政治一體、文化多元、地方自治：論邦聯(lián)式聯(lián)邦的可能性（三）

郝志東

（接上期）

2、單一制、聯(lián)邦、邦聯(lián)與地方自治的定義及中國歷史上對這些國家結(jié)構(gòu)的嘗試

單一制有中央和地方之分，但是地方政府的所有權(quán)力來自中央政府的授權(quán)。單一制國家有自己的憲法，統(tǒng)一的法律體系，以及自己的行政、立法與司法系統(tǒng)。地方政府的權(quán)力由中央授予，受中央控制，地方領(lǐng)導服從中央領(lǐng)導。17國家是一個獨立的國際法主體。大陸中國現(xiàn)在就是單一制，各個省市自治區(qū)是地方，其權(quán)力來自中央，省委書記與省長都由中央任命。單一制國家也有中央集權(quán)型和地方分權(quán)型。法國是典型的中央集權(quán)型單一制國家，而英國、日本則是典型的地方分權(quán)型單一制國家。18中國各省市自治區(qū)和中央的關(guān)係是中央集權(quán)型，省長與省委書記都由中央任命。而港澳和大陸的關(guān)係，則可以說是地方分權(quán)型。港澳有自己的《基本法》，實行“一國兩制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治。特區(qū)行政長官由本地自己選出，再由中央任命。但是前述《白皮書》提到香港的所有權(quán)力都來自中央的授權(quán)，中央對港澳全面管治，香港沒有任何剩餘權(quán)力。這樣一來，港澳與大陸的關(guān)係似乎要從地方分權(quán)型轉(zhuǎn)到中央集權(quán)型。

聯(lián)邦制也有中央和地方，中央政府，也即聯(lián)邦政府，控制外交與國防，有統(tǒng)一貨幣、聯(lián)邦憲法，負責維護本國公民的基本權(quán)利。聯(lián)邦政府和所屬的州或省或邦各自的許可權(quán)由聯(lián)邦憲法來規(guī)定，不過也常處在變動之中。如陳子明所指出，20世紀美國的羅斯?！靶抡本汀笆孤?lián)邦政府在許多原先不介入的領(lǐng)域中負起責任，如：為窮人和失業(yè)者提供援助，保護工會的權(quán)利，穩(wěn)定銀行和金融體系，調(diào)控金融市場，修建低價住房，補貼農(nóng)業(yè)等”。19但是各州、省、邦也有自己獨立的行政、立法與司法體系，實行地方自治，管理治安、財政、稅收、文化、教育、工業(yè)發(fā)展、商業(yè)活動等事務(wù)。各州、省、邦的法律可有不同，比如美國有的州有死刑有的州則沒有，但在原則問題上不得和聯(lián)邦法律有所抵觸，有矛盾時由最高法院或憲法法院來裁決。20 聯(lián)邦政府和地方政府的權(quán)力總是處在一個不斷協(xié)調(diào)的過程中。聯(lián)邦的例子有瑞士、澳大利亞、加拿大、美國、德國、俄國、墨西哥、南非、印度等。如果港澳有高度自治的權(quán)力，那麼港澳和大陸的關(guān)係也有聯(lián)邦的味道：國防與外交由中央管理，自己有獨立的行政、立法與司法體系，儘管特首需要中央政府任命，與通常的聯(lián)邦制國家不同。

