分類改革背景下促進(jìn)民辦幼兒園良性發(fā)展的政策建議

王海英

近來，學(xué)前教育的熱點(diǎn)事件將社會(huì)輿論的焦點(diǎn)和社會(huì)公眾的神經(jīng)再次聚焦民辦幼兒園，聚焦他們的生態(tài)環(huán)境。在民辦幼兒園逐步實(shí)行營利性和非營利性分類改革的背景下，民辦幼兒園如何堅(jiān)守教育的公益性，堅(jiān)守兒童發(fā)展為本的專業(yè)理念，顯得尤其迫切。一方面，廣大新聞媒體要避免引發(fā)“—人生病、全民吃藥”這種對(duì)廣大幼兒園教師的“污名化效應(yīng)”；另一方面，各級(jí)政府要積極行動(dòng)起來采取多種措施促進(jìn)民辦幼兒園的健康發(fā)展。

當(dāng)前民辦幼兒園發(fā)展中的突出問題

民辦幼兒同是我國學(xué)前教育的重要組成部分，在歷史和當(dāng)下都為減輕政府負(fù)擔(dān)、擴(kuò)大家長的選擇性機(jī)會(huì)、保障幼兒受教育權(quán)等方面發(fā)揮了舉足輕重的作用。隨著民辦幼兒園數(shù)量和規(guī)模的不斷擴(kuò)大，民辦幼兒園中的各種問題不斷凸顯來，造成了社會(huì)公眾對(duì)學(xué)前教育的認(rèn)識(shí)性偏差。

1.民辦園數(shù)量占比超65%，民辦園在園幼兒占比超55%

據(jù)2016年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，2016年在園兒童（包括附設(shè)班）4413.86萬人，其中就讀于民辦園的兒童2437.66萬人；全國共有幼兒園23.98萬所，其中民辦幼兒園達(dá)15.42萬所。在學(xué)前教育領(lǐng)域，民辦園占據(jù)了我國幼兒園總數(shù)的半壁江山還多，并承擔(dān)了一半以上在同幼兒的保教任務(wù)。

2. 52%以上的民辦園舉辦者傾向于選擇營利性民辦園

為了準(zhǔn)確地掌握輿情，了解分類改革背景下民辦園舉辦者的選擇意向，《我國非營利性民辦園制度建設(shè)研究》課題組設(shè)計(jì)了一份信息詳細(xì)的問卷，試圖支持民辦園舉辦者在信息透明的前提下進(jìn)行理性選擇。根據(jù)目的性抽樣原則，課題組抽取了山東、浙江、江蘇、河北、河南、湖南、四川、貴州、遼寧九省共2371個(gè)樣本。統(tǒng)計(jì)結(jié)果發(fā)現(xiàn)，民辦園舉辦者中選擇營利性的占52.17%，選擇非營利性的占47. 83%。遼寧省、貴州省的樣本中，選擇營利性民辦園的高達(dá)58%以上。

3.絕大多數(shù)民辦園既想非營利又想合理回報(bào)

在老民促法背景下，民辦園雖然登記為民辦非企業(yè)單位，屬于非營利性法人，但其舉辦者卻能以“合理同報(bào)”的名義分配辦學(xué)收益。在新民促法的背景下，不少民辦園舉辦者一方面希望繼續(xù)享受非營利性民辦園所帶來的各種優(yōu)惠和扶持政策，另一方面又希望保留出資財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，不愿放棄原有的合理同報(bào)。這種試圖占著兩頭好的心態(tài)勢必在一定程度上影響分類改革的順利進(jìn)行，影響非營利性民辦園扶持政策和監(jiān)管政策的落實(shí)到位。

