善治理論視域下的綜合行政執(zhí)法

張治湘

2011年6月2日的《人民日報(bào)》發(fā)表的評論員文章強(qiáng)調(diào)“在良性互動(dòng)中尋求‘善治”，這可以理解為善治的理念正逐步被官方正式認(rèn)可。2014年10月召開的十八屆四中全會就全面推進(jìn)依法治國而作出的《決定》指出：“法律是治國之重器，良法是善治之前提”；這應(yīng)該是“善治”這個(gè)政治學(xué)術(shù)語首次在中央全會層面的文件中正式使用。這無疑釋放出一個(gè)鮮明的信號：那就是在十八大之后，“善治”將成為以習(xí)近平總書記為核心的黨中央治國理政的重要追求目標(biāo)。

一、善治理論的基本特征

普遍認(rèn)為，善治的主要特征有幾個(gè)方面：一是善治模式中管理主體的多元化，在善治理論下，不一定只有國家才是管理的主體，管理的任務(wù)也不一定通過國家的強(qiáng)制力才會完成，管理的過程的主體應(yīng)該包含政府、各種社會機(jī)構(gòu)以及廣大民眾，并且形成平等合作、相互依賴、良性互動(dòng)的新型關(guān)系。二是善治模式強(qiáng)化的是管理責(zé)任的轉(zhuǎn)移和范化，正是因?yàn)楣芾碇黧w的多元化，相應(yīng)的，管理的責(zé)任也要多邊轉(zhuǎn)移或者泛化，社會管理的責(zé)任不再是國家獨(dú)自承擔(dān)，善治模式分解了國家、社會、公民在社會管理中的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，當(dāng)然，這種分解強(qiáng)調(diào)的是管理的開放和國家、社會、民眾的在社會管理中相互依賴和層次更明確的擔(dān)當(dāng)。三是善治模式強(qiáng)調(diào)的是多方的良性互動(dòng)和管理對象最大化的有序參與，傳統(tǒng)的管理模式是通過政府的權(quán)威，通過施令發(fā)號、政策制定以及政策實(shí)施，實(shí)行單一向度的社會事務(wù)的公共管理，而善治模式強(qiáng)調(diào)的是上下各個(gè)層面的良性互動(dòng)的管理過程，其關(guān)鍵詞是合作和協(xié)商，換言之，就是廣泛的參與，建立和完善公開、公平和公正的參與機(jī)制，有各方充分表達(dá)利益訴求的平臺，有各方充分參與的渠道。四是善治模式強(qiáng)調(diào)管理手段的多樣化和管理方式的綜合化，在善治模式下，不再是由政府通過發(fā)號施令來完成管理目標(biāo)，而是在各方的充分參與和良性互動(dòng)下，運(yùn)用多種可行的管理方式和管理手段來實(shí)現(xiàn)社會公共事務(wù)的良好管理。

二、行政執(zhí)法的“前世今生”

有學(xué)者認(rèn)為，從綜合角度來看，我國行政執(zhí)法的發(fā)展歷程可以分為幾個(gè)階段：建國之初到1956年是行政執(zhí)法的起始期，伴隨著相關(guān)行政法律法規(guī)和規(guī)章等而出現(xiàn)。1957年到1965年，由于歷史原因，我國行政執(zhí)法的開始遭遇挫折，有法不依的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這是我國行政執(zhí)法發(fā)展的第二個(gè)階段。從1966年開始到1976年，可以看作是我國行政執(zhí)法的全面停滯時(shí)期，一些基本法律法規(guī)失效，法制建設(shè)也基本停滯。第四個(gè)階段一般認(rèn)為是從1976年開始到1990年這個(gè)時(shí)段，我國行政執(zhí)法開始恢復(fù)并逐步發(fā)展。第五個(gè)階段是從1990年開始，到十八大前夕，這個(gè)階段可以理解為我國行政執(zhí)法的理念、制度以及相關(guān)法律法規(guī)等的逐步規(guī)范和完善的時(shí)期。

第六個(gè)階段，就是十八大以來的這段時(shí)期。十八大報(bào)告明確了中國的法治進(jìn)程，全面依法治國，構(gòu)筑有中國特色的法治體系。特別是十八屆四中全會審議通過了的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）對我國行政執(zhí)法提出了更為明確和細(xì)致的要求。這是我國行政執(zhí)法進(jìn)一步深化改革、提質(zhì)優(yōu)化的階段?！稕Q定》強(qiáng)化了立法保障和執(zhí)法監(jiān)督，同時(shí)要求“按照減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量”，在重點(diǎn)領(lǐng)域推進(jìn)綜合執(zhí)法，“有條件的領(lǐng)域可以推行跨部門綜合執(zhí)法”。

三、綜合行政執(zhí)法的善治理論考量

詹姆斯·羅西瑙在其主編的《沒有政府的管理》中，提出，“善治”的衡量標(biāo)準(zhǔn)，歸納起來有合法性、透明性、責(zé)任性、法制性、回應(yīng)性、有效性等六個(gè)方面，其核心便是公共利益最大化的管理過程。以上述標(biāo)準(zhǔn)對綜合行政執(zhí)法予以考量，綜合行政執(zhí)法是對善治理論的具體運(yùn)用。

從合法性和法制性來考量，《中華人民共和國憲法》第107條第1款、第四款等相關(guān)規(guī)定，可以為行政執(zhí)法綜合化的合法性提供間接法律支撐?！吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第64條第1款、《行政處罰法》第16條、1997年8月發(fā)布的《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》第2條和第4條等相關(guān)法律法規(guī)內(nèi)容可以為行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)綜合優(yōu)化提供法律和法規(guī)方面的依據(jù)。

從透明性和責(zé)任性來考量，以一個(gè)縣域的行政執(zhí)法隊(duì)伍為例，就目前的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置情況來看，行政執(zhí)法涉及近三十個(gè)部門，缺乏統(tǒng)一的執(zhí)法規(guī)范和統(tǒng)一的執(zhí)法規(guī)劃，各個(gè)執(zhí)法隊(duì)伍是“八仙過海各顯神通”，執(zhí)法工作透明性不夠。同時(shí)，由于執(zhí)法力量分散，部門之間的職能職責(zé)時(shí)有交叉，往往容易導(dǎo)致越位、缺位和錯(cuò)位，其責(zé)任性工作機(jī)制尚不完善。因此，推行綜合行政執(zhí)法，是強(qiáng)化工作透明性和責(zé)任性的有力保障。

從回應(yīng)性和有效性來考量，目前大部分區(qū)域行政執(zhí)法現(xiàn)狀一是有些領(lǐng)域沒有專職執(zhí)法人員或者人員力量不足，法律法規(guī)難以貫徹執(zhí)行；二是執(zhí)法力量分散，執(zhí)法效果差，執(zhí)法效率低下；三是是執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)未能建立，執(zhí)法盲區(qū)尚有存在；四是執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制缺失，難以保障執(zhí)法效力。為確保行政執(zhí)法的回應(yīng)性和有效性，執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置的綜合化明顯是一種有效途徑。

綜上所述，在善治理論視域下，以“全面深化改革、全面依法治國”為背景的行政執(zhí)法綜合化是一種必然趨勢，下一階段，行政執(zhí)法的規(guī)范化、綜合化、科技化和信息化將會縱深發(fā)展進(jìn)入新的階段。