在邦聯(lián)的國家結(jié)構(gòu)中，各國或邦均擁有完全的主權(quán)，獨立的國防與外交權(quán)力，可以不服從邦聯(lián)的規(guī)定，而且可以隨時退出邦聯(lián)。邦聯(lián)的例子有1643年建立的新英格蘭邦聯(lián)，以及現(xiàn)在的聯(lián)合國。但是邦聯(lián)對成員國的約束因地而異。比如，歐盟也具有邦聯(lián)的性質(zhì)：各國擁有自己的主權(quán)，並可隨時退出邦聯(lián)。但是他們又有統(tǒng)一的貨幣，一些制約成員國的規(guī)定又非常詳細，這使得歐盟又具有了聯(lián)邦的性質(zhì)。比如關(guān)於汽車製造和煙草製作的規(guī)定、公司兼並的規(guī)定、預算赤字的規(guī)定、對製作啤酒的添加劑的規(guī)定、每週可以工作幾個小時的規(guī)定，以及狩獵的規(guī)定等等。21這些規(guī)定顯得歐盟國家之間的關(guān)係在這些方面比聯(lián)邦還要緊密，至少比邦聯(lián)緊密（這也是導致英國公投退出歐盟的主要原因）。所以我們也可以說歐盟是一個邦聯(lián)與聯(lián)邦的複合體。

其實港澳在某些方面也類似邦聯(lián)：港澳和大陸之間有邊界，人們出入需要通行證、護照，要過海關(guān)；港澳有自己的貨幣，和大陸之間沒有統(tǒng)一的貨幣，這比歐盟都鬆散；而且港澳和大陸之間也沒有歐盟那樣共同的法律法規(guī)；港澳也不向中央交“聯(lián)邦稅”。如果把邦聯(lián)也看作有鬆散和緊密關(guān)係兩種情況，那麼港澳和大陸在某種意義上是屬於比較鬆散的邦聯(lián)。我們在上面也提到，如果將港澳與大陸看作聯(lián)邦制，那麼也是地方分權(quán)型的聯(lián)邦制。

如此看來，大陸和港澳的關(guān)係是單一制、聯(lián)邦制和邦聯(lián)制的複合體。用朱國斌的話來說，從港澳的角度看，中國實際上是“一個國家多種體制的混合體制”。22在朱國斌看來，在這個混合體制中，有四種不同的亞體制：1）中央和26個省市是一種體制，是典型的單一制；2）中央和5個民族自治區(qū)是另外一種體制，有民族區(qū)域自治法來確定其關(guān)係；3）中央和港澳是“一國兩制”的關(guān)係，港澳有自己的小憲法，即《基本法》；4）中央和臺灣需要另外一種體制來確定其關(guān)係。23但是無論如何，該體制的本質(zhì)應(yīng)該是區(qū)域自治，地方自治，老百姓有參與本地事務(wù)管理的權(quán)力。這也是高度自治的意思。

其實說，無論把它叫作什麼體制，是單一制、聯(lián)邦制、邦聯(lián)制，還是混合體制，並不重要。張千帆指出聯(lián)邦和單一制存在一種趨同的現(xiàn)象。其實邦聯(lián)制和單一制與聯(lián)邦制也有一種趨同的現(xiàn)象，正如歐盟的情況一樣。比如在環(huán)境保護和智慧財產(chǎn)權(quán)方面，或許的確需要中央集權(quán)。而在基礎(chǔ)教育方面，卻需要中央和地方共同投入、相互監(jiān)督。24所以重要的不是制度的名稱，而是央地關(guān)係如何分工合作，地方有多少自治的權(quán)力。下面我們就來看中國歷史上地方自治與央地關(guān)係的問題。

中國的夏、商朝的國家結(jié)構(gòu)是“方國聯(lián)盟制”，即每個王朝都由大大小小的方國組成，王是諸多政治實體的共主。25周朝是分封制，由周天子的宗室子弟、功臣，及舊貴族之後代鎮(zhèn)守各地疆土、繳納貢賦、朝聘述職。封國相對獨立、相對自治，天子一般不干涉諸侯內(nèi)政。秦朝以後中國以“郡縣制”為國家結(jié)構(gòu)的主要特徵。秦朝設(shè)立郡、縣兩級政權(quán)機構(gòu)，猶如我們現(xiàn)在的?。ㄊ校┛h兩級機構(gòu)。郡設(shè)郡守，由皇帝任命?？h令直接接受中央領(lǐng)導，也由皇帝任命，對中央政權(quán)負責，但受郡的節(jié)制。元代的行省制由秦後的郡縣制演化而來，但一切權(quán)力仍歸中央。

