江蘇省農(nóng)村土地確權(quán)問題的實(shí)證分析

劉媛++朱方林

摘要：歸納整理了我國農(nóng)村土地制度的演變，討論了在江蘇省農(nóng)村進(jìn)行土地確權(quán)的積極意義。在總結(jié)目前江蘇確權(quán)工作進(jìn)展和存在問題的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)地調(diào)研和文獻(xiàn)資料收集，對江蘇省宿遷市、蘇州市太倉東林村和鹽城市射陽村組3個(gè)不同情況的確權(quán)案例進(jìn)行分析。提出今后的土地確權(quán)工作要加大宣傳引導(dǎo)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，嚴(yán)格執(zhí)行土地確權(quán)登記頒證工作規(guī)范，堅(jiān)持確權(quán)確地為主，確權(quán)確股為輔的政策要求，民主協(xié)商解決工作中的問題，同時(shí)注重土地確權(quán)中新技術(shù)、新方法的運(yùn)用。

關(guān)鍵詞：土地確權(quán)；實(shí)地調(diào)研；實(shí)證分析

中圖分類號： F321.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

文章編號：1002-1302（2017）09-0328-03

1研究背景

1.1農(nóng)村土地制度的演變

解放之初在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下廣大農(nóng)民“打土豪，分田地”，無地、少地的農(nóng)民都分得了大致平均數(shù)量的土地，實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”。在新中國成立初期，農(nóng)民擁有土地和土地房屋所有權(quán)證書，可以自己經(jīng)營土地，也可以自由進(jìn)行交易。在解放前后的土地私有制度下，農(nóng)民均擁有完整的土地產(chǎn)權(quán)[1]。人民公社時(shí)期，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以生產(chǎn)隊(duì)為基本單位，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位，土地由集體統(tǒng)一組織經(jīng)營和管理，農(nóng)民既沒有土地所有權(quán)也沒有土地生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)。由于生產(chǎn)者與生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)利及生產(chǎn)收益沒有關(guān)系，農(nóng)民依靠出工計(jì)工分取得勞動(dòng)分配所得，極大地影響了生產(chǎn)效率的提升。十一屆三中全會召開后，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新的歷史發(fā)展時(shí)期，實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)民擁有了土地承包經(jīng)營權(quán)和產(chǎn)品收益權(quán)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率大幅提升。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度正式確立，土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，土地的價(jià)值范疇得以拓展，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和對土地的投入熱情高漲，土地利用率和生產(chǎn)效益提高。為落實(shí)“土地承包經(jīng)營制度和土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變”，做到產(chǎn)權(quán)明晰，使農(nóng)民土地權(quán)利更加充分而有保障，政府下發(fā)系列文件，明確了相關(guān)工作的重大政策問題，為土地確權(quán)登記頒證，為維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定提供政策支撐[1]。

1.2土地確權(quán)的積極意義

土地是農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)，但現(xiàn)有的農(nóng)村集體土地所有權(quán)的制度下，國家控制了農(nóng)村集體土地的最終處分權(quán)，土地不能買賣、出租、抵押或者以其他形式轉(zhuǎn)讓，征地后農(nóng)民獲得的補(bǔ)償金難以維持以后生產(chǎn)和生活。因此，要讓農(nóng)民通過土地獲得市場經(jīng)濟(jì)下的合理收益，必須對現(xiàn)有的農(nóng)村土地制度進(jìn)行改革。首先，要明晰農(nóng)戶土地權(quán)利，進(jìn)行土地確權(quán)登記頒證，按照歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的要求，建立土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，為農(nóng)村土地制度改革奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。

土地確權(quán)都要經(jīng)過專業(yè)測繪公司進(jìn)行實(shí)地測量、審核、確認(rèn)才能登記頒證，所以通過土地確權(quán)工作可以明確農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)歸屬、空間位置、實(shí)際面積、四至邊界等，有效減少土地糾紛。由于國家政策變遷和歷史遺留問題等原因，一些土地的范圍和權(quán)屬一直存在著糾紛，在此次確權(quán)過程可以集中解決，在尊重歷史和面對現(xiàn)實(shí)的原則下，明確各方土地權(quán)利關(guān)系，化解土地糾紛。

