英國(guó)環(huán)境治理的公眾參與探究

崔財(cái)周++張若群

摘 要：環(huán)境問題是當(dāng)今的熱點(diǎn)話題，作為世界上最早的工業(yè)化國(guó)家，隨著社會(huì)的發(fā)展，英國(guó)環(huán)境問題日趨顯現(xiàn)，英國(guó)為此采取過很多措施，其中公眾參與是英國(guó)環(huán)境治理的重要舉措。公眾參與滲透到英國(guó)環(huán)境治理的各個(gè)方面，憲法賦予了公民參與環(huán)境治理的權(quán)利，再加上一些環(huán)保團(tuán)體以及特殊群體的參與，這些因素在很大程度上可推動(dòng)環(huán)境治理的發(fā)展進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：英國(guó)環(huán)境；公眾參與；環(huán)境權(quán)；環(huán)保社團(tuán)

中圖分類號(hào)：K561 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

公共參與指的是公民關(guān)注公共利益、公共事務(wù)，并與管理者進(jìn)行協(xié)商，積極參與公眾事務(wù)。環(huán)境治理是一個(gè)復(fù)雜的過程，需要?jiǎng)訂T社會(huì)力量，公眾參與起著重要作用。本文從法律賦予公民的權(quán)利、環(huán)保組織以及特殊群體的重要作用兩方面介紹英國(guó)環(huán)境治理的做法，探討公眾參與在英國(guó)環(huán)境治理中的作用。

一、法律賦予公民的權(quán)利

英國(guó)民眾對(duì)公眾事務(wù)的關(guān)注最早來源于《大憲章》中賦予的權(quán)利。隨著公民意識(shí)的提高，相關(guān)法律也陸續(xù)出臺(tái)。1972年，《人類環(huán)境宣言》宣稱：“人類有權(quán)擁有良好的居住環(huán)境，追求幸福的生活，并有保護(hù)環(huán)境的責(zé)任?！彪S著環(huán)境問題的凸顯，許多國(guó)家開始立法權(quán)實(shí)踐。在英國(guó)，環(huán)境權(quán)是公民的基本權(quán)利，每位公民都有過上良好生態(tài)生活的權(quán)利，其內(nèi)涵大體包括三個(gè)方面的內(nèi)容。

第一，環(huán)境知情權(quán)。1992年，英國(guó)頒布的環(huán)境信息法明確規(guī)定：環(huán)保部門必須向公眾公開有關(guān)環(huán)境信息。公眾可以向有關(guān)部門索取環(huán)境信息報(bào)告狀況，相關(guān)部門必須在兩個(gè)月內(nèi)給予回復(fù)。如果拒絕必須以書面形式告知，并附有對(duì)拒絕原因的詳細(xì)論述。1999年，英國(guó)頒布了信息自由法，公眾可以通過各種渠道獲知政府信息，環(huán)境團(tuán)體和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)可以利用這些信息對(duì)政府的決策提出建議。這兩部法律的出臺(tái)，使民眾參與解決環(huán)境問題有了法律保障。

第二，參與事務(wù)決策權(quán)。地方政府法、城市和國(guó)家規(guī)劃法分別于1985年和1990年實(shí)施。法律規(guī)定：涉及建設(shè)項(xiàng)目必須由公眾參與，項(xiàng)目開始前，開發(fā)商需向環(huán)保部門申請(qǐng)，環(huán)保部門進(jìn)行評(píng)估，在評(píng)估過程中必須有公眾參與。除環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告，公眾也參與其他方面的事務(wù)，公眾代表全體民眾的意愿，即使弱勢(shì)群體的聲音也能得到尊重，環(huán)保參加的主體進(jìn)一步深化，使得民眾更愿意參加環(huán)?；顒?dòng)。

公眾參與環(huán)評(píng)是一項(xiàng)必需的程序，顯得更加公平合理。它是確保項(xiàng)目開工前公民行使權(quán)利的一種體現(xiàn)。公眾參與一般由專門的人才進(jìn)行評(píng)估，所做的報(bào)告相對(duì)合理，很大程度上可保證決策的合理性與科學(xué)性。20世紀(jì)90年代，工黨執(zhí)政以后，民眾參與公共事務(wù)的權(quán)利進(jìn)一步得到擴(kuò)大。工黨政府把公民陪審團(tuán)、民意測(cè)驗(yàn)以及環(huán)保社團(tuán)作為日常決策機(jī)構(gòu)，從而使公眾參與從散漫型逐步形成系統(tǒng)。

