經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計在腐敗治理中的局限與對策

顏英利

【摘要】腐敗治理作為國家治理的重點(diǎn)，一直受到世界各國的普遍關(guān)注。本文對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計在腐敗治理中的局限與對策問題進(jìn)行探究，為提升腐敗治理成效提供參考。

【關(guān)鍵詞】經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計；腐敗治理；局限；對策

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計指的是通過國家審計機(jī)關(guān)對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部及國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者的經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況加以監(jiān)督、評價與鑒證的行為。按照審計內(nèi)容，經(jīng)濟(jì)責(zé)任涉及到本部門的預(yù)算執(zhí)行情況、財政收支的真實(shí)性、合法性與效益性等，還涉及重要投資項(xiàng)目的建設(shè)及管理成效（包括與經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)相關(guān)的管理制度的構(gòu)建以及執(zhí)行情況等）。如果審計過程中發(fā)現(xiàn)問題，就說明領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)責(zé)任的履行情況不合法、不合規(guī)，甚至有腐敗的嫌疑。通過經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計推進(jìn)腐敗治理能夠有效預(yù)防、監(jiān)督和懲治那些危害公共利益和個人利益的行為。

一、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的特點(diǎn)及對腐敗治理的作用

（一）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的特點(diǎn)

1.在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的過程中，需要通過干部管理機(jī)構(gòu)提出審計意見，然后通過黨委和行政部門同意之后，干部管理機(jī)構(gòu)以書面形式委托審計部門開展工作。審計部門在接受干部管理部門的委托之后，負(fù)責(zé)具體的實(shí)施工作。在具體審計過程中，干部管理機(jī)構(gòu)應(yīng)協(xié)助或支持審計單位完成特定的審計任務(wù)，審計部門要把經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果報送給有關(guān)部門，為監(jiān)督管理審計對象提供必要的參考和依據(jù)。

2.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計不論從審計對象、審計目標(biāo)還是審計重點(diǎn)及審計評價方面，都和財務(wù)收支審計存在一定差異，主要表現(xiàn)在：查清黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在任職時間內(nèi)，財政財務(wù)收支工作目標(biāo)的完成狀況是否遵守國家的財經(jīng)法規(guī)；要厘清黨政領(lǐng)導(dǎo)干部是否保證本部門和本單位的財政財務(wù)收支具有真實(shí)性，資金使用是否具有效益性。當(dāng)然，對于那些違反國家法律法規(guī)的領(lǐng)導(dǎo)干部要追求其經(jīng)濟(jì)甚至刑事責(zé)任；要對領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間資產(chǎn)、負(fù)債和損益情況的完成水平，對于責(zé)任制相關(guān)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)是否都已經(jīng)達(dá)到既定的要求，以及是否遵守了國家的相關(guān)政策進(jìn)行審計。

（二）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計對腐敗治理的作用

1.建設(shè)性作用。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計借助揭發(fā)與懲處領(lǐng)導(dǎo)干部中存在的重大違法違規(guī)問題以及經(jīng)濟(jì)犯罪案件，可以推進(jìn)我國依法治國，對促進(jìn)反腐倡廉建設(shè)大有裨益。而借助審計結(jié)果，能夠發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部素質(zhì)與能力信息，在某種程度上能消除或確定其經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行狀況，為后續(xù)的干部管理提供必要依據(jù)。此外，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計能夠揭示和反映體制性障礙及制度性障礙，對重大管理漏洞起到挖掘作用，借此，通過現(xiàn)象看本質(zhì)、借助個別見一般、關(guān)注局部看全局。

2.制約與威懾作用。在我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的過程中，由于多種因素的影響，存在一定比例的決策失誤、違法亂紀(jì)和損失浪費(fèi)以及財務(wù)造假等亟待解決的問題。這些問題背后，通常都隱藏著較深層次的腐敗問題。所以，實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，能夠揭發(fā)與查處領(lǐng)導(dǎo)干部中存在的重大違法違規(guī)問題，以及經(jīng)濟(jì)犯罪案件的線索，這對揭示、貫徹和落實(shí)中共中央的宏觀政策是大有裨益的。同時，還能進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)干部管理中存在的隱性或顯性的體制、機(jī)制或者制度問題，能夠?qū)︻I(lǐng)導(dǎo)干部越權(quán)使用公共權(quán)力產(chǎn)生一定的制約和威懾作用，防止濫用權(quán)力行為的發(fā)生。