適度規(guī)模經(jīng)營可以降低生產(chǎn)成本、增加生產(chǎn)收益、提高種糧收入，是推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、保障糧食安全的必然選擇[2]。然而目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)難度大，小農(nóng)戶的土地收益得不到保障，大農(nóng)戶受土地所限難以實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，導(dǎo)致農(nóng)村土地的生產(chǎn)效率很低。實(shí)行土地確權(quán)明確了農(nóng)民的權(quán)利，提高了土地權(quán)參加市場交易的安全性，流轉(zhuǎn)土地可以獲得合理的生產(chǎn)收益和資產(chǎn)升值。對實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場來說，土地確權(quán)后土地經(jīng)營權(quán)可以成為貸款的有效抵押物，可以用土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資，促進(jìn)和擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)[3]。

農(nóng)業(yè)科技推廣是農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力的橋梁和紐帶，也是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入的重要手段和方法[4]。但現(xiàn)行的土地制度下，農(nóng)戶面積小而分散，資本流入難，主要農(nóng)產(chǎn)品收益低，農(nóng)民生產(chǎn)積極性不高，對農(nóng)業(yè)技術(shù)需求不強(qiáng)，新品種、新技術(shù)等在農(nóng)村推廣受阻。通過土地確權(quán)頒證的實(shí)施，可以促進(jìn)土地有序流轉(zhuǎn)，加快土地適度集中，提高土地生產(chǎn)效率，同時(shí)為新品種、新技術(shù)的示范推廣應(yīng)用創(chuàng)造了條件，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)科技推廣應(yīng)用。

2現(xiàn)狀與問題

2.1土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)實(shí)踐的進(jìn)展情況

農(nóng)業(yè)部從2009年開始開展土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作，至2010年以村組為單位，以8個(gè)村為試點(diǎn)，探索整村推進(jìn)。2011年至2013年以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，在數(shù)百個(gè)縣開展試點(diǎn)。2014年以縣為單位，首次在3個(gè)省份開展整省試點(diǎn)；2015年新增江蘇等9個(gè)?。▍^(qū)）納入到“整省推進(jìn)”的試點(diǎn)中[5]。2016年在河北省、山西省等10個(gè)省份開展整省試點(diǎn)，試點(diǎn)達(dá)22個(gè)，超過全國的2/3[6]。

全國計(jì)劃2017年完成全國確權(quán)登記，江蘇省于2016年總體完成。江蘇省是土地確權(quán)的試點(diǎn)省份之一，頒證工作總體上分三步走：2014年在16個(gè)縣（市、區(qū)）和其他每個(gè)縣（市、區(qū)）1個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展整體推進(jìn)試點(diǎn)；2015年在全省全面推開；2016年總體完成[7]。目前，全省土地確權(quán)已完成大部分，50%以上的行政村通過驗(yàn)收[8]。

2.2土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)實(shí)施中存在的問題

由于很多農(nóng)戶之間土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，簽訂的承包協(xié)議內(nèi)容不具體，只登記了面積較大的土地，導(dǎo)致實(shí)際承包面積不準(zhǔn)，四至不清。多年來土地承包經(jīng)營狀況已經(jīng)發(fā)生很大變動(dòng)，土地經(jīng)過多次流轉(zhuǎn)，沒有清晰的憑證和協(xié)議，有的土塊甚至改變了用途，早已找不到原有的土塊邊界，導(dǎo)致出現(xiàn)了確權(quán)實(shí)測面積與登記面積大量不吻合的情況，給確權(quán)工作帶來很大難度。

由于之前的承包政策操作不規(guī)范、落實(shí)不到位，導(dǎo)致“有地?zé)o證、有證沒地、一地多證、一證多地、無地?zé)o證”等現(xiàn)象非常普遍[9]，同時(shí)還存在著一些沒有承包出去的機(jī)動(dòng)耕地或者農(nóng)戶退出的承包地和復(fù)墾出來的土地在本次確權(quán)中存在一些爭議。土地權(quán)屬關(guān)系混亂，權(quán)責(zé)不明，導(dǎo)致扯皮現(xiàn)象叢生，極大地影響了工作效率。

土地確權(quán)過程繁雜，涉及內(nèi)容多且復(fù)雜，需要進(jìn)行界定和確認(rèn)。但長久以來，農(nóng)村的土地資源就沒有得到普遍的、明確的、法定的產(chǎn)權(quán)界定，加上村人口、勞動(dòng)力、行政區(qū)劃、政策與體制都有諸多變化[10]，產(chǎn)生了大量歷史遺留問題，導(dǎo)致確權(quán)工作難度很大。此外，確權(quán)頒證以后若進(jìn)行征地，農(nóng)民有了合法有效的證書進(jìn)行談判、協(xié)商，對地方政府來說，征地難度將會加大，因此一些地方政府對確權(quán)工作積極性不高。