第三，環(huán)境訴訟權(quán)。公眾擁有環(huán)境訴訟權(quán)是對(duì)環(huán)保部門的有力監(jiān)督。在英國(guó)，民眾訴訟企業(yè)關(guān)于環(huán)境的案子很多，一般通過陪審團(tuán)制度監(jiān)督。它是通過隨機(jī)抽選一定數(shù)量的民眾代表，組成小組進(jìn)行討論，最終對(duì)審議事項(xiàng)形成書面意見的公眾參與方式。20世紀(jì)末，為解決環(huán)境資源問題，公民陪審團(tuán)制度確定。如1997年，針對(duì)開發(fā)商利用濕地進(jìn)行建設(shè)，赫特福德郡和伊利兩地民眾進(jìn)行監(jiān)管，公民陪審團(tuán)在此起了很大作用。在民事訴訟中，環(huán)境訴訟不加入任何限制條件。時(shí)至今日，英國(guó)在全國(guó)范圍內(nèi)的公共決策，尤其是解決環(huán)境方面的問題時(shí)，公民陪審團(tuán)制度是公民參與的常見方式。

二、環(huán)保團(tuán)體在治理環(huán)境中的重要作用

環(huán)境治理是一個(gè)復(fù)雜的過程，除了制定嚴(yán)格的法律和行政制度，還需要其他社會(huì)力量的積極參與。在這些因素中，環(huán)保團(tuán)體（NGO）有著不可替代的作用，其發(fā)展經(jīng)歷了精英主義和大眾主義兩個(gè)階段。在國(guó)家干預(yù)和市場(chǎng)機(jī)制失靈的情況下，環(huán)保團(tuán)體可以發(fā)揮特殊的作用，能夠充分調(diào)動(dòng)社會(huì)民眾的廣泛參與，具有機(jī)動(dòng)、靈活的特點(diǎn)。

1.精英主義下的環(huán)保社團(tuán)

18世紀(jì)60年代英國(guó)爆發(fā)工業(yè)革命，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，環(huán)境問題日趨惡化。當(dāng)時(shí)英國(guó)實(shí)行放任自流的政策，對(duì)環(huán)境問題漠不關(guān)心，使得環(huán)境急劇惡化。環(huán)境的惡化以及政府的不作為促使環(huán)境組織的誕生。在19世紀(jì)后半期，英國(guó)出現(xiàn)了一場(chǎng)反對(duì)工業(yè)化的運(yùn)動(dòng)，他們要求保護(hù)鄉(xiāng)村自然環(huán)境，維護(hù)生態(tài)平衡。這一時(shí)期與會(huì)成員多是社會(huì)上層，為了達(dá)成環(huán)保目標(biāo)，他們逐漸走向聯(lián)合。1882年在倫敦舉辦了“減少煙霧展覽”，在會(huì)上各地專家學(xué)者暢所欲言，提出了很多可行的辦法，很多民眾也積極參與，它體現(xiàn)了民眾對(duì)良好空氣質(zhì)量的追求。1877年，米蘭達(dá)·希爾（Miranda Hill）建立了“凱爾會(huì)社”（Kyrle Society），主要目標(biāo)是：讓民眾擁有美麗的家園。該協(xié)會(huì)匯集了當(dāng)時(shí)著名的企業(yè)家、學(xué)者以及政府官員等，雖然他們有不同的背景，但是卻有一個(gè)共同的目標(biāo)：保護(hù)環(huán)境。在20世紀(jì)初，“治理煤煙協(xié)會(huì)”成立，30年后，它聯(lián)合其他社團(tuán)成立了“全國(guó)治理煙塵協(xié)會(huì)”，從它的名字就可以看出主要是針對(duì)當(dāng)時(shí)的煙塵治理。1957 年，更名為“全國(guó)空氣凈化協(xié)會(huì)”。名字的改變表明該協(xié)會(huì)的奮斗目標(biāo)進(jìn)一步延伸，其范圍超越19世紀(jì)致力環(huán)境保護(hù)的先驅(qū)。同時(shí)期還有很多類似的組織，如水資源保護(hù)、森林防護(hù)、防止土地流失以及自然資源保護(hù)運(yùn)動(dòng)等，在當(dāng)時(shí)的英國(guó)環(huán)境保護(hù)方面發(fā)揮了很大作用。不可否認(rèn)的是這些民間團(tuán)體在當(dāng)時(shí)的環(huán)境保護(hù)方面做出了積極貢獻(xiàn)，尤其是喚醒了公眾參與環(huán)保的意識(shí)。