不過這個“郡縣制”受到明末清初的思想家顧炎武的挑戰(zhàn)。顧炎武在他的《郡縣論》中提出，要讓中央的派出機構(gòu)變?yōu)橄鄬Κ毩⒌恼?quán)實體，讓官員的個人利益和當?shù)乩习傩盏睦婢o密聯(lián)繫。26清末思想家章太炎於1899年寫了《藩鎮(zhèn)論》和《分鎮(zhèn)論》，與顧炎武遙相呼應(yīng)。他要求中央放權(quán)，地方擴權(quán)，用地方自治化解央地權(quán)力衝突。梁啟超進而於1901年向中國人介紹瑞士的聯(lián)邦制，希望中國能夠採用聯(lián)邦制。

辛亥革命之後，全國14省相繼宣佈獨立，本來是一個建立聯(lián)邦制的契機，但是因為邊疆等問題，結(jié)果建立了中華民國，重回大一統(tǒng)。之後李其荃、張東蓀、丁佛言、熊希齡等人都主張聯(lián)邦，主張中央與地方分權(quán)。陳寶箴、黃遵憲等人主導了“湖南新政”，都沒有成功。但是到上世紀20年代，聯(lián)省自治運動在全國發(fā)展起來。湖南省長譚廷闓、師長趙恒惕第一個通電宣告自治。毛澤東在1920年9月到10月，就發(fā)表了多篇建立湖南共和國的文章，包括：《湖南建設(shè)問題的根本問題——湖南共和國》、《打破沒有基礎(chǔ)的大中國建設(shè)許多的中國從湖南起》、《絕對贊成“湖南門羅主義”》、《湖南受中國之累以歷史及現(xiàn)狀證明之》、《湖南自治運動應(yīng)該發(fā)起了》、《釋疑》、《再說“促進的運動”》、《“湘人治湘”》與《“湘人自治”》、《“全自治”與“半自治”》、《為湖南自治敬言長沙三十萬市民》等。27四川、貴州、廣東、江西、浙江、陝西等地都嘗試了自治。省憲運動，激蕩全國。但是聯(lián)省自治最後被北伐統(tǒng)一所取代，也沒有結(jié)果。

其實早在19世紀末，立憲派就已經(jīng)體認到地方自治的重要性。28清光緒34年，政府籌備立憲時規(guī)定地方自治為府、廳、州、縣、城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)各級自治。1919年北京政府頒佈了《縣自治法》，1923年曹錕政府公佈《中華民國憲法》，規(guī)定省、縣兩級自治。1929年國民黨決定實行縣自治以及少數(shù)民族地區(qū)（如蒙藏與新疆）實行在三民主義的原則下的地方自治，優(yōu)先錄用蒙藏人民參加地方行政，並鼓勵蒙藏優(yōu)秀分子到中央黨政機關(guān)任職。內(nèi)蒙也曾經(jīng)嘗試“高度自治”。1944年，為了維持對新疆的主權(quán)，蔣介石也向當?shù)孛褡遄鞒隽酥卮笳巫尣?，嘗試新疆的自治。中央政府和新疆民族代表簽訂的《和平條款》規(guī)定，

政府給予新疆人民選舉彼等相信之當?shù)厝耸繛樾姓倮糁x舉權(quán)；保障宗教信仰自由；國家行政與司法機關(guān)文書，漢文與維吾爾文並用，人民呈送政府機關(guān)文書，可單獨使用其本族文字；中小學得使用本族語文施教；政府保障民族文化和藝術(shù)的自由發(fā)展；人民享有出版、集會、結(jié)社與言論自由?！逗推綏l款》之“附文”（二）甚至規(guī)定，準許新疆土著民族組織民族軍隊；而民族軍隊員額之補充，亦悉數(shù)來自本地民族。