例如，為了確保國家惠民、強(qiáng)農(nóng)及扶貧政策資金用到位，河南省審計廳著力遏制群眾身邊的腐敗，在省內(nèi)超過150個鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道組建了專門審計所，對村級資產(chǎn)、資源、賬目進(jìn)行審查。期間發(fā)現(xiàn)白條、過期發(fā)票等不合規(guī)單據(jù)列支超過6萬元，多名責(zé)任人因此受到了處分。在審計部門的監(jiān)督下，部分財務(wù)公開轉(zhuǎn)變?yōu)槿婀_，消除了群眾疑慮。截至2016年年底，河南省已經(jīng)對5465個村居6543名村干部進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，查出涉及糧食直補(bǔ)、農(nóng)村危房改造、賑災(zāi)扶貧問題資金超過100億元，超過1000名村級干部被移送司法機(jī)關(guān)處理，充分發(fā)揮了審計對腐敗行為的警示和震撼作用。

二、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計在腐敗治理中的局限

（一）責(zé)任界定不清晰，審計問責(zé)內(nèi)容狹窄

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作中，責(zé)任的界限并不清晰，最終導(dǎo)致責(zé)、權(quán)之間互相獨(dú)立和彼此分離的現(xiàn)象。尤其在特殊情況下，部分領(lǐng)導(dǎo)干部會借助集體決策的形式獲得集體責(zé)任，以此躲避個人責(zé)任，這恰恰導(dǎo)致了更為嚴(yán)重的腐?。骸凹w腐敗”和“公眾腐敗”。在這種情況下，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作就無法對個人的責(zé)任進(jìn)行充分考察和衡量，也難以對腐敗治理起到真正的效果。此外，由于歷史慣性的推動，在黨委集體領(lǐng)導(dǎo)和行政首長負(fù)責(zé)制下，如果出現(xiàn)了決策責(zé)任不當(dāng)，就會把經(jīng)濟(jì)責(zé)任推向集體或者其他個人，這是不公正也是不公平的。

（二）法制建設(shè)滯后

當(dāng)前，我國腐敗治理的法制建設(shè)工作還相對滯后，與腐敗發(fā)生的概率和規(guī)模相比，相關(guān)法律法規(guī)顯得并不健全。目前，我國仍沒有一部專門的反腐敗法，針對腐敗行為的認(rèn)定十分模糊，難以做到透明化和公開化。而從實(shí)務(wù)案例的角度看，我國針對領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作還處在探索時期，存在亟待解決的問題。比如，腐敗治理業(yè)務(wù)有失規(guī)范、評價指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)、評價方法不客觀等。同時，由于腐敗治理的法律法規(guī)缺位，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作沒有文件的指導(dǎo)，難以和腐敗治理工作緊密結(jié)合在一起，這在很大程度上對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的可操作性形成了制約。

（三）審計結(jié)果運(yùn)用不充分，審計與問責(zé)脫節(jié)

我國審計領(lǐng)域?qū)︻I(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計通常集中在對“有錯責(zé)任”的追究方面，此類現(xiàn)象的出現(xiàn)能夠表明對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果的使用并不到位，審計和問責(zé)之間存在脫節(jié)的情況，比如，即使有書面規(guī)定，可在實(shí)際操作中仍無法把握等。再如，當(dāng)審計主體在對領(lǐng)導(dǎo)干部加以經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的過程中，紀(jì)檢監(jiān)察和組織人事部門應(yīng)通過審計結(jié)果對審計對象加以問責(zé)，如果審計結(jié)果的透明度不夠，問責(zé)部門之間的配合就會變得十分松散，審計效果也就會大打折扣。

（四）審計問責(zé)法律法規(guī)有待進(jìn)一步完善

當(dāng)前，在經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，不同的利益關(guān)系與矛盾開始顯現(xiàn)出來。而在社會發(fā)展與制度體系的構(gòu)建方面，后者通常具有限制的滯后性，而源于制度的漏洞恰是腐敗行為屢禁不止的原因。從這個角度講，在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的過程中，對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行問責(zé)的法制建設(shè)也就會發(fā)生在問責(zé)實(shí)踐之后，與審計問責(zé)有關(guān)的法律法規(guī)需要得到持續(xù)的完善。