很多農(nóng)民沒有認(rèn)識到土地確權(quán)的積極意義，覺得土地確權(quán)之后土地依然是歸集體所有，只是對承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證，對自己的生產(chǎn)經(jīng)營影響不大。加上土地確權(quán)過程繁雜，先是宣傳和動(dòng)員，接著對土地進(jìn)行調(diào)查并勘察丈量，然后明確土地權(quán)屬和邊界，最后再登記頒證，這個(gè)過程對于農(nóng)民耗時(shí)耗力，所以對土地確權(quán)并不積極。還有部分農(nóng)民對土地確權(quán)持觀望態(tài)度，擔(dān)心在確權(quán)后會喪失擁有土地權(quán)利，如歷史遺留的土地問題不能合理解決且變成永久不變的，或者農(nóng)民實(shí)際承包的面積大于合同登記面積，擔(dān)心在確權(quán)后實(shí)際承包面積變小，因而這些農(nóng)民對土地確權(quán)工作很不配合。

3實(shí)證研究

江蘇省土地確權(quán)工作進(jìn)展順利，但是各區(qū)域進(jìn)展并不平衡。本研究以宿遷市各縣（區(qū)）、蘇州市太倉市東林村、鹽城市射陽縣的土地確權(quán)工作分別作為普遍案例、成功案例、特殊案例進(jìn)行分析討論，以便深入研究總結(jié)本次江蘇省土地確權(quán)的經(jīng)驗(yàn)與啟示。

3.1宿遷市

2014年宿遷市11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)試點(diǎn)工作，2015年全市開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，共涉及119個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，36.37萬hm2土地。至2015年底，入戶調(diào)查基本完成，信息錄入和地塊實(shí)測達(dá)到時(shí)序進(jìn)度，進(jìn)展順利。在確權(quán)工作的過程中也出現(xiàn)了一些問題：如工作進(jìn)展不平衡、業(yè)務(wù)操作上的不規(guī)范、棄地農(nóng)民要地確權(quán)、地方以租代征和集體公益事業(yè)占用等歷史遺留問題。但工作人員在遵守法律政策的前提下，充分發(fā)動(dòng)群眾和相信群眾，梳理排查各類問題，基本做到穩(wěn)妥處理。

按照全省土地確權(quán)工作的要求，要在2016年底總體完成，宿遷市在2015年底已基本完成。宿遷市土地確權(quán)工作的順利開展實(shí)施有幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)：首先是以土地二輪承包為基礎(chǔ)，在保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系穩(wěn)定的前提下，按照相關(guān)法律法規(guī)開展工作；其次是按照前期準(zhǔn)備、入戶調(diào)查、測量繪圖、公示審核、等級頒證、建檔入庫6個(gè)流程，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)；三是充分利用現(xiàn)代空間信息技術(shù)，明確承包土地的面積、空間位置和權(quán)屬等，將農(nóng)戶承包地成圖、登記、造冊，完善農(nóng)村土地承包管理信息系統(tǒng)；四是加大政策宣傳和協(xié)調(diào)支持力度，增加人財(cái)物的投入，進(jìn)行重點(diǎn)督查，遇到問題民主討論決定，先易后難，有序有效地解決問題。

3.2蘇州市太倉東林村

東林村共有農(nóng)戶768戶，村民3 200多人，耕地面積 293.33 hm2。1998年土地二輪承包時(shí)東林村進(jìn)行了土地確權(quán)頒證，在此基礎(chǔ)上，2010年完成集體土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障。農(nóng)民土地都流轉(zhuǎn)給集體，村集體組織發(fā)起組建了東林合作農(nóng)場，采用了“大承包、小包干”的方式經(jīng)營，給入股村民支付土地租金和紅利。所有東林村的失地農(nóng)民，只要愿意，都可參加勞務(wù)合作社，做到了失地不失收。同時(shí)全村700多戶農(nóng)戶基本都入住了東林佳苑安置小區(qū)，小區(qū)基本設(shè)施齊全，配套和完善了社會管理和公共服務(wù)。2014年成立太倉市東林社區(qū)股份合作社，按照“人口股+土地股”的方式給村民計(jì)算股權(quán)，壯大集體經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民收入。

