跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管制度研究

摘 要 環(huán)境污染常常涉及多個(gè)區(qū)域，需要處理好有關(guān)主體的利益，跨區(qū)域環(huán)境管理勢(shì)必將是未來環(huán)保的主要方向。本文通過對(duì)該制度的概念和理論進(jìn)行分析，探究目前我國(guó)跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管中存在的問題，借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)，提出促進(jìn)我國(guó)跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管的建議，從而完善我國(guó)跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管制度，提高我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的效率。

關(guān)鍵詞 跨區(qū)域 生態(tài)環(huán)境 環(huán)境監(jiān)管 協(xié)調(diào) 合作

作者簡(jiǎn)介：渠雅君，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)碩士，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法。

中圖分類號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.295

一、跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管的概念

在談到環(huán)境保護(hù)方面的“區(qū)域”，其指的是通過自然、行政區(qū)域劃分等形成的界限，“跨區(qū)域”能夠超越特定的行政區(qū)域和生態(tài)環(huán)境范圍。在政府的領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)相關(guān)法律要求，進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管，對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)，不局限于某一個(gè)具體的行政區(qū)域，而是全國(guó)的范圍，對(duì)環(huán)境保護(hù)進(jìn)行管理和監(jiān)督的工作，除此以外還有對(duì)社會(huì)環(huán)境的保護(hù)權(quán)力?？鐓^(qū)域環(huán)境監(jiān)管涉及多個(gè)部門，需要不同部門之間相互配合。跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管是一個(gè)系統(tǒng)工程，通過不同地區(qū)、不同部門之間的協(xié)作，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的目的。

跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管與傳統(tǒng)的區(qū)域環(huán)境管理有著較大的區(qū)別。跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管是指根據(jù)環(huán)境的自然形態(tài)進(jìn)行管理范圍劃分，而傳統(tǒng)的行政區(qū)域環(huán)境管理則是以行政區(qū)劃的管理范圍劃分。不僅如此，跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管是從整體出發(fā)，系統(tǒng)全面地考慮環(huán)保問題，解決傳統(tǒng)行政區(qū)域管理難以解決的問題；按照行政區(qū)域進(jìn)行環(huán)境管理則主要以行政區(qū)域范圍為著眼點(diǎn)，對(duì)社會(huì)屬性的環(huán)境資源進(jìn)行監(jiān)管。

二、我國(guó)跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管制度的現(xiàn)狀及其存在的問題

（一）我國(guó)跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管制度現(xiàn)狀

我國(guó)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面相繼制定了一系列法律法規(guī)，初步建立了跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度。2014年我國(guó)修訂《環(huán)境保護(hù)法》，對(duì)跨區(qū)域環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題進(jìn)行了一些原則性的規(guī)定。

海洋環(huán)境保護(hù)中，也有相似的規(guī)定。《海洋環(huán)境保護(hù)法》要求為了實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，各沿海城市要積極進(jìn)行協(xié)商解決，或者由上級(jí)政府進(jìn)行協(xié)商解決。在水資源保護(hù)中，《水法》、《水污染防治法》等相關(guān)法律，以及《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》等相關(guān)行政法規(guī)，對(duì)水資源保護(hù)進(jìn)行了明確的規(guī)定，按照自然流域進(jìn)行綜合管理。2015年修訂的《大氣污染防治法》專章規(guī)定了“重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”。

（二）我國(guó)跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管制度存在的問題

1. 缺少政策基礎(chǔ)

跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管一般來說都不僅涉及一個(gè)政府部門，往往牽扯多個(gè)政府部門，所以如果想進(jìn)行跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管的相關(guān)合作，就會(huì)需要牽扯其中的多個(gè)主體的同意。這意味著跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管方面的政策的順利出臺(tái)和執(zhí)行效力都將受到雙方或多方的意愿影響，甚至其中一方的人事變動(dòng)都會(huì)影響到這項(xiàng)政策的最終的實(shí)施效果。除此之外，跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管的立法和政策是需要在統(tǒng)一規(guī)劃的前提下來進(jìn)行的，而這項(xiàng)要求又過于空泛，缺少詳細(xì)具體的規(guī)定。

