我國水資源法律制度研究

黃霽昢

【摘要】現(xiàn)如今世界各國的經(jīng)濟飛速發(fā)展，過快的發(fā)展步伐引發(fā)了一系列的環(huán)境問題，世界范圍內(nèi)的水資源污染情況嚴重。嚴峻的水污染問題對人類的生存和發(fā)展構成了極大的挑戰(zhàn)。我國作為人口大國，人均水資源本來就是稀少，保護好余下的水資源是現(xiàn)階段的重中之重。因此，保護和改善水資源環(huán)境、防治水污染應作為我國的一項長期基本國策。為了治理水污染，保護水資源環(huán)境，我國先后實施了一系列的排污收費措施。這些收費措施的實施一定程度上緩解了水資源環(huán)境的壓力，增加了水資源保護的資金支持。本文從我國水資源的發(fā)展情況、水資源保護法律制度的歷史進程、現(xiàn)實情況和不足之處入手，進行深入的研究從而提出了幾點完善水資源法律保護制度完善的意見。

【關鍵詞】水資源；水環(huán)境；法律制度

水資料是我們賴以生存的物質基礎，是自然環(huán)境中的一個重要組成部分，對于水環(huán)境保護的研究即是對環(huán)境保護的研究。水環(huán)境即自然界中水的形成、分布和轉化所處空間的環(huán)境，是指圍繞人群空間及可直接或間接影響人類生活和發(fā)展的水體總和。水環(huán)境污染是環(huán)境污染的具化，環(huán)境污染是指人類生產(chǎn)經(jīng)營活動產(chǎn)生的一切可以對環(huán)境造成的負影響，導致其遭到傷害和破壞。根據(jù)我國水污染防治法的規(guī)定，水污染是指水體因某種物質的介入，而導致其化學、物理、生物或者放射性等方面特性的改變，從而影響水的有效利用，危害人體健康或者破壞生態(tài)環(huán)境，造成水質惡化的現(xiàn)象。水資源是一種特殊的自然資源，具有很多獨有的性質特征。包括水資源的流動性、資源的循環(huán)性、儲量的有限性、時空分布的不均勻性、形態(tài)的多樣性、利用的多樣性、有利和有害的兩重性等。

一、我國水資源基本制度的現(xiàn)狀及其問題

鑒于我國水資源存在分布不均、人均占有量少、短缺與浪費、水污染、地下水過度開采、公民保護意識弱等多重問題，從資源保護的緊迫性和征收的可操作性來看，水資源應首先納入征稅范圍。盡管同屬自然資源，水資源與礦產(chǎn)資源相比，具有自身不同的特點，對水資源征稅如果依托資源稅為載體，其功能定位、基本制度等應與現(xiàn)行資源稅基本吻合。水資源費的征管與取水許可制度相聯(lián)系，各級水行政主管部門為我國水資源費征收部門，通過審核發(fā)放取水許可證向取水單位和個人征收水資源費。實踐中，也有個別省由地稅局代征，如湖南省，取水許可由水行政主管部門批準，水資源費由地稅代征。

從地區(qū)征收標準來看，水資源缺乏的地區(qū)如北京、天津等，實行較高的水資源費征收標準，一方面體現(xiàn)政府重視運用價格杠桿引導居民和各行業(yè)節(jié)約用水、緩解水資源緊張的導向，另一方面，這些地區(qū)相比其他地區(qū)多征收的部分，大部分用于籌集“南水北調”工程基金。其他大部分省份水資源費的征收標準普遍偏低。從不同類別水資源征收標準來看，各個地區(qū)地下水征收標準高于地表水，以體現(xiàn)預防過度開采地下水的導向作用。從不同用途水資源征收標準來看，一般工業(yè)用水征收標準高于生活用水，而對于農(nóng)業(yè)用水，大部分省份采取了免稅或者暫免征收水資源費的方式，個別省份采取限額內(nèi)免征、超過限額部分征收的方式，以體現(xiàn)限制工業(yè)用水、對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)照顧的政策。對特種行業(yè)用水，一般水資源費征收標準較高。各省對特種行業(yè)的劃分標準并不完全一致，但凡是區(qū)分特種行業(yè)征收水資源費的省份，對特種行業(yè)都征收較高的費用，明顯高于其他用水，體現(xiàn)對特種行業(yè)用水進行限制的政策取向。

目前我國法律并沒有對水權進行規(guī)定，只對水資源的所有權進行了界定。而水權理論本質上屬于經(jīng)濟學理念，在學理上是各說其詞，眾說紛紜。有的學者認為水權是水資源所有權，水資源使用權和水資源經(jīng)營權等一組權利的總稱；還有學者認為水泉是一系列使用并收益的權力的總稱，如飲水權、排水全、航運權、漁業(yè)權等；蔡守秋教授在《論水權體系和水市場》中認為水全包括水資源的所有權，水環(huán)境權，水資源的用益權或使用權和其他水權。由于我國法律對水權規(guī)定的不完善，因此水資源市場化也是大勢所趨。