2.大眾主義下的環(huán)保社團(tuán)

19世紀(jì)的環(huán)保社團(tuán)一般由精英分子所組建，而隨著社會(huì)的發(fā)展，公民意識(shí)逐漸覺醒，由大眾參與的環(huán)保社團(tuán)逐步增多。尤其是二戰(zhàn)后，環(huán)保社團(tuán)突破了精英社團(tuán)的局限，表現(xiàn)出大眾主義的特征。

20世紀(jì)60年代末英國(guó)環(huán)保組織相對(duì)完善，1987年，公眾參與環(huán)保社團(tuán)人員達(dá)到一億人，皇家鳥類保護(hù)協(xié)會(huì)也由當(dāng)初的38 000人上升到300 000人，自然保護(hù)區(qū)協(xié)會(huì)數(shù)量和人員也大幅度增加。環(huán)保社團(tuán)范圍擴(kuò)大，不再局限于地區(qū)、全國(guó)的聯(lián)合，逐步與國(guó)際接軌。如1960年成立防止海岸污染聯(lián)盟；1966年建立了環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)；1973還設(shè)立了社會(huì)主義環(huán)境與資源保護(hù)協(xié)會(huì)等。經(jīng)過長(zhǎng)期發(fā)展，環(huán)保社團(tuán)不僅在數(shù)量上有大幅度增加，普通民眾也廣泛參與，國(guó)際合作意識(shí)逐步增強(qiáng)，運(yùn)動(dòng)的形式具有多樣性和靈活性。正如英國(guó)政治學(xué)家約翰·麥考密克所說的：“ 英國(guó)擁有世界上歷史最悠久、組織最完善、民眾廣泛參與的環(huán)保組織?！?

三、公眾中的特殊群體參與

在英國(guó)有一群特殊的群體——無公職議員，他們往往憑借自己的地位發(fā)揮很大的作用。在英國(guó)，很多事實(shí)表明，環(huán)境改革的法案最初來自私議案，雖然這些私議案很難轉(zhuǎn)換為法律，但是卻提供了很好的借鑒作用，也是對(duì)政府工作進(jìn)行評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)機(jī)制?！都{巴諾條例》（Nabano regulations）就是議員杰拉德·納巴諾提出的私人議案，其目的在于要求政府盡快實(shí)施空氣清潔立法，使得清潔空氣法盡快實(shí)施。這些無公職議員利用自身影響向決策者傳達(dá)自己的聲音，很大程度上可推動(dòng)環(huán)境治理進(jìn)程。在這里，我們清楚地看到高層政治態(tài)度對(duì)環(huán)境治理的影響。

英國(guó)環(huán)境問題經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的治理過程，不可否認(rèn)的是已取得了明顯效果。但是直到20世紀(jì)50年代，英國(guó)工業(yè)化污染與西方其他國(guó)家相比還是嚴(yán)重得多，尤其是霧霾天氣逐步走向惡化。當(dāng)時(shí)的英國(guó)算是比較富裕，然而民眾卻未能擁有較長(zhǎng)的壽命，很多人因?yàn)榄h(huán)境污染喪失生命。這一切說明，盡管英國(guó)政府、法律人士以及民間團(tuán)體致力多種努力，但是要徹底根除環(huán)境污染問題，還有很長(zhǎng)的路要走。英國(guó)倫敦的霧霾問題是由多種原因?qū)е拢卫硪卜且怀幌λ芡瓿?。但是來自立法以及民眾的力量，使得英?guó)建立起健全的環(huán)境治理系統(tǒng)，英國(guó)逐步走向一條健康之路。

英國(guó)在環(huán)境治理中強(qiáng)調(diào)公眾參與，并有法律賦予的權(quán)利和特殊群體的合力，公眾能夠真正參與環(huán)境事務(wù)，保證了英國(guó)治理環(huán)境的有效性。與此同時(shí)，英國(guó)環(huán)保社團(tuán)廣泛動(dòng)員全體民眾參與，公眾參與環(huán)保意識(shí)增強(qiáng)。環(huán)境問題是一個(gè)復(fù)雜的項(xiàng)目，公眾參與是必不可少的。一方面公眾參與不僅能夠提高環(huán)保部門的決策質(zhì)量，另一方面也是對(duì)公眾參與政治生活的鍛煉，是一個(gè)國(guó)家民主歷程的重要部分。英國(guó)在公眾參與環(huán)境治理方面的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)有很好的啟示作用。

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