東林村土地確權(quán)、流轉(zhuǎn)的順利開展經(jīng)驗(yàn)主要在于四點(diǎn)：一是在于政策實(shí)施公開透明。政策措施向老百姓公開，向老百姓承諾事情都積極完成并兌現(xiàn)，老百姓對政府十分信任，農(nóng)民的意愿和配合度很高。二是解決農(nóng)民保障問題。通過土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展合作農(nóng)場，提高了土地利用效率，增加了集體收入，農(nóng)民的保障收入和福利都大幅增加。三是解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。東林村發(fā)展勞務(wù)合作社，一些年齡較大或是其他原因不能外出務(wù)工的農(nóng)民可以按照自己的意愿加入勞務(wù)合作社，農(nóng)民的勞務(wù)收入都遠(yuǎn)高于種地收入。四是解決了農(nóng)民的住房等保障問題。通過建設(shè)東林佳苑安置小區(qū)，改善了農(nóng)民的居住環(huán)境，提供了便民的各項(xiàng)服務(wù)。

3.3鹽城市射陽縣

射陽縣多數(shù)青壯年勞動(dòng)力都已外出務(wù)工，留村務(wù)農(nóng)的老人由于體力困難，很多土地已經(jīng)流轉(zhuǎn)給家庭農(nóng)場、合作社及合作聯(lián)社，根據(jù)農(nóng)民的共同意愿，分散的土地已合成大田進(jìn)行聯(lián)耕聯(lián)種，不同農(nóng)戶的承包地之間只簡單打樁作界。農(nóng)戶不需要知道自己擁有具體哪一塊地的承包權(quán)，只要知道政府和本集體經(jīng)濟(jì)組織都承認(rèn)的個(gè)人份額即可，且成員都承認(rèn)的就可以。因此在確權(quán)中無法將每家土地丈量四至，只確定了農(nóng)戶的份額，即采用“確權(quán)確股不確地”的模式。這樣不僅減少可能在精確丈量中引發(fā)的鄰里矛盾，也減輕確權(quán)登記頒證的工作量，還可以把確權(quán)登記頒證過程變成為土地流轉(zhuǎn)的過程，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民十分歡迎。

射陽縣采用的“確權(quán)確股不確地”模式，具體指農(nóng)民不再擁有數(shù)量確切、四至清楚的土地，而是獲得由集體資產(chǎn)、資源等量化計(jì)算出的股份，通過擁有的股份獲得相應(yīng)收益。射陽縣很多農(nóng)戶的具體地塊位置已找不到原來邊界，在農(nóng)戶意愿的基礎(chǔ)上采用了這種形式確權(quán)。然而，在大多數(shù)地區(qū)，很多農(nóng)民對于土地制度改革能夠接受的底線是“土地不能失，利益不能損”，“確權(quán)確股不確地”的模式有可能阻斷農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間進(jìn)退的自由，使進(jìn)城農(nóng)民失去返鄉(xiāng)的保障，因此這種模式在政策上是審慎的，不適合廣泛推行。

4對策建議

4.1加大宣傳引導(dǎo)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)

土地確權(quán)頒證關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，必須依靠農(nóng)民進(jìn)行民主協(xié)商、民主決策，因此要采取多種手段，加強(qiáng)宣傳，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與的積極性和主動(dòng)性。對于農(nóng)民群眾不理解的地方要耐心解釋，使廣大農(nóng)村干部和農(nóng)民群眾充分認(rèn)識到這項(xiàng)工作的重要性，認(rèn)真、積極地給予配合[11]。同時(shí)開展業(yè)務(wù)指導(dǎo)，提高工作人員的政策和業(yè)務(wù)水平，準(zhǔn)確理解和把握政策界限，保證土地確權(quán)的規(guī)范實(shí)施。加強(qiáng)督查，及時(shí)合理地解決工作中出現(xiàn)的各類問題。