4.資本市場介入與擴(kuò)張學(xué)前教育速度迅猛

資本在學(xué)前教育領(lǐng)域的擴(kuò)張分為兩種形式：一是學(xué)前教育領(lǐng)域內(nèi)的收購、并購、加盟，譬如“直營園+加盟園”發(fā)展模式。二是上市公司跨界學(xué)前教育領(lǐng)域，現(xiàn)已有多家上市公司分別從幼兒園運(yùn)營、幼兒教育內(nèi)容及產(chǎn)品等多個(gè)角度進(jìn)行布局。

在教育資產(chǎn)證券化的背景下，資本進(jìn)軍學(xué)前教育容易產(chǎn)生以下風(fēng)險(xiǎn)：第一，對(duì)賭協(xié)議下的規(guī)模擴(kuò)張；第二，資本逐利下的質(zhì)量忽視；第三，表面繁榮下的巨額債務(wù)；第四，資本壟斷下的調(diào)控乏力；第五，違規(guī)操作下的問責(zé)缺失等。

面對(duì)民辦幼兒園發(fā)展中的諸多問題，政府必須強(qiáng)化分類管理，落實(shí)差別化扶持措施，確保民辦幼兒園舉辦者的理性選擇，保障民辦教育分類改革穩(wěn)步推進(jìn)，保障學(xué)前教育的公益屬性不受傷害。

積極鼓勵(lì)和大力扶持非營利性民辦園

在新民促法背景下，舉辦者的辦園方式從原來的四分法變成了兩分法，即捐資辦園與投資辦園。在國家層面，政策的導(dǎo)向是積極鼓勵(lì)與大力支持非營利性民辦園。然而，如何保障非營利性民辦園成為大多數(shù)，政府的扶持政策是關(guān)鍵。一些省份已經(jīng)出臺(tái)的相關(guān)文件中對(duì)各項(xiàng)扶持性政策的細(xì)化不夠，存在較大的模糊空間，這會(huì)在一定程度上影響舉辦者的選擇。總體而言，要細(xì)化以下扶持辦法：

1.創(chuàng)新非營利性民辦園的激勵(lì)措施

政府激勵(lì)非營利性民辦園的方式包括三方面：獎(jiǎng)勵(lì)、表彰及稅收優(yōu)惠。第一，獎(jiǎng)勵(lì)措施。各級(jí)人民政府給予非營利性民辦園舉辦者的獎(jiǎng)勵(lì)包括現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)、物質(zhì)獎(jiǎng)勱及機(jī)會(huì)獎(jiǎng)勵(lì)。第二，通報(bào)表彰。對(duì)捐資辦園的舉辦者，各級(jí)政府除了進(jìn)行直接的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)外，也可以進(jìn)行精神獎(jiǎng)勵(lì)，如給予通報(bào)表揚(yáng)、授予榮譽(yù)稱號(hào)等，提升捐資者的社會(huì)聲望，增進(jìn)企業(yè)產(chǎn)品的品牌美譽(yù)度。第三，稅收優(yōu)惠。按照現(xiàn)行稅收法律和相關(guān)法規(guī)規(guī)定，各級(jí)政府對(duì)企業(yè)、個(gè)人、社會(huì)組織的捐資行為實(shí)行稅收優(yōu)惠政策。

2.操作化非營利性民辦園的八項(xiàng)扶持制度

在新民促法和《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》（以下簡稱國發(fā)[2016]81號(hào)文件）中提出了八項(xiàng)扶持制度、七項(xiàng)扶持措施，尤其是財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、金融信貸、土地優(yōu)惠等。為了更好地激勵(lì)舉辦非營利性民辦園，各級(jí)政府要落實(shí)這些扶持制度，采用組合拳的方式激勵(lì)舉辦者選擇非營利性民辦園。省級(jí)政府在制定區(qū)域范圍內(nèi)的扶持措施時(shí)，更要將財(cái)政補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)、流程和稅收優(yōu)惠的力度、操作方案以及土地優(yōu)惠的具體辦法、替代措施等進(jìn)行詳細(xì)說明，使舉辦者看得清、看得見扶持方向與扶持力度，理性決策。