2. 立法不完備

現(xiàn)有的關(guān)于跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管方面的法律規(guī)定并不多，通常零散的規(guī)定在一些法律文件中，沒有形成一部完善系統(tǒng)的專門立法。這就使得在進(jìn)行跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管的執(zhí)行過程中缺少規(guī)范性和程序性的執(zhí)法規(guī)定。此外，目前我國(guó)法律規(guī)定的關(guān)于跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管的適用范圍并不全面，大多數(shù)是針對(duì)水資源和大氣污染方面的，還有很多其他類型的環(huán)境污染缺乏專門的規(guī)定。

3.配套制度不健全

我國(guó)的環(huán)境監(jiān)督管理制度，都是以行政區(qū)域來進(jìn)行劃分設(shè)置的，各部門根據(jù)要素設(shè)置進(jìn)行相應(yīng)管理，比如林業(yè)、礦產(chǎn)、土地等部門。它們?cè)趯?duì)環(huán)境監(jiān)督管理的過程中，缺少系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性、整體性的考慮，不利于對(duì)生態(tài)環(huán)境的整體保護(hù)。首先，這種劃分方式不適應(yīng)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際情況，容易產(chǎn)生統(tǒng)管部門與分管部門之間關(guān)系的紊亂，使監(jiān)管過程中發(fā)生互相推諉的局面；其次，一些執(zhí)法機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置，會(huì)造成機(jī)構(gòu)職能的交叉重疊；最后，在實(shí)際的執(zhí)法過程中，如果沒有協(xié)調(diào)性的組織和機(jī)構(gòu)，也不利于跨區(qū)域環(huán)境保護(hù)。

現(xiàn)有的跨行政區(qū)域環(huán)境監(jiān)督管理制度，急需建立環(huán)境資源使用交易權(quán)制度。雖然我國(guó)對(duì)排污權(quán)交易進(jìn)行了一定的試點(diǎn)，但現(xiàn)在制度尚不成熟?，F(xiàn)階段，我國(guó)還未建立完善的環(huán)境污染損失轉(zhuǎn)移制度，所產(chǎn)生的污染造成的損害難以及時(shí)進(jìn)行賠償，造成社會(huì)矛盾激化，不安定因素增加。

4.缺乏糾紛解決機(jī)制

環(huán)境糾紛常常涉及到多個(gè)利益主體，如果處理不好這些利益主體的利益訴求，就會(huì)發(fā)生沖突和矛盾。公平、公正、公開地處理環(huán)境問題，是保障環(huán)境監(jiān)管制度有效實(shí)行的基礎(chǔ)，是保障跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管順利實(shí)現(xiàn)的前提?，F(xiàn)目前我國(guó)雖然對(duì)跨區(qū)域環(huán)境保護(hù)做出了相關(guān)規(guī)定，但是缺乏糾紛解決程序，需要制定明確具體的，能夠切實(shí)解決糾紛的相關(guān)機(jī)制。

三、國(guó)外跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管制度介紹

在跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管方面，西方發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行了一系列有益的嘗試，經(jīng)過長(zhǎng)期的摸索，取得了很多有益的經(jīng)驗(yàn)。這些成功的經(jīng)驗(yàn)，可供我國(guó)參考借鑒。

美國(guó)的環(huán)境保護(hù)行政機(jī)構(gòu)是美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保署，主要負(fù)責(zé)制定和落實(shí)環(huán)境保護(hù)政策、法令和標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)各地方、個(gè)人、組織環(huán)境保護(hù)提供幫助；協(xié)助環(huán)境委員會(huì)向總統(tǒng)提供和推薦新的環(huán)境保護(hù)政策。聯(lián)邦環(huán)保署下設(shè)了十大區(qū)環(huán)保分署。美國(guó)早在20世紀(jì)60年代就通過了《水資源規(guī)劃法案》，建立新型流域機(jī)構(gòu)，進(jìn)行河流管理，并進(jìn)行糾紛協(xié)調(diào)。