三、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計提升腐敗治理的對策

（一）通過查辦懲戒對審計人員進(jìn)行威懾

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作的開展，需要在以下方面做出努力：第一，堅持對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果進(jìn)行追蹤和延伸調(diào)查。通過經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的開展，對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部與企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員加以任期審計，以此擴(kuò)展審計渠道，促進(jìn)審計工作的開展，并向查處違反政治紀(jì)律和組織紀(jì)律以及道德作風(fēng)等方面伸展；第二，審計部門要根據(jù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計提供的結(jié)果，將其視作懲處相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的直接證據(jù)，可以作出對相關(guān)責(zé)任人的黨紀(jì)和政紀(jì)處分，同時，依據(jù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的要求，對負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行紀(jì)律處分。

（二）建立健全基于審計的腐敗治理機(jī)制

為了保證領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計能夠服務(wù)腐敗治理工作，需要強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的獨(dú)立性，進(jìn)一步建立和完善審計和問責(zé)之間的銜接機(jī)制，最大限度地發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的預(yù)防、揭露和懲治腐敗的功效。因此，要建立健全基于審計的腐敗治理機(jī)制，構(gòu)建公開的信息管理系統(tǒng)，降低信息不對稱事情的發(fā)生，保證審計結(jié)果能夠得到公眾的認(rèn)知。甚至可以吸引公眾參與到經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中來，以提升執(zhí)政的透明度，達(dá)到全面監(jiān)督的目的。此外，還應(yīng)進(jìn)一步出臺相關(guān)的法律法規(guī)，讓審計部門能夠借此出具具有權(quán)威性的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計報告，保證審計報告可以得到充分利用，為腐敗治理提供更多證據(jù)。

（三）充分借助審計結(jié)果糾正腐敗行為

按照經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)論，需要探究致使領(lǐng)導(dǎo)干部產(chǎn)生不良生活習(xí)慣的原因，找到與其本人道德操守和價值觀念以及行為準(zhǔn)則相符合的貪腐成因，從思想深處構(gòu)建腐敗治理的防御機(jī)制；同時，領(lǐng)導(dǎo)干部的貪腐機(jī)會多是因?yàn)橹贫壬系娜蔽?，因此，針對?jīng)濟(jì)責(zé)任審計之后揭示的體制、制度以及重大管理漏洞，要保證在源頭方面防止腐敗的發(fā)生。同時，要把審計結(jié)果納入到領(lǐng)導(dǎo)干部管理檔案之中，在組織、人事等環(huán)節(jié)上對其加以約束，在干部提拔任用方面進(jìn)行獎廉懲貪、提供必要的參照。

（四）提升審計人員的專業(yè)能力和道德水平

近年來，由于經(jīng)濟(jì)社會和政治體制改革不斷走向深入，國家加大了腐敗治理的力度，越來越多的社會公眾對腐敗治理工作給予了更多期望。而作為腐敗治理的頂層設(shè)計制度，針對領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計任務(wù)變得越來越重，彰顯出人員的緊缺和人員使用上的矛盾。因此，相關(guān)審計部門要進(jìn)一步擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的隊(duì)伍規(guī)模，使審計人員不但能夠精通財務(wù)知識，還應(yīng)熟悉行政、管理、法律等理論與技能知識。更為重要的是，要對這些審計人員進(jìn)行思想政治教育，通過道德教化和職業(yè)操守訓(xùn)練，使之能夠站在腐敗治理的對面，全身心、科學(xué)、客觀地完成經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計任務(wù)。

比如，2016年年底，陜西省審計機(jī)關(guān)對多名地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、省屬高校領(lǐng)導(dǎo)人員和省屬金融企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，占比近60%。并對多名區(qū)市法院院長、檢察院檢察長開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計。同時，繼續(xù)強(qiáng)化對領(lǐng)導(dǎo)干部用人責(zé)任審查、機(jī)構(gòu)編制責(zé)任審核和任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，并取得了良好效果。由此可見，通過經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計提升腐敗治理效率，其重點(diǎn)是要檢查領(lǐng)導(dǎo)干部履行政策落實(shí)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)保、民生、廉政等責(zé)任的情況。同時，要加大對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果的運(yùn)用，建立健全情況通報、問題整改、問責(zé)追責(zé)、結(jié)果公告等制度，將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果和整改情況作為防腐、反腐的重要內(nèi)容。

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（作者單位：南陽理工學(xué)院）