二、我國水資源法律制度現(xiàn)存問題的分析

水資源費存在多部門征收情況，影響其規(guī)范性。盡管《水資源費征收使用管理辦法》規(guī)定水資源費由縣級以上地方水行政主管部門按照取水審批權限負責征收，但在實際的執(zhí)行過程中卻呈現(xiàn)出多頭征收的情況，如部分地方存在城建部門“供水企業(yè)”水行政主管部門多頭征收的情況，有的地區(qū)同時存在地方水行政主管部門和流域管理機構征收的情況。各個部門之間如果溝通不暢，配合不佳，會對水資源費的規(guī)范征收產(chǎn)生影響，同時也增加繳費單位的成本。

水資源費制度地方差異大。其中，由流域管理機構審批取水的中央直屬和跨省、自治區(qū)、直轄市水利工程的水資源費征收標準，由國家發(fā)展改革委會同財政部、水利部制定。多部門參與制訂的水資源費征收標準使不同地區(qū)水資源費征收的規(guī)范形式、征收范圍、具體標準等方面都存在著較大差異，表現(xiàn)為：有的地區(qū)水資源費征管辦法簡單易行，有的規(guī)定較為復雜，政策性考慮多寡不同，征收制度難易不同，整體規(guī)范形式差異大；各地對具體征收范圍的選擇存在差異，如北京對水利工程、居民、工業(yè)和城市供水企業(yè)征收，河北只對工業(yè)和城市供水企業(yè)征收，大部分地方對農(nóng)業(yè)用水免征或者暫時停征，少數(shù)地區(qū)對農(nóng)業(yè)用水實行限額內(nèi)免征；征收標準地方差異較大，容易導致相鄰省份同一取水適用不同的水資源費征收標準等。

水資源費征收標準偏低。征收水資源費的主要目的是促進水資源節(jié)約、保護和合理利用，水資源費標準的制定應兼顧考慮保護水資源和使用者的負擔能力。水費占人均可支配收入只有達到一定比重，才可能對節(jié)水產(chǎn)生影響。建設部調研結果認為：我國的水費占家庭支出2.5%時，居民才會考慮節(jié)水；到達5%時，對人民生活產(chǎn)生顯著影響；達到10%時，會考慮重復用水；我國城市居民生活用水支出占家庭平均收入的2%——3%較為合理。世界銀行的報告《中國的水價改革：經(jīng)濟效率、環(huán)境成本和社會承受力》中也指出，中國當前的供排水價格過低，水價應該反映供水和污水處理中漸增的長期邊際成本，尤其要反映生產(chǎn)和消費所造成的環(huán)境損害成本以及資源耗竭的機會成本，如此低的比重使價格機制在水資源保護方面發(fā)揮的作用嚴重不足，我國目前年人均水費占年人均可支配收入的比重與合適的調節(jié)標準還相差很遠，水資源費作為水價的組成部分，也有相對的上升空間。

水資源費實際征收率低。水資源費盡管標準低，但在實際征收過程中，由于存在地方政府為招商引資，發(fā)展經(jīng)濟隨意減免的情況，水行政主管部門面對地方出臺的法規(guī)之間的不協(xié)調難以適從以及對欠費行為缺乏強制力保證等因素，水資源征收工作并不理想，征收率偏低。據(jù)有關統(tǒng)計，大部分省份的征收率低于70%，例如，湖南省省級水資源費實際征收率約70%，市縣級實收率45%；遼寧省水資源費收取率為35%。

水資源費征收標準缺乏規(guī)范的調整機制。水資源費缺乏動態(tài)調整機制，很多省份水資源費標準制定后多年沒有做過調整。水資源費由省級物價部門會同財政、水行政主管部門共同決定的定價機制、政府對水資源費的作用、功能重視不夠等原因造成水資源費征收標準缺乏規(guī)范的調整機制，難以與經(jīng)濟發(fā)展和水資源保護的要求相適應的狀況。水資源費使用管理不規(guī)范。政府行政性收費在使用管理方面的不規(guī)范是近年來我國推動費改稅的原因之一，水資源費也不例外，在使用管理方面存在省級以下水資源費分成比例隨意，挪用水資源費，將部門福利等納入水資源費支出，地方在水污染治理等方面的法定用途比例過低等問題。

三、我國水資源法律制度的完善

1健全水資源保護法律體系、協(xié)調各法律之間的關系

完善現(xiàn)有水資源保護單行法規(guī)使其更加適合保護水資源之目的，建立統(tǒng)一的水資源管理機構和體系，完善法規(guī)。為了更好地協(xié)調各法律之間的關系，應該確立合理性原則以及保護性原則。也就是說當一個破壞水資源行為可以同時適用兩個或兩個以上的法律時，行政部門或法庭應根據(jù)合理性原則追究當事人的法律責任。即當適用法律沖突時，根據(jù)法律能否更好的處理糾紛或合理的解決水資源糾紛的原則來選擇法律之適用。當使用合理性原則不能很好地處理糾紛時，行政部門或法庭應根據(jù)保護性原則來選擇法律的適用。即當合理性原則不足以協(xié)調法律之間的矛盾以保護當事人的利益是，可以根據(jù)更好地保護處于弱勢地位一方當事人利益原則來確定法律之適用。