3.細(xì)化終止辦園的補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)

國發(fā)[2016] 81號(hào)文件第十條規(guī)定：2016年11月7日《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改（中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法）的決定》公布前設(shè)立的民辦學(xué)校，選擇登記為非營利性民辦學(xué)校的，終止時(shí)，民辦學(xué)校的財(cái)產(chǎn)依法清償后有剩余的，按照國家有關(guān)規(guī)定給予出資者相應(yīng)的補(bǔ)償或者獎(jiǎng)勵(lì)，其余財(cái)產(chǎn)繼續(xù)用于其他非營利性學(xué)校辦學(xué)；具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。

各地政府在制定省級(jí)配套文件時(shí)，要特別重視民辦幼兒園的歷史性貢獻(xiàn)，可采取老人老辦法保護(hù)舉辦者在老民促法背景下的收益預(yù)期，從根本上保護(hù)社會(huì)力量捐資辦園的積極性。如果地方政策在先期民辦園的終止補(bǔ)償上語焉不詳，會(huì)在一定程度上傷害舉辦者捐資辦園的積極性。

加強(qiáng)政策引導(dǎo)，確保營利性民辦園關(guān)注社會(huì)效益

在分類改革背景下，營利性民辦同成為一種合法的選擇，但新民促法和國發(fā)[2016] 81號(hào)文件都明確了國家在發(fā)展民辦學(xué)校上的基本導(dǎo)向，即積極鼓勵(lì)與大力扶持非營利性民辦園，且國發(fā)[2016]81號(hào)文件第二條規(guī)定：堅(jiān)持教育的公益屬性，無論是非營利性民辦學(xué)校還是營利性民辦學(xué)校都要始終把社會(huì)效益放在首位。這意味著，盡管法律層面確定了營利性民辦園的合法性，但并不表明營利性民辦同可以只追求經(jīng)濟(jì)效益而無視社會(huì)效益。目前，學(xué)前教育仍是國民教育體系的薄弱環(huán)節(jié)，仍然面臨著迫切的“入園難”“入園貴”問題，各級(jí)政府要通過政策引導(dǎo)營利性民辦園關(guān)注教育的公益性，把社會(huì)效益放在第一位。

1.加快學(xué)前教育立法，強(qiáng)化現(xiàn)有法律執(zhí)行

民辦園的各種發(fā)展問題往往是法律缺失、法規(guī)執(zhí)行不力的結(jié)果。在分類改革的新民促法背景下，要不斷地重塑法律的權(quán)威，強(qiáng)化營利性民辦園的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)、法人治理結(jié)構(gòu)、信息公示制度，嚴(yán)格限定“法無禁止即可行”的合理邊界，采取嚴(yán)厲懲罰的方式應(yīng)對(duì)營利性民辦園的唯經(jīng)濟(jì)效益行為，將資本的沖動(dòng)限制在合理的范圍內(nèi)。同時(shí)，政府要用激勵(lì)企業(yè)的方式激勵(lì)營利性民辦園的舉辦者承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，分擔(dān)政府困難。

2.建立資本集團(tuán)進(jìn)入學(xué)前教育雙向準(zhǔn)入機(jī)制

強(qiáng)化營利性民辦園對(duì)社會(huì)效益的關(guān)注，不能僅僅靠舉辦者的良心與自覺，更要靠法律的約束力、一系列政策的限制或激勵(lì)措施，建立起資本集團(tuán)進(jìn)軍學(xué)前教育領(lǐng)域的雙向準(zhǔn)人機(jī)制。

首先，建立資本集剛進(jìn)入學(xué)前教育領(lǐng)域的準(zhǔn)人機(jī)制。鑒于目前公益普惠性學(xué)前教育資源相對(duì)不足，政府在審批營利性民辦園資格和資本收購并購行為時(shí)，要特別關(guān)注一些限定范圍。譬如，限定資本集團(tuán)收購、并購非營利性民辦園；限定資本集團(tuán)收購直營園的年度規(guī)模；限定資本集團(tuán)收購加盟園的年度規(guī)模；限定資本市場黑名單上的企業(yè)進(jìn)軍學(xué)前教育領(lǐng)域等。