4.2嚴(yán)格執(zhí)行土地確權(quán)登記頒證工作規(guī)范

農(nóng)村土地確權(quán)工作人員要明確崗位職責(zé)，規(guī)范行為準(zhǔn)則，細(xì)化配套政策，每項(xiàng)措施都有政策法規(guī)作為依據(jù)，防止工作中違規(guī)現(xiàn)象發(fā)生，同時(shí)在土地確權(quán)工作的重要環(huán)節(jié)把好關(guān)。如測量制圖環(huán)節(jié)，實(shí)測與圖解相結(jié)合，做到農(nóng)戶地塊圖與實(shí)際地塊完全相符。厘清土地的產(chǎn)權(quán)邊界和權(quán)屬關(guān)系后，土地不會因人口變動(dòng)、遷移和土地征用等原因進(jìn)行調(diào)整，從而永久性保障農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)[12]。在公示審核環(huán)節(jié)，要及時(shí)公開每個(gè)農(nóng)戶的承包地塊面積、位置和四至，由農(nóng)民自己審核，發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤及時(shí)修改完善，確保所有信息準(zhǔn)確無誤。

4.3堅(jiān)持確權(quán)確地為主，確權(quán)確股為輔的政策要求

要充分認(rèn)識到股權(quán)和物權(quán)是2個(gè)完全不同的概念，確地是賦予農(nóng)民完全產(chǎn)權(quán)，是完整的權(quán)屬關(guān)系，農(nóng)民擁有占有、使用、收益和抵押擔(dān)保權(quán)利，確股是將農(nóng)民的土地折股量化，用股權(quán)形式固化保障農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)，其本質(zhì)為“按份共有”的用益物權(quán)，是不完整產(chǎn)權(quán)，不能抵押擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓或者退出。農(nóng)業(yè)部對“確權(quán)確股不確地”的模式是審慎的，2015年中央1號文件明確：“總體上要確地到戶，從嚴(yán)掌握確權(quán)確股不確地的范圍”。因此，不主張大范圍確權(quán)確股，不是作為普遍經(jīng)驗(yàn)廣泛推廣、只要農(nóng)民要求確權(quán)確地的，就應(yīng)當(dāng)充分尊重農(nóng)民的意愿和權(quán)利。

4.4通過民主協(xié)商解決工作中的問題

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記頒證要堅(jiān)持以穩(wěn)定土地承包關(guān)系為底線，結(jié)合土地承包經(jīng)營權(quán)現(xiàn)狀調(diào)查成果依法進(jìn)行，進(jìn)一步確定農(nóng)戶家庭承包土地的地塊、面積、空間、位置等信息。在確權(quán)中出現(xiàn)的問題要在把握政策，尊重歷史，尊重農(nóng)民意愿的前提下及時(shí)公正地處理。充分發(fā)動(dòng)群眾、相信群眾，強(qiáng)化主動(dòng)意識、責(zé)任意識和風(fēng)險(xiǎn)防范意識，全面深入做好矛盾分類排查、風(fēng)險(xiǎn)評估工作，科學(xué)制定處理方案和風(fēng)險(xiǎn)防預(yù)案。

4.5注重土地確權(quán)中新技術(shù)、新方法的運(yùn)用

土地確權(quán)過程中地籍調(diào)查、核實(shí)、審核的工作量非常大，要耗費(fèi)較大的人力物力，且工作效率較低。采用高新技術(shù)和先進(jìn)儀器不僅可以提高測繪精度，還可以大大提高工作效率。如多源遙感技術(shù)通過對衛(wèi)星影像進(jìn)行拼接、處理、融合來獲取影像信息，最終成果的精度和質(zhì)量高；無人機(jī)遙感技術(shù)靈活性大、成本低，影像質(zhì)量更高，適合在土地確權(quán)中推廣應(yīng)用；GPS技術(shù)基于衛(wèi)星探測技術(shù)通過設(shè)置固定點(diǎn)進(jìn)行布網(wǎng)施測，具有選點(diǎn)靈活、精度和自動(dòng)化程度高的優(yōu)點(diǎn)，可以大大降低勞動(dòng)強(qiáng)度，提高影像精確度；CORS技術(shù)依托多個(gè)GNSS基準(zhǔn)站，建立起覆蓋一定區(qū)域的無縫測繪平臺，具有測量成果精度相對統(tǒng)一、粗差度相對較低的優(yōu)點(diǎn)[13]。這些新技術(shù)可以克服傳統(tǒng)調(diào)查方法在地籍信息獲取和表達(dá)、宗地位置和面積測量、土地權(quán)屬信息記錄和更新等方面存在精確性和時(shí)效性的不足[14]，使土地確權(quán)工作更經(jīng)濟(jì)、更高效。

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