新疆的民族自治搞得如火如荼，各地都進行了民主選舉，中央在協(xié)調(diào)民族自治與國家統(tǒng)一之間，也取得了一定的成功。

1945年到1946年，中國國民黨、中國共產(chǎn)黨和各民主黨派在重慶召開了政治協(xié)商會議，在會上共產(chǎn)黨提出了《和平建國綱領(lǐng)草案》，明確提出了“地方自治”的三個方面，即： “（甲）積極推行地方自治，廢除現(xiàn)行保甲制度，實行由下而上的普選，成立自省以下各級地方民選政府。（乙）中央與地方之許可權(quán)，采均權(quán)主義，省得自訂省憲，各地得採取因地制宜的措施。（丙）全國各地凡已實行普選的地方政府，應(yīng)承認其為合法，並定期實行普選”。這裡有兩點值得注意，一是普選地方政府首長，二是央地均權(quán)。這兩點也得到政協(xié)的認可。只可惜內(nèi)戰(zhàn)將這一計劃打碎，而後中華人民共和國建立，又重新回到了中央集權(quán)。即使是在民族自治地區(qū)，當?shù)厝嗣褚矝]有真正實現(xiàn)自治。

自治的本意“是指一個地區(qū)的公民，在某些事關(guān)切身利益的重要領(lǐng)域內(nèi)，可以根據(jù)自主意志制訂法律和政策，來保護自己的利益”。29其實不用說少數(shù)民族自治區(qū)，就是“高度自治”的港澳也沒有完全做到。但這正是我們今天需要加強的。否則就無法避免像新疆那樣西部大開發(fā)專案和設(shè)計不和地方老百姓商量，不顧當?shù)孛袂榕c社會基礎(chǔ)，不考慮當?shù)厣贁?shù)民族的利益，盲目上、匆匆上，惡化當?shù)厝嗣竦纳顥l件。30

在當今的中國，由於上述種種問題，國家結(jié)構(gòu)的問題又擺在了我們面前，成為一個解決當前中國各種問題的主要鑰匙之一。下面我們就來解釋新的國家結(jié)構(gòu)應(yīng)該如何構(gòu)建，以及這個國家結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢。

（未完待續(xù)）

17見劉益森，〈聯(lián)邦制會導致國家分裂辯誤〉，《中國選舉與治理網(wǎng)》，2011年12月30日。

18同上。

19陳子明，〈國家統(tǒng)一與地方自治〉，《中國選舉與治理網(wǎng)》，2011年5月18日。

20見劉益森，〈聯(lián)邦制會導致國家分裂辯誤〉；也見陳子明，〈國家統(tǒng)一與地方自治〉。

21Elaine Sciolino， "Seeking Unity， Europe Drafts a Constitution"，The New York Times， June 15， 2003.

22Guobin Zhu（朱國斌）， “The Composite State of China under 'One Country， Multiple Systems'： Theoretical Construction and Methodological Considerations，”

International Journal of Constitutional Law， No. 10， 2012， pp. 272-297.

23同上，第291-92頁。

24張千帆，熊文釗、王建勳，〈如何治理中國：走向央地關(guān)係法制化〉，憲政論壇第八講，2012年5月4日。

25本部分討論，請看劉益森，〈聯(lián)邦制會導致國家分裂辯誤〉；也見陳子明，〈國家統(tǒng)一與地方自治〉。

26本部分討論，請看馬勇，〈民國聯(lián)省自治實驗始末〉，《水煮百年網(wǎng)》，2014年9月19日。原文選自《中華遺產(chǎn)》雜誌。

27見陳子明，〈國家統(tǒng)一與地方自治〉。

28此處討論見吳啟訥，〈中華民族宗族論與中華民國的邊疆自治實踐〉。

29許允仁，〈論現(xiàn)行的民族區(qū)域自治制度的弊端〉，《中國報導週刊》，http：//www.china-week.com/html/4139.htm，2008年08月04日，上網(wǎng)日期2014年12月26日。

30見馬戎，〈我必須不斷重申要反對大漢民族意識〉。