其次，建立幼兒園進(jìn)入資本市場的準(zhǔn)人機(jī)制。第一，在教育部門獲得辦學(xué)許可、在工商部門正式法人登記的營利性民辦園可以進(jìn)入資本市場。第二，事業(yè)單位法人、非營利性法人幼兒園禁止進(jìn)入資本市場。第三，公益普惠性民辦園禁止進(jìn)入資本市場。第四，農(nóng)村地區(qū)幼兒園禁止進(jìn)入資本市場。第五，黑名單幼兒園禁止進(jìn)入資本市場等。

3.建立資本集團(tuán)退出學(xué)前教育領(lǐng)域的基本程序

在目前的資本市場巾存在三種不同的投資取向：第一，有的資本集團(tuán)較多看中的是學(xué)前教育的高額利潤率，愿意在學(xué)前教育領(lǐng)域進(jìn)行深耕和長線投資；第二，有的資本集團(tuán)只是看中了學(xué)前教育的輕資產(chǎn)性質(zhì)和不菲的回報(bào)率，在主營業(yè)務(wù)虧損的情況下貿(mào)然投資學(xué)前教育，以期短時(shí)間內(nèi)搏回?fù)p失。這必然會(huì)導(dǎo)致急功近利的投資取向，關(guān)注規(guī)模擴(kuò)張和數(shù)量增長，缺少對(duì)學(xué)前教育領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警與認(rèn)知。一旦遭遇投資失利可能進(jìn)行快速撤資決策，造成對(duì)學(xué)前教育公益性的傷害；第三，完全不關(guān)注學(xué)前教育的公益性，只是借助學(xué)前教育進(jìn)行快速融資，實(shí)現(xiàn)借“殼”上市的投機(jī)目的。

面對(duì)不同的投資目的，政策相關(guān)部門要審慎設(shè)計(jì)資本退出機(jī)制，確保學(xué)前教育的公益性不受資本的二次傷害。因此，建立必要的資本退出程序和懲罰機(jī)制顯得非常重要，要在資本的退出流程上強(qiáng)化對(duì)幼兒、教師的權(quán)益保障，在舉辦者變更上加強(qiáng)監(jiān)督，確保資本為其市場運(yùn)作全權(quán)負(fù)責(zé)，迫使資本對(duì)進(jìn)入學(xué)前教育領(lǐng)域持審慎態(tài)度。

4.擴(kuò)大營利性民辦園轉(zhuǎn)設(shè)與運(yùn)營成本

目前，為數(shù)不少的民辦園舉辦者對(duì)從非營利轉(zhuǎn)身為營利的程序與代價(jià)不甚明確，簡單地認(rèn)為只需要變更法人類型，不知其可能面臨的清算程序。各級(jí)政府要加大法律宣傳，嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)有幼兒園轉(zhuǎn)設(shè)成為營利性民辦園的財(cái)務(wù)清算規(guī)則，在土地清算、房產(chǎn)清算、辦學(xué)積累清算上依法執(zhí)行，彰顯營利性民辦園的轉(zhuǎn)設(shè)成本。

不僅如此，各級(jí)政府還要依法依規(guī)擴(kuò)大正式注冊(cè)營利性民辦園運(yùn)營成本。嚴(yán)格執(zhí)行營利性民辦園與非營利性民辦園的差異化扶持辦法，強(qiáng)化財(cái)政補(bǔ)貼、基金獎(jiǎng)勵(lì)、稅收優(yōu)惠、土地劃撥的適用范圍，在營利性民辦園的所得稅、營業(yè)稅、土地稅等方面依法征收，彰顯營利性民辦園的運(yùn)營成本。