英國(guó)的皇家環(huán)境污染委員會(huì)是對(duì)議會(huì)負(fù)有提供決策建議的義務(wù)的專門機(jī)構(gòu)，而且英國(guó)還有很多環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，分別負(fù)責(zé)清潔空氣、水域風(fēng)景區(qū)等具體的環(huán)境保護(hù)問題。英國(guó)還設(shè)立了10個(gè)水管局，由各局對(duì)水資源問題進(jìn)行全面管理，負(fù)責(zé)水資源保護(hù)、水分配、污染處理、下水道管理等問題。

法國(guó)在20世紀(jì)70年代成立環(huán)境部，標(biāo)志著法國(guó)開始進(jìn)行環(huán)境集中管理模式。法國(guó)環(huán)境管理特別重視咨詢和協(xié)調(diào)，通過相關(guān)委員會(huì)，對(duì)各地區(qū)和各部門的相關(guān)問題進(jìn)行協(xié)調(diào)。法國(guó)還規(guī)定通過多種方式進(jìn)行區(qū)域聯(lián)合，在法國(guó)稱之為“廣域聯(lián)合”， 通過聯(lián)合的形式管理跨區(qū)域環(huán)境保護(hù)。

四、完善我國(guó)跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管制度的建議

下面我將針對(duì)我國(guó)跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管中存在的問題，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，提出幾點(diǎn)完善對(duì)策和建議：

（一）改變觀念，擴(kuò)大區(qū)域協(xié)調(diào)與合作

首先需要改變傳統(tǒng)的發(fā)展觀念，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)要重視對(duì)環(huán)境、資源的保護(hù)，重視資源的節(jié)約。第一，只有改變傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)優(yōu)先的發(fā)展模式思維，才能真正解決環(huán)境問題。第二，要轉(zhuǎn)變?cè)械囊孕姓^(qū)域的劃分管理方式，要從整體出發(fā)，系統(tǒng)全面地考慮環(huán)保問題，解決傳統(tǒng)行政區(qū)域管理難以解決的問題。

（二）明確跨區(qū)域環(huán)保協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)跨區(qū)域環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了明確具體的規(guī)定?？梢栽诃h(huán)保部下設(shè)專門負(fù)責(zé)跨區(qū)域環(huán)境保護(hù)的管理機(jī)構(gòu)，對(duì)區(qū)域內(nèi)各部門、各地區(qū)的環(huán)境保護(hù)相關(guān)事務(wù)進(jìn)行協(xié)調(diào)配合，提高環(huán)境保護(hù)的工作效率，加強(qiáng)區(qū)域之間的協(xié)調(diào)配合。環(huán)境監(jiān)管協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)要由有關(guān)部委成員組成。環(huán)境監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不同于以往的環(huán)境咨詢委員會(huì)，主要負(fù)責(zé)跨區(qū)域環(huán)境問題的協(xié)調(diào)工作，而不是專家咨詢。此外，還要設(shè)置區(qū)域性和流域性的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，進(jìn)行垂直管理。

可以在不改變行政區(qū)域負(fù)責(zé)管轄的情況下，根據(jù)具體區(qū)域的具體情況，逐一分析當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)系統(tǒng)和遭受污染的程度來進(jìn)行區(qū)域環(huán)境執(zhí)法，對(duì)跨省、跨流域環(huán)境進(jìn)行具體的管理。在全國(guó)范圍內(nèi)推廣流域管理機(jī)構(gòu)。此外，還應(yīng)該建立和推進(jìn)環(huán)境保護(hù)垂直管理機(jī)制，這樣可以有效避免地方政府的干預(yù)。應(yīng)該對(duì)現(xiàn)有的跨區(qū)域環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)作進(jìn)一步的完善，發(fā)揮其最大效率。

