有實現(xiàn)職業(yè)化，而多是由富人來兼職不脫產(chǎn)村干部。為彌補不脫產(chǎn)村干部在完成各種行政任務上的不足，浙江激活了聯(lián)村干部制度，以通過聯(lián)村干部及運動式治理來應對村級治理中的各種繁雜事務。

五、結(jié)語

當前中國正處在快速城市化進程中，大體全國農(nóng)村可以分成已經(jīng)工業(yè)化并且事實上已經(jīng)融入發(fā)達地區(qū)城市帶的東部沿海發(fā)達地區(qū)以及不再可能工業(yè)化的廣大中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū)。雖然全國行政村的設置和村民自治制度安排是統(tǒng)一的，但因為村莊發(fā)展階段、主要治理任務、國家社會關(guān)系不同，而使村干部的性質(zhì)有巨大差異。

總體來講，在中國歷史上，村干部一直以來都不是國家正式行政體系中的一員，現(xiàn)在仍然不是。正是村干部的非正式不脫產(chǎn)，使村干部成為連接國家與農(nóng)村社會的非常重要而靈活的制度安排。當前中國沿海發(fā)達地區(qū)在某種意義上已經(jīng)遠離傳統(tǒng)的中國農(nóng)村社會，無論是資源還是任務都變成了現(xiàn)代的復雜社會的有機組成部分。而廣大中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū)的農(nóng)村卻似乎與傳統(tǒng)中國農(nóng)村社會相差不遠。

在當前快速城市化背景和分化的中國鄉(xiāng)村社會中，中國基層社會的組織制度如何安排，還有很大的討論空間。

[1]徐勇.中國農(nóng)村村民自治[M].武漢：華中師范大學出版社，1997.

[2]袁松.富人治村[M].北京：中國社會科學出版社，2015.

[3]賀雪峰.浙江的聯(lián)村干部制度探索[J].農(nóng)村工作通訊，2017，（11）.

[4]賀雪峰.農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革與烏坎事件的教訓[J].行政論壇，2017，（3）.

（責任編輯 李淑芳）

賀雪峰（1968—），男，湖北荊門人，華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任、博士生導師，主要研究方向為鄉(xiāng)村治理。

D422

A

1671-7155(2017)03-0044-06

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2017.03.008

2017-05-02