2完善水資源的管理機制

目前我國對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結合的管理體制。對水資源污染控制采取分級和分部門的管理體制。首先可以確立以流域管理為主，行政區(qū)域管理為輔的管理體制。因為一個流域的水資源只有從整個流域著手保護，才能更好的了解整個流域的水源情況，這樣可以更好地保護整個流域的水資源。而如果實行行政區(qū)管理，及實質上就是實行了分段管理。這樣各行政區(qū)域只對該行政區(qū)域內(nèi)的水資源進行管理，而不顧整條流域其他行政區(qū)域內(nèi)水資源的保護。長此以往，整個流域的水資源得不到有效的保護和管理，這樣不利于水資源的可持續(xù)開發(fā)利用。因此，有必要實行以流域管理為主，以行政區(qū)域管理為輔的管理制度。即在每條重要的流域上都設立一個流域管理小組，對整條流域的水資源進行綜合的管理。各行政區(qū)域管理部門聽從流域管理工作小組的統(tǒng)一調度和指揮，并且各流域管理范圍內(nèi)的各個行政區(qū)域管理部門相互之間進行監(jiān)督以及對流域管理小組享有監(jiān)督建議權。此外，各流域管理小組之間相互獨立并具有相互監(jiān)督之義務。各流域管理小組只受中央環(huán)保部門的領導并對國家負責。保護水資源除了健全的法律法規(guī)體系還不夠，還需要一個更好的監(jiān)督管理體系。監(jiān)督體系應包括制度、機制、制度、機構、職能、人才和素質等方面內(nèi)容。水資源保護工作是一項專業(yè)性較強、也相對比較新的工作，水資源保護的監(jiān)督管理人才需要有水資源保護方面的法律知識、業(yè)務知識，也就是必須具備專業(yè)知識，才能行使好水資源保護監(jiān)督管理職責。

3建立健全水權制度

水權制度的構建是實現(xiàn)水資源有效利用的制度平臺。第一，明確水權是一種準物權，并理解水權的權能分離特征，靈活地引進債權機制，使水權所有人以外的主體也能通過其他形式獲得使用、收益的權利，增強水資源的利用效能；第二，水權為兼具公權性質的私權，國家可以通過行政法律手段對水權的行使加以管理、調控，在保障公民私權實現(xiàn)的同時，維護社會公眾的利益；第三，其他部門、行業(yè)、用戶用水可以以用益物權人身份享有使用權，而雨水集蓄工程就是一個典型的以投資、投勞的方式由投資主體享有水權的例證，在實踐中實現(xiàn)了現(xiàn)代物權法從“所有權中心主義向使用權中心主義”的轉變；第四，在滿足投資主體生活用水以及農(nóng)業(yè)灌溉的基礎上，可以對雨水進行市場化配置，如簽訂水合同，以債的形式使水權的權能分離，使得現(xiàn)代市場經(jīng)濟交換機制發(fā)揮其應有的作用，從而徹底實現(xiàn)對水資源的最大化、最優(yōu)化利用。

4健全水資源稅費制度

目前，我國的排污收費制度存在收費項目不全和收費標準偏低等問題，排污費低于治理成本，使排污者寧愿繳納排污費也不愿意治理，低價購買合法排污權的現(xiàn)象十分普遍。因此，應在科學論證的基礎上，較大幅度地提高收費標準，使排污收費切實起到預防和控制水污染的作用。同時，應將水稅作為環(huán)境稅之一盡快開征，以緩解日益突出的資源缺水問題。同時稅率設計應遵循以下原則：工業(yè)用水高于生活用水。與生活用水相比，工業(yè)企業(yè)用水量大，對工業(yè)用水征稅標準適度提高能夠倒逼其采用新技術、節(jié)水設備、重復利用水資源等方式實現(xiàn)節(jié)約用水的目的。農(nóng)業(yè)用水實行超限額征收。從水資源使用情況看，農(nóng)業(yè)用水占比最大，且耗水率高，是用水大戶，并且存在嚴重的浪費，因此不能一味地強調實行優(yōu)惠政策，應考慮在保障農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)的前提下，運用稅收政策進行適度的調節(jié)和引導?？纱_定一定的免稅額度，對于限額內(nèi)用水，給予免稅政策，超限額用水部分，征收水資源稅。特種行業(yè)用水實行高征收標準。特種行業(yè)，如洗車、游泳、洗浴等，屬于用水大戶，對這些行業(yè)征收重稅可以引導其節(jié)約用水，減少浪費?？傊?，采取國家實行環(huán)境稅、地方實行排污收費的“雙軌制”將水資源的環(huán)境價值計入經(jīng)濟成本，有利于遏制水資源浪費和減緩水環(huán)境污染。