以水資源保護(hù)為例，首先需要進(jìn)一步加大對(duì)水資源檢測(cè)平臺(tái)的建設(shè)力度，增強(qiáng)平臺(tái)的預(yù)測(cè)預(yù)警能力，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，從源頭減少水資源污染。其次，可以在對(duì)跨區(qū)域的水域進(jìn)行監(jiān)測(cè)時(shí)，應(yīng)用一些現(xiàn)代的高科技技術(shù)，例如衛(wèi)星遙感，提高檢測(cè)的效率。最后，還應(yīng)該從大局出發(fā)，從整體出發(fā)，綜合考慮生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，不能搞地方主義，只負(fù)責(zé)各自水域的保護(hù)而影響別的區(qū)域，出現(xiàn)問題提出利益兼顧的解決方案，保護(hù)水資源整體的生態(tài)環(huán)境。

（三）促進(jìn)跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管法制化

我國(guó)政府實(shí)行依法治國(guó)，要在政策層面上將跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管地位提升，為立法提供依據(jù)。要重視跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管的立法，不僅要對(duì)基本的原則和制度進(jìn)行規(guī)定，針對(duì)具體的情況也要制定相關(guān)的政策和措施。要把跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管的范圍擴(kuò)大化，不局限于行政區(qū)劃的要素，還要考慮到生態(tài)系統(tǒng)中的盡可能多的要素，把這些要素都納入跨區(qū)域環(huán)境保護(hù)的范圍中來。此外，要對(duì)跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管方面進(jìn)行專門立法。

對(duì)跨區(qū)域協(xié)調(diào)管理，我國(guó)缺乏足夠的法律規(guī)定和法律依據(jù)。目前的現(xiàn)狀是只在《環(huán)境保護(hù)法》和《水法》有關(guān)于跨區(qū)域協(xié)調(diào)管理有規(guī)定，還有一些地方性法規(guī)和部門規(guī)章有規(guī)定，但并不系統(tǒng)全面。因此應(yīng)該在法律效力更高的法律位階制定法律文件，為以后地方立法和部門立法提供足夠的法律依據(jù)。

另外，還應(yīng)該為跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管制定相應(yīng)的程序法，做到每一個(gè)具體的程序都有對(duì)應(yīng)的規(guī)定，提高辦事效率。

（四）建立完善相關(guān)配套制度

首先，應(yīng)該建立和完善相關(guān)的信息溝通機(jī)制。在出現(xiàn)跨區(qū)域環(huán)境問題時(shí)，涉及其中的政府部門和相關(guān)的管理部門應(yīng)該及時(shí)溝通，第一時(shí)間分享彼此信息，而一個(gè)完善的信息溝通機(jī)制將提供一個(gè)良好的信息交流平臺(tái)。應(yīng)該根據(jù)實(shí)際需要，在各區(qū)域間建立和完善環(huán)境保護(hù)的信息溝通機(jī)制，保證跨區(qū)域內(nèi)的各個(gè)部門、單位、公眾之間都可以及時(shí)的、順利的完成信息的交換和交流。這樣做不僅可以為解決環(huán)境問題提出建議，還能夠加強(qiáng)社會(huì)各單位和公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的參與度，切實(shí)保障了每個(gè)公民的權(quán)利。

其次，應(yīng)該建立和完善環(huán)境資源使用權(quán)交易制度。應(yīng)該對(duì)這項(xiàng)制度的主體、范圍、內(nèi)容、規(guī)則都進(jìn)行明確具體的規(guī)定，將政府的行政管理和市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)刺激結(jié)合起來，如資源的有償使用、環(huán)境保護(hù)合同、排污交易制度等等。尤其是對(duì)于跨區(qū)域的環(huán)境資源使用權(quán)交易，更應(yīng)該對(duì)其進(jìn)行明確具體的規(guī)定，因?yàn)榭鐓^(qū)域的環(huán)境資源使用權(quán)交易更容易產(chǎn)生糾紛，應(yīng)該對(duì)跨區(qū)域的糾紛主體、獎(jiǎng)懲措施和補(bǔ)救措施都作出詳細(xì)規(guī)定。在法律上有明確的依據(jù)和專門的立法，不僅有利于提供一個(gè)良好的跨區(qū)域交易環(huán)境，也有利于后期解決矛盾和進(jìn)行監(jiān)督。

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